西方國家對人民幣匯率的指控及我國的法律對策

董 艷

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450000)

西方國家對人民幣匯率的指控及我國的法律對策

董 艷

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450000)

隨著我國國際貿(mào)易出現(xiàn)巨大的順差以及外匯儲備的增加，西方把目光集中到我國人民幣匯率問題上，對人民幣匯率安排提出了多項法律指控。近年來，為了突破先前指控的法律困境，以美國為代表的一些西方國家對人民幣匯率的指控出現(xiàn)了一些新變化。面對這些新變化，我國應(yīng)找出維護我國合法權(quán)益和保障我國主動、可控和漸進地推進人民幣匯率改革的法律方案與對策。

人民幣匯率;指控;對策

進入本世紀(jì)以來，西方對我國人民幣匯率提出了多項法律指控，特別是這場金融危機企穩(wěn)后，西方對人民幣匯率的指控急劇升溫。值得注意的是，以美國為代表的一些西方國家為了突破先前指控的法律困境，對人民幣匯率的指控出現(xiàn)了一些新的發(fā)展態(tài)勢，值得我們關(guān)注和研究。

一、西方對人民幣匯率的指控

縱觀西方對人民幣匯率的主要指控，大致可分為國際貨幣法的指控和國際貿(mào)易法的指控，前者主要有匯率嚴(yán)重偏差和人民幣匯率操控，后者主要是人民幣匯率為我國的出口產(chǎn)品造成了出口傾銷或提供了出口補貼。但是兩者具有密切的聯(lián)系，具體來說，國際貨幣法的指控構(gòu)成國際貿(mào)易法的指控的基礎(chǔ)?！?〕

(一)國際貨幣法的指控

西方對人民幣匯率安排的國際貨幣法的指控主要有匯率操縱和匯率嚴(yán)重偏差。

1.匯率操縱。

西方國家指控我國操縱匯率，主要根據(jù)1978年生效的經(jīng)第二次修改的《國際貨幣基金協(xié)定》(以下簡稱《IMF協(xié)定》)第4條。該條第1節(jié)第3項規(guī)定，IMF各成員國都應(yīng)避免操縱匯率或國際貨幣制度來妨礙國際收支有效的調(diào)整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢。另外，國際貨幣基金組織(以下簡稱IMF)執(zhí)行董事會通過的《對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議》(以下簡稱《新決議》)的附件，對匯率操縱進行了明確規(guī)定，指出匯率操縱是IMF會員國通過實施旨在影響且實際影響了匯率水平的政策造成匯率低估的嚴(yán)重偏差，以擴大凈出口。

西方國家認(rèn)為中國操縱人民幣匯率，這使中國獲得了不公平的競爭優(yōu)勢，并對他國貨物和服務(wù)的出口造成了歧視，因此，違反了《IMF協(xié)定》的上述規(guī)定。例如:2005年4月6日美國提出的《2005年中國貨幣法案》，指控中國操縱了人民幣匯率，構(gòu)成對中國出口的補貼，損害了美國的制造業(yè)。

2.匯率嚴(yán)重偏差。

西方指控人民幣匯率嚴(yán)重偏差的法律依據(jù)，并不像匯率操縱那樣確定和明確，《IMF協(xié)定》和IMF執(zhí)行董事會于1977年通過了《匯率政策監(jiān)督的決議》(以下簡稱《1977年決議》)對匯率偏差并沒有明確的規(guī)定。如果非要從《1977年決議》中尋找相關(guān)規(guī)定的話，充其量只能夠在該決議第三部分中尋找。一國出現(xiàn)“在外匯市場進行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預(yù)”，可能意味著如果沒有這種干預(yù)，一國的匯率就無法持續(xù)，表明該國的匯率是通過干預(yù)極力維持的結(jié)果，是偏離正常均衡水平的?！?977年決議》并非是直接的規(guī)定，而2007年的《新決議》卻明確規(guī)定了，匯率嚴(yán)重偏差是指實際有效匯率偏離均衡水平，而均衡水平是指符合經(jīng)濟基本面的經(jīng)常賬戶所對應(yīng)的匯率水平。需要指出的是，盡管《新決議》明確規(guī)定了匯率嚴(yán)重偏差，但這不能成為西方國家指控中國人民幣匯率嚴(yán)重偏差的依據(jù)，因為2007年的《新決議》只具有指導(dǎo)的意義，通常并不具有法律約束力。

匯率操縱與匯率嚴(yán)重偏差的不同之處，就在于匯率操縱的成立需要具備的目的要素，即需要有為妨礙國際收支有效調(diào)整或取得對其他會員國不公平競爭優(yōu)勢的目的才能構(gòu)成匯率操縱，而匯率嚴(yán)重偏差則不需要有此目的，只需要客觀效果。因此，與匯率操縱相比，匯率偏差的指控更易成立。

(二)國際貿(mào)易法的指控

西方國家對國際貿(mào)易法的指控，是在對國際貨幣法的指控的基礎(chǔ)上提出的。西方國家認(rèn)為，受到操縱或存在嚴(yán)重偏差的人民幣匯率為我國的出口產(chǎn)品提供了出口補貼或造成我國出口產(chǎn)品的傾銷。這一指控的法律依據(jù)是WTO的《反補貼協(xié)定》和《反傾銷協(xié)定》。根據(jù)此兩項協(xié)定，WTO各成員方可以對補貼或傾銷這些不公平貿(mào)易行為實施反補貼和反傾銷措施。

西方指控人民幣匯率構(gòu)成對中國產(chǎn)品的出口補貼或造成中國出口產(chǎn)品的傾銷，主要體現(xiàn)在2007年美國國會有關(guān)人民幣的三大法案中。這三大法案具有以下四個共同特征:(1)這些法案都指控人民幣匯率操縱或者嚴(yán)重偏差違背了WTO有關(guān)協(xié)定的規(guī)定，構(gòu)成對中國出口產(chǎn)品的補貼或造成中國出口產(chǎn)品的傾銷。同時賦予美國行政當(dāng)局可以采取單邊的或多邊貿(mào)易措施，通過國際或國內(nèi)的渠道尤其是以反補貼或反傾銷的辦法解決人民幣匯率問題的權(quán)利。(2)這些法案在確定人民幣是否構(gòu)成匯率操縱時，都刪除了構(gòu)成匯率操縱的目的要素。①根據(jù)《國際貨幣基金協(xié)定》第4條第3項的規(guī)定，構(gòu)成匯率操縱需要有目的因素，即要么是為了妨礙國際收支有效的調(diào)整，要么是為了取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢。(3)這些法案都指示財政部在IMF采取更有利的措施。(4)這些法案都擬定了采取行動的最后期限，最長的是360天。蒂姆·萊恩和鄧肯·亨特提出的《2007年公平貿(mào)易貨幣改革法案》，該法案可謂為對付所謂人民幣幣值的嚴(yán)重偏差提供了全面的解決方法?！?〕

二、西方對人民幣匯率指控的變化——以美國為代表

2007年以來，因美國政府和美國國會在施壓人民幣升值的途徑和方式上存在的分歧，尤其是美國國會對美國財政部頻頻拒絕認(rèn)定人民幣匯率存在操縱的不滿，所以美國國會對人民幣匯率指控出現(xiàn)了新的變化。這些變化概括起來主要有兩方面:一是從匯率操縱到匯率偏差的轉(zhuǎn)變;從關(guān)注匯率的貨幣法到關(guān)注匯率的貿(mào)易效果的轉(zhuǎn)變，這集中體現(xiàn)在2007年美國國會有關(guān)人民幣的三大法案和以《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》為代表的新法案中。

(一)從匯率操縱轉(zhuǎn)向匯率偏差

《2007年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》使用匯率偏差取代匯率操縱，其重要用意是刪除構(gòu)成匯率操縱的難以認(rèn)定的目的要素。該法案將外國匯率可能出現(xiàn)的偏差分成兩類:一類是一般性偏差;另一類則是由于相關(guān)政府采取明顯政策舉措，導(dǎo)致匯率出現(xiàn)的嚴(yán)重偏差。根據(jù)法案，匯率的嚴(yán)重偏差只要出現(xiàn)所規(guī)定的四種情況之一，相關(guān)國家就可以采取“優(yōu)先行動”的政策或者措施。2011年2月10日，《2011年公平貿(mào)易貨幣改革法案》在《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》的基礎(chǔ)上稍作修改之后提交到美國參議院，該法案同樣是以人民幣匯率嚴(yán)重偏差為依據(jù)。

(二)將關(guān)注匯率的貨幣法轉(zhuǎn)向匯率的貿(mào)易效果

美國從關(guān)注匯率的貨幣法轉(zhuǎn)向關(guān)注匯率的貿(mào)易效果的自然結(jié)果就是要將匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差作為貿(mào)易上的補貼或傾銷，從而根據(jù)WTO的相關(guān)規(guī)定，對出口國進行反補貼或反傾銷的制裁。

就補貼而言，《2011年公平貿(mào)易貨幣改革法案》和《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》都規(guī)定了，由于外國匯率的嚴(yán)重偏差，使美國產(chǎn)業(yè)受到損害，相關(guān)政府可以以符合美國在WTO義務(wù)的方式對因貨幣估價而獲得競爭優(yōu)勢的國家采取反補貼措施，對相關(guān)產(chǎn)品征收反補貼稅。值得注意的是，在中國銅版紙產(chǎn)品的反補貼中，美國政府已調(diào)整了長期以來的政策，首次提出將反補貼稅適用于非市場經(jīng)濟國家，尤其是中國。

就傾銷而言，《2007年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》則是采取反傾銷措施的代表。該法案不僅規(guī)定了貨幣低估視為傾銷，要求動用反傾銷手段，對出口國進行制裁，還規(guī)定了反傾銷“三步走”的做法。根據(jù)該法案，美國財政部必須對全球主要貨幣市場的狀況做出評估，并且每半年向國會提交一次報告。如果該報告將一國界定為“貨幣偏差國”，財政部必須立即采取優(yōu)先行動，包括與該國家進行磋商，并進一步評估是否承認(rèn)該國的市場經(jīng)濟地位。如果磋商不成功，美國財政部將在180天內(nèi)采取第二步行動，就是對其傾銷狀況進行評估——評估貨幣低估對于該國出口商品的影響，從而計算出貨幣匯率偏差的范圍。如果第一步和第二步行動都無效，那么美國行政部門必須在360天內(nèi)采取第三步行動，美國貿(mào)易代表啟動WTO爭端解決機制?！?〕

三、西方國家擬采取的行動

西方國家的指控意在采取行動，因此，其必然帶有準(zhǔn)備采取行動的圖謀。綜而觀之，西方國家特別是美國擬對人民幣匯率采取行動主要有國內(nèi)渠道和國際渠道兩種方式。

(一)國內(nèi)行動渠道

國內(nèi)行動渠道是指試圖單方面通過國內(nèi)法解決人民幣匯率的問題。以美國的舒默法案為例，2003年9月，美國參議院舒默等參議員提出了針對人民幣匯率的舒默法案。舒默法案指控中國長期壓低人民幣匯率，違背了中國在WTO和IMF項下不得對出口進行補貼或操縱匯率的義務(wù)，要求美國商務(wù)部確定是否存在貨幣操縱。如果存在，對中國出口產(chǎn)品進行制裁。舒默法案要求一旦確定中國違背上述義務(wù)，美國即對中國的出口產(chǎn)品征收27%的反補貼稅。根據(jù)舒默法案，美國可以單方面對中國出口到美國的產(chǎn)品通過征收反補貼稅的辦法，抵消所謂中國操縱人民幣匯率而給中國產(chǎn)品提供的出口補貼。該法案幾度推遲表決，2006年秋由于美國行政當(dāng)局的勸說等原因，舒默等撤銷了該法案。

(二)國際行動渠道

國際行動渠道主要是依據(jù)有關(guān)國際義務(wù)的規(guī)定，試圖借助多邊機制所提供的救濟途徑解決人民幣匯率問題。格拉斯利－鮑克斯法案是這一解決渠道的代表。2006年3月29日，美國議員格拉斯利－鮑克斯提出了格拉斯利－鮑克斯法案，又稱2006年《美國貿(mào)易加強法》。該法案要求美國財政部確定有關(guān)國家的貨幣是否存在損害美國經(jīng)濟利益的匯率嚴(yán)重偏差問題。如果美國財政部認(rèn)定人民幣匯率存在嚴(yán)重偏差，并且這種狀況在損害美國經(jīng)濟，那么給予中國180天的時間解決分歧，否則將面臨一系列制裁措施。其中包括:美國將向IMF的總裁提出中國沒有解決其貨幣嚴(yán)重失衡的申訴，要求IMF總裁就中國是否遵守了《IMF協(xié)定》第4條的問題與中國磋商，包括特別磋商，并將磋商結(jié)果在180天內(nèi)報告IMF執(zhí)行董事會。又如，2006年11月17日，“美中經(jīng)濟與安全評估委員會”發(fā)布年度報告，聲稱中國通過操縱人民幣匯率獲取國際貿(mào)易的優(yōu)勢，對海外貿(mào)易給予大量的補貼，導(dǎo)致中國對美國的貿(mào)易順差不斷創(chuàng)出新高。報告建議美國國會對白宮施壓，就中國操縱匯率問題向WTO和IMF提出申訴。以上例證表明，美國擬采取的國際行動主要是將人民幣匯率問題交IMF或WTO來解決，但無論交付任何一家機構(gòu)解決，都是國際多邊解決模式，而不是單邊主義的做法。

無論是國內(nèi)渠道，還是國際渠道的行動，主要依據(jù)是國際法，而指控的重心和意圖在于通過指責(zé)人民幣匯率受到操縱被低估從而為中國的出口提供了補貼，試圖用WTO爭端解決機制來取代IMF解決人民幣匯率問題，同時欲借助IMF協(xié)定的有關(guān)規(guī)定使IMF做出不利于中國的認(rèn)定結(jié)論，最終由WTO裁決。西方舍IMF而取WTO爭端解決機制，原因就在于IMF執(zhí)行措施的力度遠(yuǎn)沒有WTO的爭端解決機制強硬。IMF從成立伊始就采取盡量減少使用救濟措施的政策。雖然IMF依其協(xié)定，可以強制性地要求不遵守IMF規(guī)則的成員退出IMF，但IMF從來沒有驅(qū)逐過任何一個成員。因此，依靠IMF來對人民幣匯率施壓收效甚微。

四、我國對西方的指控擬采取行動的法律對策

根據(jù)第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前后對戰(zhàn)后國際經(jīng)濟秩序的規(guī)劃和后來形成的國際經(jīng)濟秩序，IMF依據(jù)《IMF協(xié)定》負(fù)責(zé)國際貨幣事務(wù)，主要是匯率安排和經(jīng)常項下的多邊支付，《IMF協(xié)定》構(gòu)成戰(zhàn)后國際貨幣法的主干和主要內(nèi)容。我國是IMF的會員國，應(yīng)根據(jù)《IMF協(xié)定》考察人民幣匯率安排及其義務(wù)。同時，面對西方對我國人民幣匯率的指控和擬采取的行動，我國必須找出維護我國合法權(quán)益和保障我國主動、可控和漸進地推進人民幣匯率改革的法律方案與對策，主要是:力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論，力避WTO做出人民幣匯率補貼或匯率傾銷的裁定，力挫美國通過國內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問題的企圖，利用相關(guān)的國際法規(guī)則維護我國的合法利益?！?〕

(一)阻止IMF做出不利于我國的結(jié)論

由于認(rèn)定匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差屬于IMF的職權(quán)，我國要據(jù)理力爭，力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論。從IMF自由匯率制來看，根據(jù)自身情況選擇適合自己的匯率安排，是我國作為IMF會員國應(yīng)享有的權(quán)利，當(dāng)然一國行使匯率的權(quán)利并不違背匯率義務(wù);從匯率義務(wù)來看，構(gòu)成匯率操縱不僅需要具有操縱行為，而且必須具有規(guī)定的目的，即妨礙國際收支有效的調(diào)整或者取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢，而人民幣匯率安排則為了保持中國經(jīng)濟較快和平穩(wěn)增長等;從匯率監(jiān)督來看，IMF歷年與我國進行常規(guī)磋商，也沒有給出人民幣匯率操縱的結(jié)論。另外，人民幣匯率是否存在嚴(yán)重偏差無法認(rèn)定，匯率水平衡量的標(biāo)準(zhǔn)問題IMF也沒有有效解決。因此，我國沒有違背IMF協(xié)定規(guī)定的義務(wù)，不存在人民幣匯率操縱或者嚴(yán)重偏差，IMF應(yīng)該支持我國的觀點。如果IMF做出了人民幣匯率不構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差的結(jié)論，那么，美國將人民幣匯率操縱或匯率嚴(yán)重偏差等同于中國出口補貼或匯率傾銷的指控，也就失去了前提和依據(jù)。

(二)避免WTO做出人民幣匯率補貼和傾銷的裁決

由于美國有關(guān)人民幣匯率補貼或傾銷的指控與WTO的規(guī)則嚴(yán)重不符，所以，對于美國一些法案主張由WTO做出人民幣匯率補貼和匯率傾銷的裁定，我們應(yīng)極力避免。我國可資利用的主要對策有:

1.西方國家在人民幣匯率問題上的重要用意是用WTO爭端解決機制來取代 IMF，同時欲借助《IMF協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定由IMF作出不利于中國的結(jié)論，最終由 WTO裁決。因此我國應(yīng)嚴(yán)格控制WTO在匯率問題上的管轄權(quán)，制止WTO越界管轄。

2.根據(jù)上述分析，人民幣匯率既不構(gòu)成WTO《反補貼協(xié)定》第1條1款(a)項規(guī)定的財政資助，也不符合《反補貼協(xié)定》示例性清單的例舉，人民幣匯率構(gòu)成對中國出口產(chǎn)品的補貼或傾銷的指控并不成立。因此，西方國家提出的人民幣匯率補貼和匯率傾銷的指控不符合WTO的規(guī)定，WTO也不應(yīng)當(dāng)予以支持。對此我們既要充滿信心，也要做好積極應(yīng)對的準(zhǔn)備。

3.我國應(yīng)跟蹤深入研究西方國家立法動向及其所主張的解決途徑和法律依據(jù)，尤其是美國，這樣才能做到有備無患，不為其咄咄逼人的氣焰所蒙蔽，同時也為平息國際間就人民幣匯率問題的紛爭提供強有力的支持和依據(jù)。值得注意的是:美國簽署法案中的一些主張已經(jīng)實現(xiàn)，可見，我國做好相應(yīng)的充分準(zhǔn)備十分重要。

(三)拒絕通過一國國內(nèi)法途徑解決人民幣匯率問題

《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》的出臺，表明美國試圖借助單邊主義的渠道解決人民幣匯率問題，但這一法案在IMF和WTO都難以找到支撐，我們應(yīng)力挫美國通過國內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問題的企圖，利用相關(guān)的國際法規(guī)則維護我國的合法利益。

眾所周知，目前的國際經(jīng)濟秩序是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前夕國際社會有意識地建構(gòu)的結(jié)果，并延續(xù)至今，IMF與WTO彼此間有明確的國際分工。貨幣包括匯率問題由IMF負(fù)責(zé)，貿(mào)易問題由GATT和當(dāng)今的WTO負(fù)責(zé)，除多重匯率等情形引起的補貼和傾銷可以為WTO提供插手貨幣匯率事項的有限機會外，貨幣匯率問題受 IMF及其規(guī)則支配?！?009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》試圖分離出所謂匯率的貿(mào)易效果，標(biāo)榜要采取與WTO相一致的國內(nèi)貿(mào)易規(guī)則來解決人民幣匯率問題，實際上是舍棄匯率的國際貨幣法規(guī)則，違背了匯率問題在IMF與WTO之間的管轄歸屬和衡量依據(jù)。因此，《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》既違背了IMF和WTO在現(xiàn)有國際經(jīng)濟格局下的分工，同時也與美國承擔(dān)的國際義務(wù)相抵觸。我們應(yīng)當(dāng)堅持，在存在有效國際法律制度的情況下，美國通過與國際法律制度不一致的國內(nèi)法解決人民幣匯率問題是非法無效的。

另外，《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》雖已在美國眾議院獲得通過，但其最終生效還須獲得參議院批準(zhǔn)，并經(jīng)美國總統(tǒng)簽署。我們還可以利用美國政府與美國國會在施壓人民幣匯率升值方法和方式上的矛盾，阻止針對人民幣匯率的這一法案最終成為美國的法律。若美國一意孤行，強行通過《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》，我國應(yīng)通過WTO爭端解決機制尋求解決，從而挫敗美國對人民幣匯率采取的所謂與WTO規(guī)則相一致的行動?？傊?，對于美國反匯率操縱立法，我國應(yīng)采取積極行動，使全球所有的國家面對同樣的規(guī)則和公開的操作，通過有效的國際法解決問題而非一國的國內(nèi)法，才能相對地擺脫某個大國的獨控，這是我國最現(xiàn)實和成本最小的應(yīng)對之策。

〔1〕韓龍.論人民幣匯率義務(wù)的管轄歸屬和衡量依據(jù)〔J〕.法學(xué)家，2006，(2).

〔2〕韓龍.人民幣匯率構(gòu)成中國出口產(chǎn)品的財政資助嗎〔J〕.河北法學(xué)，2008，(9).

〔3〕韓龍.國際金融法前沿問題〔M〕.北京:清華大學(xué)出版社，2010.

〔4〕韓龍.美國對人民幣匯率的指控漏洞百出〔J〕.世界知識，2010，(21).

Abstract:As international trade of China appear huge surplus and increase of foreign exchange reserves，the west has focused on China’s RMB exchange rate issue，and they brought forward a number of legal charges to the RMB exchange rate arrangement.In recent years，in order to break through the previously accused legal difficulties，represented by the United States，some western countries appeared some new changes on the RMB exchange rate charges.To face these new changes，our country should find out legal solution and countermeasures that can protect our legitimate rights and interests and ensure the reform of our initiative，controllability and gradual advance at RMB exchange rate.

Key words:RMB exchange rate;charges;countermeasures

(責(zé)任編輯 葛現(xiàn)琴)

Western Countries Charges on RMB Exchange Rate and China Legal Measures

DONG Yan
(Law School，Zhengzhou University，Zhengzhou，Henan 450000)

DF96

A

1672-2663(2012)03-0089-04

2012-05-07

董艷(1986-)，女，河南焦作人，鄭州大學(xué)法學(xué)院國際法專業(yè)研究生。