城市化進程中農民市民化問題研究

宋仁登

城市化是社會經濟發(fā)展的必然趨勢，是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的嬗變，城市化的發(fā)展演變勾勒出了人類文明發(fā)展的軌跡。在我國現(xiàn)階段工業(yè)化尚未完成時，我國作為一個二元結構十分明顯的發(fā)展中國家，提高城市化水平的重要途徑就是使更多的農民由鄉(xiāng)村轉向城市，實現(xiàn)由農民變?yōu)槭忻瘢崔r民市民化。因此，在我國城市化進程中，如何使農民從土地和農村中轉移出來并在城市工作和生活，這是我國實現(xiàn)農民市民化亟待解決的重大課題。

一、我國農民市民化的內涵與形勢

1.農民市民化的內涵。國內學者從多個角度闡述了農民市民化的內涵。姜作培(2002)認為，農民市民化指在我國現(xiàn)代化建設過程中借助于工業(yè)化的推動，廣大農民離開土地和農業(yè)生產活動，進入城市從事非農產業(yè)，其身份、地位及工作方式和生活方式向市民轉化的社會過程。黃泰巖等(2004)認為，農民市民化指一部分有條件的農民實現(xiàn)身份的改變，包括農民向市民這種形式上的轉變，也包括農民意識、生產方式、生活方式等內容的轉變。陳映芳(2004)認為，從狹義角度看，“農民市民化”主要是指農民、城市農民工等在身份上獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利的過程;從廣義角度看，“農民市民化”指現(xiàn)有的傳統(tǒng)農民在身份、地位、價值觀、社會權利及生產生活方式等各方面向城市市民的轉化。許峰(2004)認為，農民市民化包括兩層含義:一是內在素質市民化，二是外在資格市民化。

綜上所述，農民市民化是指在我國城市化進程中農民向城市轉移并逐漸變?yōu)槭忻竦囊环N過程和狀態(tài)，其間伴隨著身份地位、意識形態(tài)、行為方式、生活方式、民主權利的一系列變化。農民市民化至少包括相互關聯(lián)、依次遞進的三個層次，即農民的非農化職業(yè)轉換、農民的城市化地域轉移、農民的市民化角色轉變。其中，非農化職業(yè)轉換是農民市民化的起點，城市化地域轉移是農民市民化的基本標志，市民化角色轉變是農民市民化的最終狀態(tài)。

雖然農民市民化與非農化和城市化協(xié)同發(fā)生，但農民市民化是一個比非農化和城市化都更為漫長的歷史進程。鄖彥輝(2009)試圖來量化這一過程，因此擬設了狀態(tài)指標、行為指標和態(tài)度指標3個一級指標，社會環(huán)境、生活水平、文化素質、社會權利、社會參與、自我認同、社會態(tài)度等7個二級指標，三級指標則進一步劃分為19個，從而形成了一個較為完整的農民市民化測量指標體系。

2.我國農民市民化的形勢。美國城市地理學家諾瑟姆通過分析世界各國的城市化過程，提出了城市化發(fā)展的一般規(guī)律。在城市化初始階段，城市化比重低于25%，城市發(fā)展緩慢。在城市化加速階段，農村人口開始大量進入城市，直至城市人口占區(qū)域總人口的比重達到60%－70%，工業(yè)在經濟和社會生活中占主導地位。在城市化穩(wěn)定階段，城市人口占區(qū)域總人口的60%以上后，城市人口增長處于穩(wěn)定的發(fā)展時期①Northam.R.M，Urban Geography.New York:John Wiely＆Sons，1975.。按照這一理論，我國正處于城市化加速階段，也就是農民市民化進程的快速期。

據(jù)農業(yè)部2009年預測，在未來的10年里，我國農民將以每年850萬人的速度向城鎮(zhèn)轉移。盡管目前中國大城市的定居控制和制度壁壘依然嚴格，但調查顯示，有40%的進城農民工表示了定居城市的意愿(宋福榮，2005)。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，大陸居住在城鎮(zhèn)的人口占全國總人口的49.68%，按照發(fā)達國家平均70%－80%的城市化水平，我國農民市民化的總體規(guī)模還相當龐大。可以預見，在未來的數(shù)十年內，隨著農業(yè)現(xiàn)代化水平和土地集中程度的不斷提高，仍將會有數(shù)億農民走出農村進入城市，未來相當長時期內我國的農民市民化進程將會大規(guī)模地快速推進。

二、城市化進程中農民市民化面臨的主要問題

雖然農民市民化的趨勢不可逆轉，轉化速度還會加快，但其制約因素依然很多。觀念制約、城市發(fā)展水平制約、政策制約、制度制約、信息制約、素質制約等因素，導致進城農民的就業(yè)渠道不暢、社會保障條件差，在某些領域不能享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇等。另一方面，農村現(xiàn)有的農地產權制度也人為地阻礙著農村勞動力的“異地轉移”和農民市民化的進程。

1.城市市民主體與政策決策主體的矛盾心態(tài)造成了農民的身份困擾和認識障礙。亞當·斯密曾經將價值規(guī)律比作操縱市場經濟活動的“看不見的手”。在農民市民化進程中也有一只看不見的手在左右著城市市民主體與政策決策主體的認識，這種認識在今天仍然發(fā)揮著“復制”性作用，并阻礙著農民市民化的進程。

我國的戶籍制度和政治制度人為地造成了農民與市民的身份區(qū)別。由于長期的城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)分治，人們普遍形成了一種思維定勢，即農民與市民天然是兩個社會兩種圈子里的兩類不同命運的人。城市市民對農民進城表現(xiàn)出相當矛盾的心態(tài):一方面，由于農民在城市低端勞動力市場就業(yè)，承擔了城市居民不愿做而又不能不做的工作，所以市民對進城農民表現(xiàn)出接納的心態(tài)。另一方面，部分市民擔心農民進城會加劇城市住房緊張、交通擁擠和社會治安惡化，而且會加劇城市勞動力市場競爭，所以市民對進城農民又是拒絕的心態(tài)。城市市民對農民的復雜心態(tài)不可避免地影響到了政府決策。

農民市民化本身就是一個身份轉變、重新尋找認同團體的過程，市民化的農民如果不能及時建立起新的認同團體，那么相應的身份困擾和認同障礙就會隨之而來，農民處在一種角色沖突的地位，造成他們在市民化進程中愛恨交織，進退兩難，這也是農民仍然不能脫離“農村重心”的心理原因。

2.歷史上形成的現(xiàn)在仍舊具有羈絆作用的制度或規(guī)定阻礙了城市化進程和農民市民化進程。阻礙農民向城市轉移并轉變?yōu)槭忻竦囊蛩赜泻芏?，但限制性作用最大的是歷史上形成的現(xiàn)在仍舊具有羈絆作用的制度或規(guī)定，這種歷史性羈絆主要包括城鄉(xiāng)迥異的戶籍制度和社會保障制度，以及農地產權制度。

城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制及其衍生品對農民市民化的制約。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度的實施，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。不僅如此，戶籍制度擴大了其本身原有的證明公民身份與提供人口信息的基本職能，二元戶籍制度人為地造成了城鄉(xiāng)人口在就業(yè)、教育、社會保障和生活福利等方面的懸殊和差別。由于人口流動或所謂“民工潮”的出現(xiàn)，許多地方人戶分離現(xiàn)象嚴重，使這些地方的戶籍制度名存實亡，現(xiàn)行戶籍管理制度不能對我國的人口流動進行有效的管理。

滯后與低層次的農村社會保障制度增加了農民市民化的不確定性風險。建國初，我國便形成了“城鄉(xiāng)二元社會保障體系”。這種社會保障體系發(fā)展至今，面向城鎮(zhèn)居民的包括生、老、病、死、傷、殘、育、撫以及社會救濟等在內的保障內容已相對完整的，而廣大農民的保障負擔主要依靠家庭，醫(yī)療主要依賴于自身的積累①2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》明確指出:要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度”，“到2010年，新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”。但是，新型農村合作醫(yī)療制度還有許多需要完善的地方。。農民工群體和失地農民被排斥在城市社會保障之外，農民工社會保障的嚴重不到位制約了人口的正常流動，而失地農民不能及時被納入社會保障體系會形成新的社會不穩(wěn)定因素。

農地產權界定的缺陷及其功能的延伸一定程度上挽留了市民化的農民。一方面，1988年修正后的《中華人民共和國土地管理法》對農村土地的所有權、使用權的規(guī)定較為含糊，主體不明晰，集體與承包戶間的權責不明確，導致農村與城市間的土地流轉不能保證農民的利益，征地補償分配不合理等問題，致使農民不愿主動放棄土地。另一方面，農村土地的保障功能依然存在，更何況有些地方特別是“城中村”的土地保障轉化成村里的股份分紅、家庭房屋的出租收益等。伴隨著土地收益的增大，面對農民市民化的不確定性和農地保障功能的延伸，農民市民化的進程受到一定牽制。

3.地方政府決策的固有偏好延緩了農民市民化具體政策的出臺。針對農民市民化，近年來中央一號文件多次從戰(zhàn)略高度發(fā)布指導性意見，如“進一步清理和取消針對農民進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費，簡化農民跨地區(qū)就業(yè)和進城務工的各種手續(xù)，防止變換手法向進城就業(yè)農民及用工單位亂收費”②中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見(2004年中央一號文件)。。“城市政府要切實把對進城農民工的職業(yè)培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費納入正常的財政預算。健全有關法律法規(guī)，依法保障進城就業(yè)農民的各項權益”③中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見(2004年中央一號文件)。。但是，地方政府出于自身多方面的權衡和考慮，往往采取了不同程度的城市偏向政策④“城市偏向”(urban bias)這一概念較早由M.李普頓1977年提出。根據(jù)M.李普頓、J.林恩和N.凱菲茨等人的解釋，它主要指發(fā)展中國家在經濟發(fā)展過程中，一方面政府對城市地區(qū)給予財政補貼、稅收和服務等方面的優(yōu)惠，另一方面又“榨取”農業(yè)剩余，從而形成一個國家內部城鄉(xiāng)之間貿易條件不平等的人為扭曲現(xiàn)象。，使中央指針具體化的執(zhí)行過程減慢。由于我國實行的是統(tǒng)一決策、分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔了不同的責任。出于代表城市市民集團利益的考慮，城市政府在對待農民市民化問題上，實行排斥和抑制政策的多，鼓勵和支持政策的少。在政策制度的安排上，對農民市民化問題存在著重堵輕疏，重管理輕服務，重城市就業(yè)輕農民工安排的政策現(xiàn)象?？梢哉f，政府在維護城市市民權益上的努力，遠大于賦予進城農民以公平的市民待遇的探索，其結果勢必影響農民市民化進程。

4.飽和而又具有歧視性的城市勞動力市場增加了農民城市就業(yè)的不確定性。創(chuàng)造更多的城市就業(yè)機會是農村人口向城市轉移的前提。但是，我國城市化進程中的就業(yè)壓力和矛盾主要體現(xiàn)在城市就業(yè)總量擴張不能滿足就業(yè)需求，制約了農民在城市穩(wěn)定就業(yè)和收入的獲得。無論是過去還是現(xiàn)在，由于嚴峻的供求關系，勞動力市場競爭非常激烈，農民在城市就業(yè)非常困難，這極大地限制了農民市民化的發(fā)展。

受二元分割體制等多方面因素影響，目前城市對進城農民從事的行業(yè)、職業(yè)、工種，甚至對企業(yè)使用農民工的比例等作出了種種歧視性規(guī)定，有的即使沒有成文的政策限制，但事實上存在著明顯的就業(yè)歧視，如對農民進城就業(yè)必須辦理各種證卡，額外收取多種費用等。由于存在這些歧視性行為，進城農民一般很難真正穩(wěn)定進入城市“體面產業(yè)”，相當比例的農民在城市市民不愿從事的臟、累、苦的行業(yè)和部門工作。這些行業(yè)和部門勞動力進入和退出的壁壘低，易進入也易被替代，因而這種就業(yè)具有很大的不穩(wěn)定性。

5.農民主體的素質缺陷增加了其角色轉換的困難。農民市民化除了農民權利、身份、地位的轉化，還應當包括其自身素質、價值觀、生產與生活方式等全方位的轉化?！稗r民”與“市民”兩個群體的諸多差異大多與其人口素質有關，只有當農民的綜合素質提高以后，才會逐步帶來思想觀念和行為方式的改變，并不斷適應市民化轉變的內在要求。但是，事實上農民的素質層面跟不上物質層面的轉換速度，與現(xiàn)代城市不相適應的思想和習慣并沒有隨著身份的改變而改變。

在農民與市民兩個群體屬性差異上，科學文化素質的差異表現(xiàn)最為明顯，也是農民市民化首先面臨的挑戰(zhàn)。目前，我國農村農民的受教育情況普遍比城市低，農民最終能否成為城市居民，與其所受的教育水平高低有很大關系。隨著經濟發(fā)展水平的提高和新興產業(yè)的興起，社會對勞動力素質的要求越來越高，缺乏技能的進城農民的就業(yè)領域將越來越窄，直接影響農民向市民的轉化。除了科學文化素質外，職業(yè)技能素質、道德文明素質對于增強農民角色適應能力也至關重要。

三、推動農民市民化發(fā)展的措施建議

1.提高各參與主體對農民市民化進程重要性的認識。黨的十七屆三中全會認為，我國已進入破除城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，這一重要時期決定了農民市民化是實現(xiàn)農村剩余勞動力轉移的有效途徑;決定了農民市民化是提高農民文明素質，促進農民全面發(fā)展的必由之路。然而，認識錯位使農民市民化遇到了思想障礙。城市的出現(xiàn)是社會發(fā)展到一定階段的產物，市民都是由農民演化而來的，一部城市發(fā)展史其實就是農民創(chuàng)造史和農民演化市民史，這就是歷史唯物主義發(fā)展觀。就我國而言，城市化和市民化是不以個人意志為轉移的歷史趨勢，是中國現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)和必由之路。

因此，各級政府要通過體制改革和政策調整，破除城鄉(xiāng)二元體制，用平等的觀念對待農民市民化。各級政府要按憲法規(guī)定的公民權利平等原則、市場經濟體制下的機會均等原則，賦予進城農民與市民在就業(yè)機會、權益保障、福利待遇、子女受教育等內容的平等權利，真正讓擺脫土地的農民完成向市民的內涵轉化。

2.合理置換農民的農村土地承包經營權。農民變市民的一個關鍵是農村土地的處置問題，如何改革創(chuàng)新、合理設計、置換進城農民的“土地權益”，是農民市民化無法繞開的問題。近幾年國內出現(xiàn)了以“土地換社?！?、“兩分兩換”、“住房換宅基地、社保換承包地”等為代表的農民土地權益置換模式。例如天津市2005年下半年推出的“宅基地換房”辦法，即農民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，換取小城鎮(zhèn)內的一套住宅，并遷入小城鎮(zhèn)居?、購埩稚?《農民市民化過程中的土地處置問題——國內典型案例分析》，《中國經貿導刊》2011年第1期。。2007年，重慶市探索土地流轉的“住房換宅基地、社保換承包地”方式，即在不改變土地用途和性質的情況下，集中使用承包地和宅基地，鼓勵農民自愿出讓承包地和宅基地換取城市養(yǎng)老等社會保障，以釋放更多的非農用地;在征地時，農民將獲得現(xiàn)金+股份的補償。這些農村土地產權制度和流轉制度的改革雖不盡完美，但它賦予了土地資本化的價值，推動了農村土地流轉，有利于農民市民化步伐的加快。

3.提高農民整體素質以適應農民市民化對農民主體素質的要求。農民主體素質包括身體素質、文化素質、技能能力素質、思想道德素質四個方面。科學文化素質的重要衡量標準是農民文化程度。由于城鄉(xiāng)教育差別的客觀存在，現(xiàn)階段我國農民文化程度雖有很大提高，但與普通市民相比，仍然沒有教育上的優(yōu)勢。調查顯示(黃祖輝、毛迎春2004)，進城農民的最大壓力是文化程度上的不足，進城農民的文化程度越高，在城市生活的適應度和對生活的滿意度也越高。職業(yè)技能素質是農民城市就業(yè)的關鍵支撐，提高農民的職業(yè)技能素質可通過組織、規(guī)劃、鼓勵各類官辦和民辦的職業(yè)培訓活動加強農民職業(yè)技能培訓，還可加強以職教院校和成教院校為依托的職業(yè)教育。道德文明素質是農民整體素質的重要組成部分，可通過社會公德教育、職業(yè)道德教育、公民基本道德規(guī)范教育、法制觀念教育等途徑來實現(xiàn)。

4.推進以取消二元戶籍歧視為內容的戶籍制度改革。在西方發(fā)達國家，農民市民化是通過人口遷移來完成的，劉易斯的“二元經濟結構模型”揭示了這種農民市民化的一般規(guī)律。但是，我國遷移人群卻無法成為“市民”，以戶籍為分界的不公平的社會管理制度導致我國出現(xiàn)了一個龐大的既脫離農村社區(qū)組織，又脫離家庭的農民邊緣群體，帶來了很大的社會成本。黨的十七屆三中全會決定提出，“推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民”，這必將對戶籍制度改革產生導向性的推動作用。戶籍制度改革的主要內容有兩點:一是逐步取消二元戶籍制度，實行以穩(wěn)定就業(yè)和住所為基本條件的戶口遷移準入制。鑒于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元社會的現(xiàn)實，應逐步放寬戶口遷移政策和農民工的落戶條件。二是加強社會管理配套制度改革，取消戶口附加條件，恢復戶籍管理的本來面目。為此，應進一步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，逐步將農民工統(tǒng)一納入當?shù)厣鐣芾?，實現(xiàn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。

5.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。社會保障程度的提高會增加農民的城市化傾向以及自愿放棄農村土地承包權的可能性。社會保障是通過國家立法強制實施的社會經濟制度，因此建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系首先要通過制定并實施社會保障法律法規(guī)。2010年10月28日《中華人民共和國社會保險法》的頒布顯示了國家依法建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的態(tài)勢，《社會保險法》對農村居民、進城農民、失地農民的社會保險問題都作了強制性規(guī)定①第九十五條規(guī)定進城務工的農村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。第九十六條規(guī)定征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規(guī)定將被征地農民納入相應的社會保險制度。。進城農民工建立養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險，可依據(jù)《社會保險法》的相關規(guī)定，由政府、單位和個人按一定比例繳納，并根據(jù)進城年限確定繳納比例。已遷居進城并退出承包土地的農民應首先納入相應的社會保險制度，享受市民待遇，完成所謂的“土地換保障”。

6.建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。從總體上看，現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)就業(yè)市場不是統(tǒng)一的而是分割的。按市場經濟運行規(guī)律，打破分割的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)體制，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場化就業(yè)機制是加速農民市民化的必然選擇。建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度首先需要以法律法規(guī)為依據(jù)，《中華人民共和國就業(yè)促進法》規(guī)定:“國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策，建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導農業(yè)富余勞動力有序轉移就業(yè)?？h級以上地方人民政府引導農業(yè)富余勞動力有序向城市異地轉移就業(yè);勞動力輸出地和輸入地人民政府應當互相配合，改善農村勞動者進城就業(yè)的環(huán)境和條件”②《中華人民共和國就業(yè)促進法》第二十條(2008年1月1日起施行)。?！稗r村勞動者進城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業(yè)設置歧視性限制”③《中華人民共和國就業(yè)促進法》第三十一條(2008年1月1日起施行)。。建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度需要充分發(fā)揮政府的主導作用。一是加快建立和健全就業(yè)信息網絡，提供全國各地城市勞動力供求信息，同時采取多種辦法和手段擴大信息發(fā)布的覆蓋面，努力讓流動農民得到及時有效的信息。二是大力發(fā)展勞動力市場中介組織，逐步形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹培訓在內的社會化就業(yè)服務體系，在規(guī)范準入資格的基礎上，建立和完善多層次、多形式的職業(yè)介紹機構體系。

城市化歸根到底是社會結構變遷的組成部分，它意味著一種新的經濟形態(tài)，新的公共生活。城市屬于居住于其中的人，城市的擴張只是農民市民化的前奏，而進城農民的市民化才是城市化的目標。農民轉變?yōu)槭忻袷且豁楅L期的任務和系統(tǒng)的工程，它絕不僅僅是農民社會身份和職業(yè)的轉變，也不僅僅是農民居住空間的地域轉移，更不是簡單地統(tǒng)計農村人口轉化為城市人口的多少，而是一系列角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式和生產生活方式的變遷和轉型。農民市民化需要各方面長期共同努力克服這一過程中遇到的諸多難題，當農民的生存方式發(fā)生了質變以后，農民市民化才具有真正意義。