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      黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的結(jié)構(gòu)性缺陷探析

      2012-04-13 02:23:59王卓
      關(guān)鍵詞:干部隊伍領(lǐng)導(dǎo)干部

      王卓

      (四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610064)

      為什么不少基層干部感到一些政策不切合實(shí)際情況?為什么“彼得效應(yīng)”、“天花板”現(xiàn)象和“官場年齡焦慮癥”在干部中普遍存在?為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員嚴(yán)重不足?為什么一些領(lǐng)導(dǎo)班子整體功能不強(qiáng)?為什么不少領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部存在不同程度的不和諧甚至矛盾?究其實(shí)質(zhì),這些問題都與干部隊伍的結(jié)構(gòu)性缺陷相關(guān)。當(dāng)前,優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)干部隊伍建設(shè)的一項重大改革,已勢在必行。

      一、優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)具有舉足輕重的意義

      任何事物、任何組織都有一定的結(jié)構(gòu)。所謂結(jié)構(gòu),即“各個組成部分的搭配和排列”①中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語成語詞典》,北京:商務(wù)印書館,1992年,第577頁。。結(jié)即結(jié)合,構(gòu)即構(gòu)造,干部隊伍的結(jié)構(gòu)指干部的來源、年齡、性別、民族、黨派、職位設(shè)置、管理跨度、任職年限、知識背景、經(jīng)驗積累等各組成部分與要素的結(jié)合、構(gòu)造、搭配和排列。

      組織結(jié)構(gòu)在很大程度上決定組織的功能,組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,其功能與作用也必然隨之變化。干部隊伍需要完善的結(jié)構(gòu)來支撐,結(jié)構(gòu)規(guī)定了組織中的角色關(guān)系,也規(guī)定了干部職能的發(fā)揮。優(yōu)良的干部隊伍結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),增強(qiáng)班子活力,激發(fā)干部創(chuàng)業(yè)熱情,可以使國家管理有序而不亂,可以支撐政府大廈穩(wěn)固而不垮。干部隊伍的結(jié)構(gòu)性缺陷會導(dǎo)致組織內(nèi)耗、降低班子活力、影響干部隊伍整體功能的發(fā)揮。

      按照唯物辯證法觀點(diǎn),量變引起質(zhì)變有兩種基本形式,一是事物在數(shù)量上的增減,如在大小、速度、程度和規(guī)模等方面的變化引起質(zhì)變;二是構(gòu)成事物的成分在結(jié)構(gòu)和排列次序上的變化引起質(zhì)變。在戰(zhàn)爭中,同等數(shù)量和同樣素質(zhì)的軍隊,由于戰(zhàn)略和組織的不同,會引起戰(zhàn)役結(jié)果的質(zhì)的不同。在企業(yè)中,同等人數(shù)同樣素質(zhì)的勞動力,由于組織和安排的不同,也會引起生產(chǎn)結(jié)果的差異。因此,善于從量的結(jié)構(gòu)或結(jié)構(gòu)的量去考察事物如何由量變引起質(zhì)變是唯物辯證法的重要方法之一。

      優(yōu)化干部隊伍的結(jié)構(gòu)不僅關(guān)系到干部隊伍功能的有效發(fā)揮,關(guān)系到干部隊伍的可持續(xù)建設(shè),而且關(guān)系到保持黨的先進(jìn)性和鞏固黨的執(zhí)政地位。尤其是在新的形勢下,當(dāng)組織的戰(zhàn)略和目標(biāo)發(fā)生變化時,組織的結(jié)構(gòu)和隊伍的結(jié)構(gòu)必須與時俱進(jìn),隨著新的戰(zhàn)略和目標(biāo)而進(jìn)行調(diào)整。上世紀(jì)80年代初鄧小平提出干部隊伍“四化”方針,主要就是從解決當(dāng)時的干部隊伍結(jié)構(gòu)性問題提出來的。進(jìn)入21世紀(jì),面對市場經(jīng)濟(jì)復(fù)雜格局、社會轉(zhuǎn)型矛盾多發(fā)態(tài)勢,干部隊伍的結(jié)構(gòu)性問題日益凸顯,并已影響到國家的發(fā)展和政權(quán)的建設(shè),解決好干部隊伍的結(jié)構(gòu)性缺陷問題已成為深化干部人事制度改革的當(dāng)務(wù)之急。

      二、目前干部隊伍結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題

      問卷顯示,目前縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部①本文將縣委書記、縣長簡稱為縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部。的人口學(xué)特征是五多五少:一是男性多,女性少,男女性別比約為20:1,其中女性縣委書記占比僅為3.4%;二是中年多,青年少,縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的平均年齡為46.1歲,46歲以上的占60.8%,40歲以下的占4.7%;三是漢族多,少數(shù)民族少,縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部中,少數(shù)民族干部占20%;四是文科多,理工農(nóng)科少,本科以上的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部中,文科專業(yè)背景的占78.3%;五是異地任職多,本地干部少,異地任職的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部占比94.8%。

      實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前干部隊伍結(jié)構(gòu)上的問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

      (一)在來源背景上,年輕干部的基層工作經(jīng)驗較少。領(lǐng)導(dǎo)干部總是在一定環(huán)境中“造就”而成的。實(shí)踐證明,地域特色、家庭背景、生活環(huán)境、工作經(jīng)歷、知識結(jié)構(gòu)等背景不同,領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)格、作風(fēng)、行為會有較大的差異,其價值判斷也會有所不同,進(jìn)而會在利己與利他、物質(zhì)與精神、短期與長期等維度上具有不同的傾向,甚至做出不同的決策。改革開放以來,黨政干部隊伍 (包括縣鄉(xiāng)基層干部隊伍)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。過去的公社干部乃至縣級干部大多來自農(nóng)村,并且是從生產(chǎn)隊長做起,自下而上一級一級地提拔起來的,大多數(shù)的干部熟悉農(nóng)村、熟悉農(nóng)業(yè)、熟悉農(nóng)民、熟悉基層。 “往前推十年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部好多都是種田人出身,他是一步一個腳印干出來的。從生產(chǎn)隊長到大隊長,到副鄉(xiāng)長,再到鄉(xiāng)長。這些干部的實(shí)干性很強(qiáng),解決問題的能力很強(qiáng)”(SHQ17)②此處來源于個案深度訪談的資料。SH是個案所在地區(qū)的首字母縮寫。其他編號為個案資料的詳細(xì)說明,如個案身份、姓氏、訪談資料頁碼。文中其他相關(guān)備注同此。由于本研究深度訪談對象的特殊性,按社會學(xué)研究方法規(guī)范和學(xué)術(shù)道德的要求,深度訪談的個案資料做如此處理,以輔助定量研究和定性研究。。隨著干部隊伍“四化”方針的貫徹和農(nóng)村各項改革的推進(jìn),尤其是隨著《公務(wù)員法》的實(shí)施和“凡進(jìn)必考”準(zhǔn)入機(jī)制的運(yùn)行,一大批高校畢業(yè)生不斷充實(shí)進(jìn)了各級黨政機(jī)關(guān)。從“家門”到“校門”再進(jìn)“機(jī)關(guān)門”的“三門干部”,逐漸成為干部隊伍主體,并與社會其他領(lǐng)域的人才相對分離。這批“三門”干部大都有長期的應(yīng)試教育背景,理論知識強(qiáng)、文化素質(zhì)高、思想活躍,視野較寬,其思維方式、話語方式、辦事方式、決策方式、處理矛盾方式、對國情民情的理解和把握等等,都與過去的工農(nóng)干部有明顯差異。但是,這些干部的工作經(jīng)歷、成長途徑、知識結(jié)構(gòu)趨同,社會實(shí)踐經(jīng)驗嚴(yán)重不足,比較缺乏嚴(yán)格的黨內(nèi)生活鍛煉,不太會與群眾打交道,處理群體性事件和突發(fā)事件的能力顯得不足,對工農(nóng)大眾和社會現(xiàn)實(shí)也比較隔膜,尤其是未能很好閱讀“人民群眾”這本書,缺乏基層工作經(jīng)歷和對基層群眾的感情。問卷結(jié)果顯示,有47%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部沒有基層工作經(jīng)歷,其中,縣委書記沒有基層工作經(jīng)歷的比例比縣長要高14.7%。另外,在基層鍛煉上,不同年齡段的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部也有明顯差異,其中年齡越小的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部在基層工作的比例越低,51歲以上的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)擔(dān)任過職務(wù)的占66.7%,46-50歲的占58.5%,41-45歲的占54.8%,40歲及以下的占40%。這種狀況值得高度重視?!胺蛑螄q如栽樹,本根不搖,則枝葉茂榮”③吳兢:《貞觀政要·政體》,北京:當(dāng)代世界出版社,2007年。。反之,根淺則本薄,也就難保枝葉茂榮了。西部的一位縣委書記發(fā)出了這樣的感嘆:“中國是一個農(nóng)業(yè)大國,如果我們上面的干部在制定政策時不懂中國的農(nóng)業(yè),不懂中國的農(nóng)村,不懂中國的農(nóng)民,那么出臺的政策就很可能與基層有距離。一些部委的司局長或者省廳的處長來基層指導(dǎo)工作,靈活性不強(qiáng),不了解我們基層。”(GZSW2)

      (二)在任職年齡上,干部隊伍的梯隊搭配不合理。實(shí)踐證明,無論哪個層級,適合中國社會復(fù)雜性的領(lǐng)導(dǎo)班子年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該是老中青結(jié)合的梯隊型結(jié)構(gòu)。為解決“文革”后復(fù)出的許多領(lǐng)導(dǎo)干部年齡偏大的問題,干部隊伍年輕化曾作為“四化”方針中最為剛性的指標(biāo)。30多年過去了,現(xiàn)在嚴(yán)重的問題是干部隊伍建設(shè)過分強(qiáng)調(diào)年輕化,忽視不同級別間的年齡組合,忽視各級別內(nèi)干部隊伍尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡組合。年齡杠桿就好像是一把利劍,在干部任職年齡上搞“一刀切”和層層遞減,好使又好用?!?5歲以上的不再進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子,40歲以上的不再進(jìn)入縣級黨政班子”在一些地方成為公式,“提不上去,就退下來”被當(dāng)作經(jīng)驗推廣, “30當(dāng)官,40靠邊,50賦閑”的說法在基層流行。這些帶有年齡歧視的做法,看似簡便易行、公平合理,實(shí)質(zhì)上是與德才兼?zhèn)?、以德為先、唯才是舉的干部路線相悖的,是另一種形式的“簡單粗暴”和“政治偷懶”。扭曲干部年輕化的做法還引發(fā)了干部的“更年期綜合癥”和“連鎖負(fù)效應(yīng)”,致使干部隊伍的穩(wěn)定性減弱、干部任期制形同虛設(shè)。問卷調(diào)查結(jié)果顯示,目前縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部任現(xiàn)職時間平均為3.25年,61.2%的任現(xiàn)職時間在3年及以下,71.8%的任現(xiàn)職時間在4年及以下,5年以上的只有14.5%。受訪者的前一任在此職位上工作時間不到1年的占10.8%,工作時間在1.1—2年的占26.3%,工作時間在2.1—4年的占48.7%,沒有一位受訪者的前任任職時間在5年以上。研究表明,每年都有20%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)流動。

      除此之外,還存在各層級領(lǐng)導(dǎo)班子的“年齡擠壓”現(xiàn)象。如省部級大多都是“40后”,廳局級大多是“50后”,縣處級大多都是“60后”,鄉(xiāng)科級大多都是“70后”。問卷結(jié)果顯示,目前縣委書記平均年齡47.13歲,標(biāo)準(zhǔn)差3.6;縣長的平均年齡44.94歲,標(biāo)準(zhǔn)差3.51??h級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡搭配顯然是全國一盤棋的干部管理方式的反映。與這種干部管理方式相關(guān)的還有“干部異地任職”的規(guī)定。問卷顯示,當(dāng)前縣委書記異地任職的占94.8%,縣長異地任職的占94.7%。其實(shí),“回避制度是我們古代吏治的一個傳統(tǒng),古時候信息不發(fā)達(dá),交通也不發(fā)達(dá),在那種情況下搞回避是很有必要的?,F(xiàn)在進(jìn)入21世紀(jì),處于信息時代、高速公路時代、高速鐵路時代,回避還有沒有作用呢?我想大家是有許多疑問的”(SHZ5)。“年齡擠壓”和“異地任職”導(dǎo)致干部隊伍中普遍存在“彼得效應(yīng)”和“天花板”現(xiàn)象,這也在很大程度上反映出我國干部管理粗放、人才資源浪費(fèi)、行政成本太高等嚴(yán)重問題。

      (三)在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)上,偏人文輕理工。對于干部知識化、專業(yè)化的理解,在很長一段時間被異化為“學(xué)歷化”,于是領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛進(jìn)入黨校、高校以各種方式獲得學(xué)士、碩士甚至博士學(xué)位,掀起了“文憑熱”。問卷調(diào)查結(jié)果顯示,目前97%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部擁有大學(xué)本科以上學(xué)歷,其中35.7%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部擁有碩士學(xué)位,4.7%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部擁有博士學(xué)位。近年來隨著手持文憑的“三門”干部大規(guī)模地加入干部隊伍,干部群體的專業(yè)背景出現(xiàn)了文科化現(xiàn)象。接受本次調(diào)查訪問的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部,接受文科專業(yè)教育的占78.3%,其中縣委書記占79.7%,縣長占76.6%,理、工、農(nóng)學(xué)科專業(yè)的干部占比相對較少。在文科專業(yè)的分布上,又以經(jīng)濟(jì)管理、行政管理、中文等專業(yè)為主。21世紀(jì)的中國已進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化發(fā)展的快車道,更加需要各級領(lǐng)導(dǎo)班子,尤其是在國家政權(quán)運(yùn)行中極為重要的縣級領(lǐng)導(dǎo)班子具有駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的能力、城市規(guī)劃與管理的能力、自主創(chuàng)新的能力以及國際交往能力的搭配。在干部選拔任用中,片面地將干部專業(yè)化等同于學(xué)歷,把能說會寫等同于治國理政之才華,很容易滋生出這種干部隊伍“素質(zhì)高”的虛浮現(xiàn)象。

      (四)在職位布局上,各方面的干部交流不順暢。流水不腐,戶樞不蠹。干部之間的交流有利于干部成長,有利于增強(qiáng)整個干部隊伍的活力,也有利于防止腐敗。近年來我國在促進(jìn)干部交流方面做了大量工作,但普遍的現(xiàn)象是:自下而上晉升冷,自上而下空降熱;從發(fā)達(dá)地區(qū)到不發(fā)達(dá)地區(qū)冷,從不發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)熱;黨政正職干部交流多,副職干部交流少;強(qiáng)勢部門交流多,弱勢部門交流少;塊塊交流多,條條交流少;地方干部交流多,條塊之間干部交流少;部門內(nèi)部輪崗多,跨單位交流少。問卷調(diào)查結(jié)果顯示,現(xiàn)任縣委書記和縣長從副科級晉升到正縣級,平均用時13.56年,標(biāo)準(zhǔn)差為4.07,其中最長的用了26年。10—15年晉升三級的占46.6%,15—20年晉升三級的占30.5%。從副縣級晉升到正縣級,平均用時6.29年,標(biāo)準(zhǔn)差為2.95,其中最長的用了21年,用5—10年完成這一級晉升的居多,占81.8%。另外,土生土長的基層干部晉升通道十分狹窄,“三支隊伍”之間的交流渠道也不暢通。由于干部交流的配套制度不健全,不同部門、不同地區(qū)之間,不同性質(zhì)、不同編制之間干部的工資、津貼、待遇差別大,也形成了新的干部交流壁壘??h級主要領(lǐng)導(dǎo)干部在回答“如果有機(jī)會,您愿意到哪些單位任職”時,43%的選擇到大型國有企業(yè),18.8%的選擇到民營企業(yè)或合資企業(yè),10.7%的選擇到外資企業(yè),6.3%的選擇到事業(yè)單位,5.3%的選擇到群團(tuán)組織,2.7%的選擇到一般國有企業(yè)。由此選擇意向,可見干部交流的障礙顯著存在。

      (五)在數(shù)量分布上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嚴(yán)重不足。我國干部隊伍的整體結(jié)構(gòu)類似橄欖型,中層干部數(shù)量較多,僅縣處級干部就約24萬人。有研究表明,中國社會結(jié)構(gòu)呈倒“丁”字型①李強(qiáng):《丁字型社會結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)緊張》,《社會學(xué)研究》2005年第2期。,其中構(gòu)成丁字型一橫的是巨大的農(nóng)村社會階層,構(gòu)成丁字型一豎的更多的是城市社會階層。面對巨大的農(nóng)村社會階層,目前我國干部隊伍建設(shè)上存在的一個十分突出的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)量嚴(yán)重不足。現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重缺少35歲以下的年輕干部,致使建立來自基層一線的干部培養(yǎng)選拔鏈成了無源之水、無本之木。四川一位縣委書記談到這個問題時,激動地說:“我們國家是一個農(nóng)業(yè)國,主要人口都在農(nóng)村,很多社會矛盾都是從農(nóng)村開始爆發(fā)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天要和群眾生產(chǎn)生活在一起,要通過做一系列好事,干一件件小事,如修橋鋪路、平常的幫助教育等,來把一線的工作做好。把基層干部削減了,誰來做這些事情?中央一定要重視基層,否則農(nóng)村就沒有人做工作了?;A(chǔ)不牢,地動山搖?!?SCYBJ9)貴州一位縣委書記指出:“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一塊公務(wù)員崗位是空起的,現(xiàn)在沒得人去干。前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)就開始‘只進(jìn)不出’,像我們一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個編制,可能只有6-10個人在崗,大量的空缺。只要有一個稍微優(yōu)秀的,就往縣直機(jī)關(guān)或者市直機(jī)關(guān)走了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊就成了一個真空?!?GZW11)

      問卷顯示,70.2%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部表示本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線公務(wù)員的配備“有缺口”,18.3%的認(rèn)為“缺口很大”,還有1.8%的認(rèn)為目前基層一線公務(wù)員中有“很多閑人”,只有6%的表示目前本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線公務(wù)員的配備“剛好合適”。一方面基層一線不少公務(wù)員不適宜擔(dān)任現(xiàn)職,另一方面又存在基層一線公務(wù)員匱乏現(xiàn)象,這既反映出公務(wù)員招聘、管理等方面的問題,也反映出我國基層干部隊伍配備上的結(jié)構(gòu)性失衡。進(jìn)一步的統(tǒng)計分析顯示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員的配備情況與所在縣人口數(shù)量的相關(guān)系數(shù)為0.018。也就是說,目前“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員配備情況”與縣域大小關(guān)系不大,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部匱乏是一個普遍的問題。

      基層干部不僅數(shù)量不足,而且還有結(jié)構(gòu)上的配置問題。上海市一個區(qū)委組織部長談到:“領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革以后,街鎮(zhèn)②上海市的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政設(shè)置上與中西部的縣 (市、區(qū))同級。只配備一名專職副書記。這個副書記怎么定位?職責(zé)是什么?沒有明確。某區(qū)原來對專職副書記的定位是一崗雙責(zé),一是負(fù)責(zé)穩(wěn)定,二是負(fù)責(zé)黨群工作,后來明確副書記的職責(zé)就是協(xié)助黨委書記處理日常事務(wù),對涉及多個部門的重大事務(wù)負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)。盡管如此,現(xiàn)在很多副書記都反映,自己的工作職責(zé)與黨委委員的工作職責(zé)界限不太清晰,不知道自己到底該管什么。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委,原來是一個副書記管黨群,一個副書記管政法?,F(xiàn)在改為一個副書記以后,要么管黨群,要么管政法。你管了政法,把黨群削弱了;管了黨群,政法就削弱。穩(wěn)定工作交給了副鎮(zhèn)長,副鎮(zhèn)長原來是一正四副,現(xiàn)在削弱到一正三副,三副里面還要確定一個來管穩(wěn)定。從目前的情況來看,黨的建設(shè)要有人來抓,黨的建設(shè)任務(wù)那么重,社會矛盾又那么多,如果不強(qiáng)化的話,那真要 (出問題的)?,F(xiàn)在做基層工作真是苦不堪言!”(SHH16)

      三、采取切實(shí)措施優(yōu)化完善干部隊伍的整體結(jié)構(gòu)

      干部隊伍的結(jié)構(gòu)問題不僅關(guān)系到干部資源的有效組織和管理,而且關(guān)系到黨群關(guān)系的和諧與執(zhí)政基礎(chǔ)的牢固,關(guān)系到黨和人民事業(yè)的持續(xù)建設(shè),關(guān)系到國家未來發(fā)展和長治久安。因此,應(yīng)從宏觀布局與微觀機(jī)制相結(jié)合的視角探討干部隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。

      (一)高度重視從基層一線發(fā)現(xiàn)和選拔領(lǐng)導(dǎo)干部.“宰相必起于州部,猛將必發(fā)于卒伍”①韓非:《韓非子·顯學(xué)》,北京:中華書局,2010年。。基層問題多,情況復(fù)雜,尤其是中西部地區(qū),是干部鍛煉成長的好地方?!安皇且环畯毓?,怎得梅花撲鼻香”。不熟悉基層,不管什么年齡層次的干部,其領(lǐng)導(dǎo)與管理能力都會是無本之木。

      問卷顯示,對于《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出的11個重點(diǎn)突破項目,53%的縣委書記和縣長選擇了“堅持和完善從基層一線選拔干部制度”,排在11個重點(diǎn)突破項目的第二位。一個縣委書記建議:“要從老中青三代掌握一批干部,并給予一定數(shù)量的相應(yīng)臺階,層層提拔??梢园幢壤M(jìn)行控制,運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)對人才進(jìn)行精細(xì)化管理。我很看重村干部、優(yōu)大生,要從村官抓起,其中肯定有未來的骨干。要有兩年以上的基層一線工作經(jīng)歷,這樣才了解基層,知道基層在想什么、在做什么;在基層工作時就要有大局意識,能夠關(guān)心相關(guān)政策、讀懂政策,并思考在執(zhí)行過程中存在的問題,不斷尋求更創(chuàng)新的更易落實(shí)的方案?!?SCNZ12)

      還有縣委書記建議:“國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的招考,原則上應(yīng)從縣、鄉(xiāng)、村的干部隊伍中遴選,應(yīng)規(guī)定在縣、鄉(xiāng)、村工作3年以上,才有資格考市、省、中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員。因為公務(wù)員的工作經(jīng)驗,好些東西是在書本上學(xué)不到的。你到鄉(xiāng)里去,到村里去,你在處理問題干工作時和群眾交流,在交流過程當(dāng)中與老百姓在一起,增加感情、交流感情、了解農(nóng)民、知道農(nóng)村、懂得農(nóng)業(yè)。這段時間的經(jīng)歷對他樹立價值觀和人生觀、世界觀以及以后的工作是很有好處的。這一群人中優(yōu)秀的可以提拔到科級、縣級崗位。如果要考公務(wù)員,可以考市級、省級以及國家機(jī)關(guān),這樣就可以形成一個良性循環(huán)?!?GZSW4)

      “選派地方中青年干部到中央機(jī)關(guān)交流任職,是改善中央機(jī)關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)的迫切需要,也是中青年干部鍛煉成長的有效途徑”②李源潮:《加強(qiáng)中央機(jī)關(guān)與地方干部雙向交流》,《人民日報》2010年12月10日。。有縣委書記還建議:“國家也可以每年在每個省選拔2-3個縣委書記,全國就是100個縣委書記,到市級機(jī)關(guān)、到省級機(jī)關(guān)、到國家機(jī)關(guān)任職,這對縣委書記是一個極大的激勵?!?GZSW4)在班子換屆過程中,應(yīng)及時進(jìn)行干部建設(shè)梯隊格局調(diào)整,注意從基層一線發(fā)現(xiàn)和選拔善于做群眾工作、能妥善應(yīng)對復(fù)雜局面、有處理實(shí)際問題能力的干部,以及懂經(jīng)濟(jì)和社會管理的不同年齡段的干部,努力給那些想干事、能干事、干成事的優(yōu)秀干部開辟一條制度化的脫穎而出的通道,為鞏固黨的執(zhí)政地位和建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國提供源源不斷的人才支持。

      (二)科學(xué)把握干部年輕化的內(nèi)涵。人們在生命的不同階段有著不同的生理機(jī)制,在體力、智力、心理素質(zhì)等方面具有不同的特點(diǎn),并由于不同社會環(huán)境和社會教育的影響而被打上不同的社會烙印。事實(shí)證明,由老、中、青組成的班子結(jié)構(gòu)是干部隊伍最合理的結(jié)構(gòu),老中青相結(jié)合的班子能夠在知識、經(jīng)驗、心理、體能等各方面形成互補(bǔ),使班子新老交替有序、穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。在干部選拔任用中,要破除單純以年齡大小論上下的觀念。古人說得好:“選士用能,不拘長幼,明矣?!雹坳悏?《三國志·蜀書八》,北京:中華書局,2009年。干部年輕化不是目的,要防止狹隘的年輕化傾向及其負(fù)面影響。

      干部隊伍建設(shè)應(yīng)努力探索干部成長規(guī)律,算干部成長的年齡賬和干部資源的成本賬,盡可能保持干部在基層工作的活力,盡可能延長干部對工作投入的興奮期,盡可能避免陷入“彼得原理”的陷阱。領(lǐng)導(dǎo)人才資源是非常寶貴的資源,國家培養(yǎng)一個合格的領(lǐng)導(dǎo)干部,需要經(jīng)過選拔、鍛煉、交流等諸多環(huán)節(jié),到四五十歲逐漸成熟,正是年富力強(qiáng)可擔(dān)重任的時候,如果實(shí)行片面的年輕化政策,這些干部差不多就得靠邊站。于是,又開始新一輪的選拔培養(yǎng)。這樣的循環(huán)往復(fù)會使基層、中層干部隊伍始終處于培養(yǎng)和不成熟之中,造成國家資財和人力資源的巨大浪費(fèi)。成熟的干部制度,應(yīng)該是激勵各個不同年齡段的干部始終以飽滿的政治熱情、昂揚(yáng)向上的精神狀態(tài)投入工作,而不因年齡的增長而消減。因此,要掌握年齡結(jié)構(gòu)梯次原則,注意適當(dāng)拉開年齡距離,使每個干部都在最佳年齡得到最佳使用。既要注重領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡、知識、能力等結(jié)構(gòu)的合理搭配,又要注重領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的穩(wěn)定性和新老更替的良性化循環(huán)。再過20-30年,“80后”、“90后”干部必然登上政治舞臺,并成為我國各級干部的主體。隨著“80后”干部成批進(jìn)入建設(shè)梯隊,當(dāng)前就應(yīng)高度重視對“80后”干部特點(diǎn)的研究,了解和把握他們的政治思想狀況、價值取向、主要優(yōu)勢和明顯缺點(diǎn),有針對性地做出制度安排。

      (三)統(tǒng)籌兼顧社會各階層各領(lǐng)域人才的從政機(jī)會。 “有賢不能知,與無賢同;知而不能用,與不知同;用而不能信,與不用同”①司馬光:《功名論》,文淵閣四庫全書本。。面對十分復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)格局和中國社會特點(diǎn),干部隊伍建設(shè)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要,合理配置各種不同學(xué)科的專業(yè)人才,既要有懂經(jīng)濟(jì)的干部,又要配備懂政治、社會、文化建設(shè)的干部,要注意工科類、文科類、管理類等專業(yè)人才的相互搭配,使各個“專才”匯集成領(lǐng)導(dǎo)班子整體的“通才”,增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部治國理政的專業(yè)水平和能力。

      更為重要的還在于,中國共產(chǎn)黨是立黨為公、執(zhí)政為民、代表最廣大人民群眾的根本利益的黨,應(yīng)當(dāng)也必須在干部的選拔任用過程中通過廣聚人才,體現(xiàn)執(zhí)政理念、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。因此,必須堅持公平原則,打破體制性障礙,五湖四海選人,給各階層各領(lǐng)域的人才提供可以進(jìn)入仕途的均等機(jī)會。古人說得好:“唯賢是求,何賤之有?”②白居易:《白居易集箋?!肪砹撸虾?上海古籍出版社,1988年?!耙盁o遺賢,萬邦咸寧”③《尚書·大禹謨》,北京:中華書局,2009年。。在西方發(fā)達(dá)國家,在最重要、最關(guān)鍵的部門和崗位上任職的,大多是最聰明、最能干的精英。一個社會,如果能夠通過某種機(jī)制,優(yōu)勝劣汰,把德才兼?zhèn)涞娜瞬磐粕现匾獚徫?、關(guān)鍵崗位,當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)精英、管事情,這種社會的事業(yè)一定會興旺發(fā)達(dá)。深化干部人事制度改革說到底,就是要形成這樣一種選拔、匯聚精英人才的體制、制度和機(jī)制,形成群賢畢至、人才輩出的生動局面?!耙粋€社會如果不能給寒門英才以應(yīng)有的機(jī)會,這個社會將是充滿危機(jī)和不穩(wěn)定的。有本事的人不被使用,不僅是埋沒了人才,而且會釀成社會不安定的禍根,……因此,給平民精英參與政治的平等權(quán)利、渠道和機(jī)會,及早發(fā)現(xiàn)和使用人才,對社會的安定和發(fā)展至關(guān)重要”④王璋:《“三票制”選“官”》,北京:中共中央黨校出版社,2007年,第30-31頁。。

      四川省遂寧市大膽嘗試從農(nóng)民工中選拔干部,遂寧市委組織部一位干部在訪談中說:“我們的五大公選,一是面向村支部書記村主任公選,二是面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員公選,三是面向大學(xué)生村官公選,四是面向規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中層以上管理人員公選,五是面向遂寧百萬農(nóng)民工公選。五大公選的基本思路就是面向基層和生產(chǎn)一線,激勵優(yōu)秀人才到生產(chǎn)一線去,再從一線選擇優(yōu)秀人才,以此來形成一個良性循環(huán)。”(SCSNF3)

      在實(shí)際操作上,還應(yīng)特別注意將新出現(xiàn)的社團(tuán)組織、中介組織、非公企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村社區(qū)基層組織管理人員中的優(yōu)秀人才,納入執(zhí)政黨干部的選拔培養(yǎng)視野,使之成為選拔任用干部的一個重要來源,徹底打破封閉內(nèi)循環(huán)和近親繁殖所帶來的活力不足的被動局面。還應(yīng)更加重視女干部、少數(shù)民族干部和黨外干部資源的開發(fā)和利用,充分激發(fā)“人盡其才、才盡其用”的內(nèi)生動力。

      (四)切實(shí)做好干部的交流工作。干部交流可以從總體上優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)。通過交流干部,把在不同地區(qū)、不同行業(yè)工作過的領(lǐng)導(dǎo)干部選配進(jìn)一個領(lǐng)導(dǎo)班子里,讓各方面的優(yōu)秀人才集中到一個領(lǐng)導(dǎo)班子里,有助于提高領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)對新形勢下復(fù)雜局面的能力。針對各個班子的實(shí)際,按照復(fù)合互補(bǔ)的原則,既要注意配備熟悉黨務(wù)、意識形態(tài)、紀(jì)檢、政法工作的干部,又要注意配備熟悉經(jīng)濟(jì)、社會管理和善于做群眾工作的干部。尤其值得重視的是,應(yīng)努力構(gòu)建“三支隊伍”融會的立交橋,把領(lǐng)導(dǎo)干部、科技人才和企業(yè)經(jīng)營管理者身份轉(zhuǎn)換的渠道連接起來,明確“三支隊伍”交流的原則、條件、方式和管理辦法,使一些適合從事黨政領(lǐng)導(dǎo)工作的科技、教育、企業(yè)、金融、商貿(mào)等行業(yè)乃至新經(jīng)濟(jì)和社會組織之中的優(yōu)秀人才,通過順暢的渠道轉(zhuǎn)換身份,進(jìn)入黨政干部隊伍,實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位之間以及行業(yè)、系統(tǒng)、部門之間干部交流的制度化、規(guī)范化和經(jīng)?;鸩叫纬赡芄倌芷?、能官能教、能官能研的態(tài)勢。這種人才交流是多崗位培養(yǎng)鍛煉能力素質(zhì)、改善領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、促進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變的重要途徑,也是消除“官本位”現(xiàn)象的有效措施。

      訪談中一個縣委書記建議,“盡快由各省建立從村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、部門領(lǐng)導(dǎo)到縣級領(lǐng)導(dǎo)的信息干部管理系統(tǒng),建立縣委書記、縣長的后備人才庫,并進(jìn)行大跨度的干部交流”(SCSNW3)。陜西省統(tǒng)籌集中一定的職位資源,打破部門限制,切實(shí)加強(qiáng)廳級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理,選拔配備一批干部擔(dān)任巡視員和副巡視員,這些做法就是從實(shí)際出發(fā)優(yōu)化干部隊伍的有效舉措。當(dāng)然,大跨度異地交流干部,會涉及到交流干部的家屬就業(yè)、子女上學(xué)、老人贍養(yǎng)、購買住房、日常生活等實(shí)際問題,需要及時總結(jié)這方面的經(jīng)驗教訓(xùn),完善出臺相關(guān)辦法和配套措施。

      (五)加大干部資源開發(fā)的力度。領(lǐng)導(dǎo)干部資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會環(huán)境、政治生態(tài)、文化氛圍、實(shí)踐鍛煉等綜合作用的結(jié)果。干部管理工作要從機(jī)械的“管”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥剡M(jìn)行開發(fā),從注重個體選拔任用轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)班子的整體搭配,從一個地區(qū)、單位的班子搭配轉(zhuǎn)變?yōu)橥ūP考慮、統(tǒng)籌兼顧,最大程度地開發(fā)不同年齡、性別、學(xué)歷、職業(yè)背景下的干部資源。比如,開展對干部資源的調(diào)查;加強(qiáng)對青年干部的培養(yǎng),建立后備干部信息庫;選派年輕干部到條件比較艱苦、環(huán)境比較復(fù)雜、工作比較繁重的地方和崗位上鍛煉培養(yǎng);在干部換屆或調(diào)整時充分考慮年齡結(jié)構(gòu)的合理性,確保干部隊伍始終保持動態(tài)的梯次結(jié)構(gòu);破除性別、年齡、學(xué)歷等人為限制因素,實(shí)現(xiàn)黨政干部資源管理的法治化與科學(xué)化的有機(jī)結(jié)合,為不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)與資源開發(fā)提供體制機(jī)制保障;對干部結(jié)構(gòu)實(shí)行動態(tài)監(jiān)控,建立領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)預(yù)警系統(tǒng);全面推進(jìn)干部培訓(xùn)理念、機(jī)制、內(nèi)容和方式的改革創(chuàng)新,促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍知識結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級;引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部在“博采眾長”的基礎(chǔ)上,逐步成為某一領(lǐng)域和某一行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)學(xué)專家。

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