關(guān)于我國《土壤環(huán)境保護(hù)法》的立法構(gòu)想

胡 靜

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京，100088)

目前，我國尚沒有專門的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，關(guān)于其制定的必要性，學(xué)者們基本達(dá)成共識(shí)。本文試圖對(duì)專門的土壤環(huán)境保護(hù)立法的主要內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)想。立法構(gòu)想不僅要借鑒有關(guān)國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，也要充分考慮本國現(xiàn)有立法實(shí)踐，盡量依托現(xiàn)有制度或者與現(xiàn)有制度相協(xié)調(diào)和銜接。

一、立法調(diào)整范圍

(一)土壤污染的“防”和“治”之爭

立法的內(nèi)容取決于法律的調(diào)整范圍?！锻寥拉h(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整范圍，存在調(diào)整重心是在“防”抑或在“治”的爭議。土壤環(huán)境保護(hù)立法旨在應(yīng)對(duì)土壤污染。應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)無非有事前預(yù)防和事后治理，所以，土壤環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)包括土壤污染預(yù)防立法和土壤污染治理立法。

有人主張?jiān)摲☉?yīng)主要解決已受污染土壤的整治①有的學(xué)者將與“事前預(yù)防”相對(duì)的“事后治理”稱為“整治”，筆者使用“治理”，包括“清理”和“整治”，“清理”和“整治”的概念見下文。問題，至于土壤污染的預(yù)防應(yīng)放到其他相關(guān)法律、法規(guī)中去規(guī)定。甚至有學(xué)者認(rèn)為，我國進(jìn)行土壤污染防治專門立法，應(yīng)該采取單一的土壤污染整治法模式。其理由有三點(diǎn):第一，其他國家和地區(qū)的土壤污染防治立法基本上都采取單一的土壤污染整治法模式。第二，土壤污染預(yù)防與整治的內(nèi)容差異甚大，不宜規(guī)定在同一部法律中。預(yù)防土壤污染立法的管理對(duì)象是各種土壤污染源，主要制度圍繞控制和減少某種污染物質(zhì)的排放和泄漏來設(shè)計(jì)，通過對(duì)大氣、水等環(huán)境要素的保護(hù)來間接實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤的保護(hù)。土壤污染整治立法的主要內(nèi)容是對(duì)有可能產(chǎn)生土壤污染的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測和調(diào)查，防止和減少已污染土壤對(duì)人體和其他環(huán)境要素的損害，對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)和改良。其主要制度則圍繞如何發(fā)現(xiàn)污染土壤、管制污染土壤和整治或修復(fù)污染土壤來設(shè)計(jì)。它們之間的個(gè)性多于共性，規(guī)定在同一部法律中，既難以協(xié)調(diào)，又不符合立法系統(tǒng)化、科學(xué)化的要求。第三，將土壤污染的預(yù)防納入《土壤環(huán)境保護(hù)法》可能導(dǎo)致該法淪為補(bǔ)充污染防治單行法的尷尬角色，與立法初衷背離。土壤污染可能由于廢水、廢氣、固體廢棄物或其他毒性物質(zhì)的不當(dāng)排放與處置所造成，每一類污染物的性質(zhì)各不相同，其管理機(jī)構(gòu)、管理方式也存在著很大區(qū)別，將它們?nèi)诤显谕徊糠ㄖ校瑹o異于將現(xiàn)行絕大部分污染防治單行法進(jìn)行合并，并對(duì)現(xiàn)行法沒有規(guī)定或規(guī)定不足的污染源的防治進(jìn)行補(bǔ)充，這樣的設(shè)計(jì)難免流于簡陋，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。［1］

另有學(xué)者主張，從我國土壤污染防治的現(xiàn)狀和實(shí)際需要來看，土壤污染防治立法，還是從“防”和“治”兩個(gè)方面加以規(guī)定為宜，可側(cè)重于“治”，但“防”不能偏廢。原因有兩點(diǎn):第一，我國目前土壤污染嚴(yán)重的一個(gè)重要原因，是過去不注重土壤污染預(yù)防。第二，對(duì)土壤污染的預(yù)防，不能僅僅理解為禁止和限制可能引起土壤污染的排放活動(dòng)?？陀^上服務(wù)于土壤污染治理的制度，例如制定土壤污染防治規(guī)劃、進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、實(shí)施土壤污染調(diào)查和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，也都屬于土壤污染的預(yù)防。［2］這些制度對(duì)于土壤污染治理都屬于保障性制度安排，不可或缺。

在筆者看來，《土壤環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容對(duì)于“防”和“治”的選擇，不能一概而論，不宜拋開“防”和“治”的對(duì)象抽象地討論“防”和“治”。就應(yīng)對(duì)土壤污染而言，自然需要遵守預(yù)防為主、防治結(jié)合的環(huán)境法基本原則，不過具體到《土壤環(huán)境保護(hù)法》則不能簡單硬套，需要考慮我國土壤環(huán)境保護(hù)現(xiàn)有法律規(guī)定的不足，對(duì)癥下藥。因此，該法在“防”和“治”上的立場應(yīng)當(dāng)以彌補(bǔ)這些不足為基點(diǎn)。

土壤污染預(yù)防立法應(yīng)從土壤污染物的環(huán)境釋放入手。土壤作為一個(gè)開放體系，與其他環(huán)境要素進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，因而造成土壤污染的物質(zhì)來源極為廣泛，污染物進(jìn)入土壤的途徑可分為污水灌溉、固體廢棄物利用、農(nóng)藥和化肥的施用、大氣沉降等。［3］按照進(jìn)入土壤前污染物的載體或者形態(tài)，土壤污染物可以分為水污染物、大氣污染物和固體污染物。水污染物和大氣污染物對(duì)土壤的污染是通過沉積或者沉降到土壤中造成的。對(duì)水污染物、大氣污染物造成水環(huán)境和大氣環(huán)境污染的預(yù)防乃至治理在《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中已經(jīng)有比較完善的規(guī)定。預(yù)防水污染物和大氣污染物進(jìn)入環(huán)境當(dāng)然有利于預(yù)防土壤污染，但治理已經(jīng)被污染的水環(huán)境和大氣環(huán)境則未必會(huì)緩解土壤污染。水環(huán)境和大氣環(huán)境是否受到污染是根據(jù)污染物在水環(huán)境和大氣環(huán)境中的濃度來判斷的，污染物沉積或沉降到土壤中雖然能減少水環(huán)境和大氣環(huán)境中的污染物，但同時(shí)會(huì)造成土壤污染。所以，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》雖然能在一定程度上預(yù)防土壤污染，但對(duì)于治理土壤污染則沒有直接助益。固體污染物對(duì)土壤的污染往往是通過填埋、堆放、跑冒滴漏等造成的。在我國，固體污染物對(duì)土壤的污染防治通過《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等立法來規(guī)制，主要是著眼于預(yù)防環(huán)節(jié)，而且主要針對(duì)工業(yè)污染?？傊?，在土壤污染預(yù)防方面，我國現(xiàn)有的散落于有關(guān)立法中的規(guī)定以預(yù)防工業(yè)污染為主，在農(nóng)業(yè)造成的土壤污染預(yù)防方面十分薄弱;在土壤污染治理方面，現(xiàn)有立法基本沒有具體明確的制度，只有寥寥數(shù)條原則性的條款。這些不足客觀上要求《土壤環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)側(cè)重治理，兼顧預(yù)防:治理對(duì)象包括受到工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染的土壤;預(yù)防重心是農(nóng)業(yè)造成的農(nóng)用地污染，主要針對(duì)不合理的農(nóng)藥、化肥施用和污水灌溉造成的污染。

(二)污染物范圍

《土壤環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整的污染物是特定的污染物還是可能造成土壤污染的任何污染物，這一點(diǎn)也是立法必須回答的。

一般而言，納入調(diào)整范圍、加以管制的污染物質(zhì)是已經(jīng)發(fā)生過公害事件的污染，或是有實(shí)驗(yàn)動(dòng)物等的病理學(xué)證據(jù)，或已得到流行病學(xué)證實(shí)損害健康的物質(zhì)。這導(dǎo)致許多缺乏科學(xué)證據(jù)證明而存在污染的物質(zhì)沒有被納入調(diào)整范圍，不過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)這種現(xiàn)象能進(jìn)行一定程度的矯正。根據(jù)該原則，有可能對(duì)人體健康構(gòu)成危害或者有可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的危害時(shí)，即使科學(xué)上沒有確鑿的證據(jù)證明該危害會(huì)必然發(fā)生，也應(yīng)當(dāng)采取必要的預(yù)防措施。［4］從追求全面控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)出發(fā)，納入調(diào)整范圍的污染物自然是越多越好，不僅包括已經(jīng)有科學(xué)證據(jù)證明存在污染的物質(zhì)，還包括沒有科學(xué)證據(jù)證明存在污染的物質(zhì)，凡是不能排除有污染可能的物質(zhì)都應(yīng)列入調(diào)整范圍，只有經(jīng)確切科學(xué)證據(jù)證明不存在污染的物質(zhì)可以豁免，這是追求零風(fēng)險(xiǎn)的理想主義的立法思路。不過管制對(duì)象的確定需要考慮執(zhí)法成本和效果，管制那些比較容易鑒別的、特定的對(duì)象顯然比管制大量的、不易鑒別或廣泛分散的對(duì)象在實(shí)施時(shí)容易得多。

英國和我國臺(tái)灣地區(qū)的土壤環(huán)境保護(hù)立法沒有將管制對(duì)象限定在特定污染物。將管制對(duì)象局限在特定污染物的有日本和美國。韓國雖然在“土壤污染物”的定義上采取廣泛和開放的方式，但立法內(nèi)容上仍然通過“受特定土壤污染控制之制約的設(shè)施”①“受特定土壤污染物控制之制約的設(shè)施”指那些可能會(huì)造成嚴(yán)重后果的土壤污染的設(shè)施以及被環(huán)境部法令確定的設(shè)施。來限縮管制對(duì)象。這兩種思路各有利弊。前者奉行的是理想主義的立法思路，其好處是適用的污染物的范圍保持開放狀態(tài)，可以隨時(shí)將嚴(yán)重污染土壤的污染物納入管制范圍，但法律終歸要落實(shí)到實(shí)效，實(shí)施成本過于高昂會(huì)令實(shí)施效果大打折扣。后者采用的是現(xiàn)實(shí)主義的立法思路，好處在于:第一，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)角度，有利于甄別執(zhí)法對(duì)象，集中執(zhí)法資源，節(jié)省執(zhí)法成本;第二，從企業(yè)角度，清楚自己的法律義務(wù)是什么，只有實(shí)施與特定污染物的生產(chǎn)、貯存、處置、運(yùn)輸?shù)刃袨椴判枰袚?dān)義務(wù)。這種思路強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)效，而且突出了法律的安定性。其弊端是如果出現(xiàn)新的嚴(yán)重污染土壤的污染物，因?yàn)椴粚儆谔囟ㄎ廴疚?，?duì)其進(jìn)行管制就缺乏法律依據(jù)。筆者的意見是在《土壤環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定授權(quán)環(huán)保部制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》管制的污染物的名錄。法律經(jīng)常修訂是不合適的也是不現(xiàn)實(shí)的，名錄的修訂可以是經(jīng)常的，名錄中污染物確定的主要依據(jù)是環(huán)境科學(xué)專家的意見，環(huán)保部具有這方面的專業(yè)優(yōu)勢，又是污染防治的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是合適的名錄制定主體。這樣處理，有利于將法律的穩(wěn)定性和靈活性加以結(jié)合。

另外，放射性物質(zhì)非常特殊，對(duì)其管理的嚴(yán)格程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他污染物質(zhì)，不宜和其他物質(zhì)一并規(guī)定，應(yīng)當(dāng)排除在《土壤環(huán)境保護(hù)法》的適用范圍之外。日本、韓國和英國等的土壤環(huán)境保護(hù)立法也將放射性物質(zhì)排除在土壤環(huán)境保護(hù)立法之外而另行規(guī)定。

二、土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、調(diào)查與標(biāo)準(zhǔn)制度

(一)土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是根據(jù)一個(gè)國家或地區(qū)土壤污染的狀況及其國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在一定規(guī)劃期內(nèi)對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況達(dá)到一定目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)步驟、措施的總體安排。

將來出臺(tái)的《土壤環(huán)境保護(hù)法》和現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等同屬于污染防治單行法。根據(jù)《大氣污染防治法》，地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《水污染防治法》，水污染防治規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。《固體廢物污染環(huán)境防治法》也規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定工業(yè)固體廢物污染環(huán)境防治工作規(guī)劃。不僅污染防治單行法規(guī)定了污染防治規(guī)劃，而且，自然資源保護(hù)的主要單行法如《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《草原法》等也都規(guī)定了各種自然資源保護(hù)規(guī)劃。與土壤污染防治關(guān)系最為密切的《土地管理法》規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃。因此，無論是從土壤污染防治角度還是從土壤資源保護(hù)角度，《土壤環(huán)境保護(hù)法》都應(yīng)當(dāng)規(guī)定土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。這里，需要厘清土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃，是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求以及當(dāng)時(shí)的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，對(duì)該地區(qū)范圍內(nèi)的全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等方面所進(jìn)行的長期的、戰(zhàn)略性的總體布局和統(tǒng)籌安排，是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地按照用途，分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。土地用途管制制度，是劃定土地利用區(qū)，限定土地使用條件，劃分土地管理權(quán)限，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照國家確定的土地用途利用土地的制度。該制度的目的是控制農(nóng)用地，特別是耕地用途的轉(zhuǎn)變，保護(hù)耕地總量不被侵蝕。因此，土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)的土地利用年度計(jì)劃等本質(zhì)上是分配土地用途或功能。對(duì)土地功能的分配有個(gè)預(yù)設(shè)前提，即被分配用作某種功能的土地在質(zhì)量上適合用作該功能。如果某地塊重金屬污染嚴(yán)重，就不適合作為耕地。從這個(gè)角度上說，《土壤環(huán)境保護(hù)法》是保證土地環(huán)境質(zhì)量與分配給其的用途契合之法。這種契合是相互的，不能簡單地要求土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃，或者一味要求土地利用總體規(guī)劃和土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接，兩者應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。當(dāng)發(fā)現(xiàn)土壤質(zhì)量狀況不適宜土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的用途時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮治理土壤污染的成本、土地供給需求狀況等多種因素，對(duì)兩類規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(二)土壤污染調(diào)查

科學(xué)合理制定土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的前提是準(zhǔn)確了解現(xiàn)有土壤污染狀況。我國在前幾年進(jìn)行過全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，這也是我國首次土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查。這個(gè)調(diào)查基本摸清了我國土壤環(huán)境質(zhì)量的總體狀況，獲取了較為系統(tǒng)和完整的各類土地用途的土壤質(zhì)量數(shù)據(jù)。

為了及時(shí)了解土壤污染狀況的發(fā)展變化，從而保證土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性，有必要將土壤污染狀況調(diào)查制度化?！锻恋卣{(diào)查條例》規(guī)定的國家進(jìn)行的土地調(diào)查內(nèi)容包括土地的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。因此，可以將土地污染現(xiàn)狀調(diào)查的相關(guān)內(nèi)容納入《土地調(diào)查條例》，即在根據(jù)該條例進(jìn)行土壤調(diào)查的同時(shí)，增加或充實(shí)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查的要求，并單列篇章。這相對(duì)于單獨(dú)另行組織土壤污染調(diào)查可以節(jié)省大量人力、物力、財(cái)力，而且有利于協(xié)調(diào)土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃之間的關(guān)系。按照《土地調(diào)查條例》，每10年進(jìn)行一次全國土地調(diào)查。這樣的調(diào)查在區(qū)域上面向全國所有土地，在污染物上主要針對(duì)常規(guī)的土壤污染物。但這樣的調(diào)查遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)土壤污染防治的需要，因?yàn)檫@既不能及時(shí)反映土壤污染狀況的變化，也沒有突出重點(diǎn)土壤污染地區(qū)的防治，并且忽視了特別污染物造成的土壤污染。因此，有必要在《土壤環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定對(duì)重點(diǎn)區(qū)域詳細(xì)調(diào)查的土壤污染狀況調(diào)查制度，對(duì)有以下情形之一的土地，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)組織對(duì)重點(diǎn)區(qū)域詳細(xì)調(diào)查的土壤污染狀況調(diào)查:(1)發(fā)生土壤污染事故的;(2)過去和現(xiàn)在被用作生產(chǎn)、貯存、經(jīng)營、使用、運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)的企業(yè)事業(yè)單位用地的;(3)過去和現(xiàn)在被用作產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的企業(yè)事業(yè)單位用地的;(4)過去和現(xiàn)在被用作固體廢物填埋地的;(5)有其他合理理由懷疑土壤被污染的。這樣就可以形成全面的一般調(diào)查和重點(diǎn)區(qū)域的詳細(xì)調(diào)查相結(jié)合、常規(guī)污染物調(diào)查和特別污染物調(diào)查相結(jié)合的合理的調(diào)查格局。

(三)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是土壤中允許存在的污染物含量的最高限值，是判斷土壤污染是否存在和污染程度的依據(jù)。不同環(huán)境要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其法律意義并不完全相同。大氣環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)和水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)往往是多數(shù)人共同造成的，難以據(jù)此追究污染者的責(zé)任;而且大氣根本不是財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，水在許多情形下也難以作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，難以通過對(duì)其權(quán)利主體進(jìn)行管理達(dá)到防治污染的目的。相比較而言，土壤污染往往比較容易甄別污染者，追究責(zé)任比較方便。與大氣和水環(huán)境不同，土地是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)客體。土地權(quán)利主體應(yīng)盡善良管理人的注意義務(wù)，防止其土地受污染，因?yàn)橥寥牢廴颈厝粚?dǎo)致在該區(qū)域工作、居住的人健康受損害以及農(nóng)作物受污染而造成消費(fèi)者健康受損，而且土壤污染對(duì)地下水的影響更不容忽視。土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為判斷污染者、土地權(quán)利人法律義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)職責(zé)的重要依據(jù)，應(yīng)該在土壤環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮核心作用。

我國先后制定了一些土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》等。我國現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在土壤環(huán)境保護(hù)中并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的核心作用，這與標(biāo)準(zhǔn)本身存在問題有關(guān)，有必要從以下幾個(gè)方面完善我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

第一，拓寬土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍?，F(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不夠廣泛，覆蓋范圍過于狹窄。歐美發(fā)達(dá)國家自20世紀(jì)80年代開始，針對(duì)工業(yè)化時(shí)期遺留的工業(yè)場地土壤和地下水污染問題，考慮住宅、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和自然等不同土地用途制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。［5］1而我國的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》只適用于農(nóng)田、蔬菜地、菜園、果園、牧場、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤。住宅用地和商業(yè)用地的土壤目前尚沒有標(biāo)準(zhǔn)，都是拿農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)來套。［6］因此，應(yīng)該增加其他土地用途的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使各種用途的土壤都有適合其需要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

第二，提升土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化程度。我國現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)過于粗略。以農(nóng)用地為例，我國僅一般性地規(guī)定了農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不同農(nóng)作物對(duì)于土壤污染物的吸收、富集和耐受性等存在差異。從科學(xué)的角度出發(fā)，但凡有可能，應(yīng)當(dāng)建立常用農(nóng)作物的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果農(nóng)用地的使用權(quán)人了解常用農(nóng)作物的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和其耕種土壤的環(huán)境質(zhì)量狀況，就可以根據(jù)市場供需信息，決定種植何種農(nóng)作物，只要土壤符合對(duì)應(yīng)于該農(nóng)作物的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就可以保證在該土壤上生長出來的農(nóng)作物符合健康安全的需要。

第三，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要寬嚴(yán)適度。過于嚴(yán)格的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，過于寬松的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)不到土壤環(huán)境保護(hù)和改善的目的。20世紀(jì)80年代，荷蘭未基于土地再利用制定了過于嚴(yán)格的一般性土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量土壤不能進(jìn)行再利用，且受污染場地的數(shù)量巨大。［5］1我國應(yīng)制定寬嚴(yán)適度的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將資金用于治理污染后果最嚴(yán)重的土壤。土地開發(fā)使用是一項(xiàng)復(fù)雜且敏感的問題，在制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)評(píng)估土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。通過合理設(shè)定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土壤的保護(hù)和開發(fā)利用相協(xié)調(diào)，這也是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)境法基本原則在土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。

三、土壤污染管制區(qū)制度

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是制定土壤環(huán)境保護(hù)立法的核心，這些標(biāo)準(zhǔn)被用來劃定某種類型的土地區(qū)域，這些區(qū)域的污染者和土地權(quán)利人以及行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，這就是許多國家和地區(qū)規(guī)定的土壤污染管制區(qū)制度。

根據(jù)該制度，行政機(jī)關(guān)經(jīng)由相應(yīng)程序?qū)⑼寥牢廴疚锖窟_(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的土壤區(qū)域劃定為土壤污染管制區(qū)，造成土壤污染的污染者和土地權(quán)利人要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任。當(dāng)然，土壤污染管制區(qū)的名稱、劃定依據(jù)、劃定主體、劃定程序在不同國家和地區(qū)存在差異。以土壤污染管制區(qū)的名稱為例，日本主要應(yīng)對(duì)工業(yè)污染的《土壤污染對(duì)策法》將其稱之為“受污染的土地”，《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》則稱為“農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)”，并將其中受嚴(yán)重污染者指定為“特別地區(qū)”;韓國的《土壤環(huán)境保護(hù)法》則使用“需要土壤保護(hù)應(yīng)對(duì)措施的地區(qū)”;我國臺(tái)灣地區(qū)則根據(jù)污染程度的不同，分為控制場址和整治場址;英國將被污染土地指定為“特別場所”;荷蘭根據(jù)土壤污染程度不同，將污染土地分為“污染點(diǎn)”和“嚴(yán)重污染點(diǎn)”。［7］58在上述國家和我國臺(tái)灣地區(qū)在土壤污染管制區(qū)的劃分上，有的實(shí)行一級(jí)劃分，如韓國;有的根據(jù)污染程度和相應(yīng)措施實(shí)行兩級(jí)劃分，如我國臺(tái)灣地區(qū)將土壤或地下水污染物達(dá)到土壤或地下水污染管制標(biāo)準(zhǔn)者劃定為污染控制場址，控制場址經(jīng)初步評(píng)估，有嚴(yán)重危害國民健康及生活環(huán)境之虞的，可以劃定為污染整治場址。

我國尚沒有系統(tǒng)的土壤污染管制區(qū)制度，《土壤環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)建立該制度。土壤污染管制區(qū)劃分應(yīng)該實(shí)行一級(jí)劃分還是兩級(jí)劃分?這需要做出選擇。劃定土壤污染管制區(qū)的目的是給相關(guān)主體施加義務(wù)和職責(zé)以采取治理土壤污染的措施。因此，土壤污染管制區(qū)對(duì)應(yīng)于土壤污染治理措施類型，其劃分也應(yīng)以土壤治理措施類型為依據(jù)。

防治土壤污染的措施基本上可以分為:防范污染性措施、清理污染性措施和整治土壤性措施。①有學(xué)者使用“修復(fù)”而非“整治”的概念，參見竺效:《生態(tài)損害事實(shí)及其可填補(bǔ)之類型研究》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第2期，第11頁。筆者傾向使用“整治”，“修復(fù)”強(qiáng)調(diào)恢復(fù)原狀或者是恢復(fù)原來的功能，總之是不改變土地原有的功能或用途，“整治”則更具開放性和靈活性，不排除改變土地功能或用途。防范污染性措施指為了防止及遏制土壤污染發(fā)生所采取的措施。清理污染性措施就是清理已經(jīng)存在的土壤污染物的措施。整治土壤性措施指在使被損害的土壤環(huán)境恢復(fù)到污染發(fā)生前的狀況的恢復(fù)性修復(fù)措施，或者在合理的情況下，向環(huán)境引入功能替代物、采取功能替代性移植、提供功能替代性棲息地等補(bǔ)救性修復(fù)措施，或者在一定條件下改變土壤狀況以滿足有別于原有土壤功能的另一種土地功能需要的措施。

清理和整治雖然都屬于事后治理，但兩者仍然有很大不同。清理污染以清除污染物為主，針對(duì)的是污染物，具有防止污染擴(kuò)大和蔓延的作用，在突發(fā)污染事故發(fā)生時(shí)屬于應(yīng)急措施的一部分;整治土壤則針對(duì)土壤本身，一般不太緊迫，側(cè)重在污染被控制的情況下采取措施恢復(fù)土壤原狀或者恢復(fù)土壤功能或者改良土壤使其適合其他的功能。因此，需要清理和需要整治的土壤條件自然不同，如果僅僅進(jìn)行一級(jí)劃分，就忽視了兩者之間的差異。因此，我國應(yīng)該對(duì)土壤污染管制區(qū)實(shí)行兩級(jí)劃分，可以命名為“土壤污染清理區(qū)域”和“土壤污染整治區(qū)域”，前者對(duì)應(yīng)的治理措施主要是清理污染，后者對(duì)應(yīng)的主要是整治土壤。

劃定土壤污染清理區(qū)域的主要依據(jù)是土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作上，可以賦予環(huán)保部門一定的自由裁量權(quán)。某些區(qū)域即便超過土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合周邊自然、社會(huì)條件并不具備清理的緊迫性，也可以暫時(shí)不劃定為土壤污染清理區(qū)域;某些區(qū)域即便沒有達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但如果其環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化，也有必要列入土壤污染清理區(qū)域。環(huán)保部門在劃定土壤污染區(qū)域時(shí)，應(yīng)責(zé)令污染者或者權(quán)利人限期清理污染，在限定期限內(nèi)沒有履行清理義務(wù)的，環(huán)保部門可以通過代履行進(jìn)行。②根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。土壤污染清理區(qū)域具備一定條件的才被劃定為土壤污染整治區(qū)。土壤污染清理區(qū)域是否列入整治區(qū)，要考慮其是否位于人口密集區(qū)或者是否與人口密集區(qū)接壤以及將來的用途等多種因素。另外，經(jīng)過清理污染后，如果還需要采取整治措施，也應(yīng)該將其劃定為土壤污染整治區(qū)。

總之，通過這樣的制度設(shè)計(jì)將清理污染和整治土壤加以區(qū)分，對(duì)土壤污染清理區(qū)域的劃定主要考慮污染物擴(kuò)散的可能性，對(duì)土壤污染整治區(qū)域的劃定則主要以土壤適合將來的用途為考量。

四、土壤環(huán)境質(zhì)量檢測報(bào)告制度

我國現(xiàn)有立法對(duì)于有關(guān)單位轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)或者解散，企業(yè)搬遷，及其可能受污染的土地的再利用方面規(guī)定了若干與土壤環(huán)境保護(hù)有關(guān)的措施。

根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，生產(chǎn)、儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的單位轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)或者解散的，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，及時(shí)、妥善處置其危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)裝置、儲(chǔ)存設(shè)施以及庫存的危險(xiǎn)化學(xué)品，不得丟棄危險(xiǎn)化學(xué)品。該條針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)裝置、儲(chǔ)存設(shè)施以及庫存的危險(xiǎn)化學(xué)品的處置，客觀上對(duì)防止土壤污染有作用，但并沒有直接涉及可能受到危險(xiǎn)化學(xué)品污染的土壤。原國家環(huán)?？偩洲k公廳《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》(2004年)提出要求:所有產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營危險(xiǎn)廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，改變原土地使用性質(zhì)時(shí)，必須經(jīng)環(huán)境監(jiān)測部門對(duì)原址土地進(jìn)行監(jiān)測分析，報(bào)送環(huán)境保護(hù)部門審查，并依據(jù)監(jiān)測評(píng)價(jià)報(bào)告確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案。這些義務(wù)倒是直接針對(duì)土壤污染，但文件層級(jí)過低，且僅僅依靠環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管，這不僅要耗費(fèi)較大的行政成本，而且容易導(dǎo)致環(huán)保部門和土地使用權(quán)人之間合謀出賣公共利益。最關(guān)心土壤環(huán)境質(zhì)量且對(duì)實(shí)施監(jiān)督最有積極性的是下一位土地使用權(quán)人如受讓人、承租人，因?yàn)橥寥蕾|(zhì)量直接關(guān)涉到其預(yù)期利益能否順利實(shí)現(xiàn)。我國個(gè)別地方立法已有這方面的探索。根據(jù)《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》，對(duì)污染企業(yè)搬遷后的原址和其他可能受污染的土地進(jìn)行開發(fā)利用的，土地的開發(fā)利用者應(yīng)當(dāng)事先委托有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位對(duì)該地塊土壤進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);對(duì)被污染土壤應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和處置，達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求后方可開發(fā)、利用。土地開發(fā)利用者有權(quán)利了解其即將開發(fā)利用的土地的環(huán)境質(zhì)量狀況，這就拓展了及時(shí)發(fā)現(xiàn)土壤污染的渠道，強(qiáng)化了對(duì)土壤污染的監(jiān)督管理?？上г摋l例屬于地方性法規(guī)，適用范圍僅限一省。

有關(guān)國家和地區(qū)也有這方面的規(guī)定。按照韓國《土壤環(huán)境保護(hù)法》，在一個(gè)正在安裝或者已經(jīng)安裝受土壤污染控制之制約的設(shè)施①“受土壤污染控制之制約的設(shè)施”指任何被用來制造、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、處置、加工、處理土壤污染物并有可能污染土壤的設(shè)施、器材、建筑物和場所。的場所，如果該場所被轉(zhuǎn)讓、接管、租用，轉(zhuǎn)讓人、受讓人、出租人、承租人可以讓土壤相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)在這些設(shè)施的裝置場所及周邊進(jìn)行土壤評(píng)價(jià)。比利時(shí)弗拉芒地區(qū)規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓必須提供土壤證書。土壤證書包括了土壤所有者和使用者的身份信息、登記記錄、歷史調(diào)查記錄或土壤修復(fù)計(jì)劃、土壤污染來源、污染嚴(yán)重程度、是否存在清理義務(wù)等信息。［7］58我國臺(tái)灣地區(qū)的《土壤及地下水污染整治法》也規(guī)定:主管機(jī)構(gòu)指定公告之事業(yè)所使用之土地移轉(zhuǎn)時(shí)，讓與人應(yīng)提供土壤污染檢測數(shù)據(jù);土壤讓與人未依規(guī)定提供相關(guān)數(shù)據(jù)者，于該土地公告為控制場址或整治場址時(shí)，其責(zé)任與場址土地所有人責(zé)任相同。

我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行土壤污染檢測報(bào)告制度。該項(xiàng)制度適用于農(nóng)用地之外的土地。具體適用于三種情形:土地使用權(quán)的設(shè)立、終止，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地用途變更。

第一，土地所有權(quán)人和用地申請人簽訂土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由土地所有權(quán)人的代表委托土壤專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)土壤污染狀況進(jìn)行檢測，將檢測報(bào)告作為合同的一部分，并約定土地使用權(quán)終止時(shí)也要進(jìn)行土壤污染狀況檢測且土壤污染物含量不得超過一定的數(shù)值，假如土地使用權(quán)終止時(shí)，經(jīng)過檢測發(fā)現(xiàn)土壤污染物含量超過約定的數(shù)值，土地使用權(quán)人應(yīng)支付相應(yīng)的清理污染和整治土壤的費(fèi)用。

第二，土地使用權(quán)因轉(zhuǎn)讓、出租等發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，由土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人、出租人委托土壤專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)土壤質(zhì)量進(jìn)行檢測，該檢測報(bào)告作為轉(zhuǎn)讓、出租合同的一部分，并作為判定過去和現(xiàn)在的土地使用權(quán)人清理、整治責(zé)任份額的主要依據(jù)。

土地使用權(quán)設(shè)立、終止、流轉(zhuǎn)時(shí)的土壤污染檢測報(bào)告，要進(jìn)行登記公示。這樣的做法有利于分清過去、現(xiàn)在的土地使用權(quán)人對(duì)于土壤污染的責(zé)任大小，從而確定各自清理和整治的責(zé)任份額。當(dāng)土地使用權(quán)人的責(zé)任無所遁形時(shí)，土地使用權(quán)人自然有動(dòng)力減少污染、防止受到他人污染、被污染時(shí)及時(shí)維權(quán)。

第三，即便土地使用權(quán)沒有發(fā)生變動(dòng)，當(dāng)土地用途發(fā)生變更時(shí)，土地使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)委托土壤專業(yè)機(jī)構(gòu)制作土壤污染檢測報(bào)告并提交給環(huán)保部門和土地管理部門，只有土壤環(huán)境質(zhì)量符合變更后的土地用途所對(duì)應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才允許變更土地用途。

五、農(nóng)業(yè)造成的農(nóng)用地污染的預(yù)防措施

《土壤環(huán)境保護(hù)法》屬于環(huán)境法的領(lǐng)域，自然也要貫徹污染者負(fù)擔(dān)的原則，該原則在農(nóng)業(yè)造成的農(nóng)用地污染防治方面需要進(jìn)行變通。農(nóng)民固然是農(nóng)用地的主要污染者之一，按照污染者負(fù)擔(dān)原則，有義務(wù)防治污染。但基于以下兩點(diǎn)理由，應(yīng)堅(jiān)持不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則。第一，農(nóng)業(yè)在我國屬于需要扶持的具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，增加負(fù)擔(dān)只會(huì)削弱農(nóng)民種地的積極性。第二，分散經(jīng)營的模式?jīng)Q定了執(zhí)法成本高昂。我國農(nóng)村土地承包戶大部分實(shí)行分散經(jīng)營，每家每戶種植和放牧的土地面積很小，不同于有些西方國家農(nóng)用地上的規(guī)模經(jīng)營，這導(dǎo)致執(zhí)法成本高昂。因此，對(duì)于農(nóng)業(yè)造成的農(nóng)用地污染預(yù)防應(yīng)該由政府承擔(dān)更多的責(zé)任，對(duì)農(nóng)民采用指導(dǎo)和引導(dǎo)而非命令控制的方式。有關(guān)污染防治單行法中有關(guān)管制以工業(yè)污染為主的其他污染的規(guī)定都適用于土壤污染預(yù)防，沒有必要在《土壤環(huán)境保護(hù)法》中加以重復(fù)。

(一)指導(dǎo)農(nóng)民施用化肥、農(nóng)藥和選擇農(nóng)作物

農(nóng)用地的主要污染源之一是農(nóng)藥和化肥。政府減少農(nóng)用地的農(nóng)藥和化肥污染，途徑無非有兩條。第一是促進(jìn)開發(fā)推廣高效低毒的化肥和農(nóng)藥，減少土壤污染。第二是指導(dǎo)農(nóng)民合理施用化肥和農(nóng)藥。這就需要來自農(nóng)業(yè)部門的專業(yè)指導(dǎo)。農(nóng)藥和化肥的施用要做到既發(fā)揮其功效，又不至于過多而對(duì)土壤造成污染。對(duì)受污染的地塊，如尚有可資利用的地力，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)頒布適宜和不宜種植的農(nóng)作物的名錄，勸導(dǎo)農(nóng)民種植不易受到污染的農(nóng)作物。

(二)建立耕地耕作層交易市場

耕地耕作層是經(jīng)過多年耕種形成的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的寶貴的資源。但在工程建設(shè)中，耕作層的土壤好壞與建設(shè)毫無關(guān)系，有的工程還必須將耕作層挖掉，來加固基礎(chǔ)。因此將耕作層土壤用于新開墾的耕地是有利的，可以加快新開墾耕地熟化的過程。［8］我國《土地管理法》第三十二條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。”該條鼓勵(lì)政府充分利用優(yōu)良耕作層土壤，這個(gè)意識(shí)很好，但實(shí)現(xiàn)的效果未必好，最重要的原因是沒有引入市場機(jī)制。《土壤環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該規(guī)定占用耕地的單位有權(quán)依法處分耕地層，將耕地層出售給需要耕地層的主體，政府應(yīng)當(dāng)建立耕地耕作層交易市場。這樣，占用耕地的單位有積極性保護(hù)耕地層。雖然耕地耕作層交易效果必然受到當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、開墾耕地成本、運(yùn)輸成本等因素的影響，實(shí)現(xiàn)難度甚大，但是，只要允許占用耕地的單位依法處理耕地層、促進(jìn)耕地耕作層交易市場的建立，成本等因素交由市場主體考量，并且雙方覺得有利可圖，交易自然會(huì)發(fā)生。

(三)政府組織建設(shè)科學(xué)的污水灌溉系統(tǒng)

我國污水灌溉面積相當(dāng)大。據(jù)學(xué)者宰松梅等人所撰寫的《污水灌溉的現(xiàn)狀與展望》論文數(shù)據(jù)顯示，截至2004年，全國污灌面積為361.84萬公頃，占全國灌溉總面積的7.33%?！吨袊鬯喔扰c環(huán)境質(zhì)量控制》一書顯示，山東、天津、北京、河北、河南、山西、陜西等省市，其污灌面積占全國污灌總面積的86.56%。而據(jù)農(nóng)業(yè)部曾進(jìn)行的全國污灌區(qū)調(diào)查顯示，在約140萬公頃的受調(diào)查污灌區(qū)中，遭受重金屬污染的土地面積占污灌區(qū)面積的64.8%，其中輕度污染的占46.7%，中度污染的占9.7%，嚴(yán)重污染的占8.4%。［9］我國早就頒行《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)汞、鎘、鉻、砷、鉛的含量都有要求。根據(jù)《水污染防治法》第五十一條，向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但該條款根本不具備可操作性，排污者既沒有積極性又不能保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。按照目前的相關(guān)管理體制，污水排放由環(huán)保部門管理，但它也只是抽查這些污水是否達(dá)到污水排放標(biāo)準(zhǔn)。至于水質(zhì)是否能夠達(dá)到農(nóng)田灌溉標(biāo)準(zhǔn)，則沒有相關(guān)部門進(jìn)行管理。污水灌溉是通過污水灌溉系統(tǒng)完成的，科學(xué)的污水灌溉系統(tǒng)絕非分散經(jīng)營為主的農(nóng)民可以建立。因此，政府應(yīng)當(dāng)組織建設(shè)科學(xué)的污水灌溉工程，一方面收集可以用作灌溉的污水，另一方面對(duì)污水先行處理使其達(dá)到《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，然后才引灌田間地頭。

六、清理污染和整治土壤

(一)清理污染、整治土壤的責(zé)任主體

劃定土壤污染管制區(qū)除了確定需要清理和整治的地塊外，還要確定由誰負(fù)責(zé)清理和整治。關(guān)于后者，主要有兩種原則可供選擇。一是由與造成土壤污染有責(zé)任的主體即責(zé)任方(污染者、過去和現(xiàn)在的土地使用權(quán)人)清理或者整治，可稱之為責(zé)任方負(fù)責(zé)原則。二是由稅收支付清理或者整治費(fèi)用，可稱為稅收支付原則。責(zé)任方負(fù)責(zé)原則和稅收支付原則相比具有以下優(yōu)勢。第一，責(zé)任方負(fù)責(zé)原則能督促責(zé)任方進(jìn)行有效的清理和整治。責(zé)任方往往擁有一些有關(guān)土壤污染性質(zhì)的獨(dú)家信息，這對(duì)于改善土壤污染的清理和整治效果大有助益。另外，責(zé)任方作為私人團(tuán)體往往比政府機(jī)構(gòu)更下功夫去減少成本。第二，責(zé)任方負(fù)責(zé)原則促使責(zé)任方更負(fù)責(zé)任地采取防范性措施。如果責(zé)任方預(yù)知它們還必須對(duì)將來的清理、整治工作承擔(dān)費(fèi)用的話，它們就會(huì)對(duì)現(xiàn)在的行為采取謹(jǐn)慎態(tài)度，盡量設(shè)法產(chǎn)生更少的廢棄物，并比無此責(zé)任時(shí)采用更為長久的處置方法，避免短期行為發(fā)生。［10］第三，稅收支付原則是由納稅人對(duì)責(zé)任方造成的后果負(fù)擔(dān)，在能甄別責(zé)任方且責(zé)任方有清理、整治能力的情形下，對(duì)于納稅人不公平。因此，適用責(zé)任方負(fù)責(zé)原則更為可取，但責(zé)任方負(fù)責(zé)原則有其局限性，即責(zé)任方明確且有承擔(dān)責(zé)任的能力，如果不滿足這一點(diǎn)，為保護(hù)土壤環(huán)境，只能由稅收支付原則遞補(bǔ)。

責(zé)任方包括污染者和土地使用權(quán)人，責(zé)任重心置于污染者還是土地使用權(quán)人也是要面對(duì)的問題。如果污染者也是土地使用權(quán)人，這就不成其為問題。如果污染者明確且有清理、整治能力，自然是由污染者承擔(dān)責(zé)任。關(guān)鍵問題是，如果污染者不明，或者缺乏清理、整治能力，或者雖然有清理、整治能力但沒有承擔(dān)責(zé)任時(shí)，土地使用權(quán)人是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任。在日本，在某劃定區(qū)域特定有害物質(zhì)造成的土地污染達(dá)到環(huán)境部法令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方行政長官得命令生產(chǎn)、使用或處理特定有害物質(zhì)的工廠或企業(yè)所在地的土地所有者、管理者或占有者(以下稱所有者等)除去該污染、防止污染擴(kuò)散以及采取其他必要措施。除非有證據(jù)證明特定有害物質(zhì)造成的該地塊土壤污染是由該地塊所有者等以外的人的行為引起的。土地所有者等收到上述命令時(shí)，如果該地塊上特定有害物質(zhì)造成的土壤污染是由該地塊所有者以外的人引起的，則所有者等可以主張污染除去措施的費(fèi)用。可見，在日本發(fā)生特定有害物質(zhì)造成的土壤污染，土地權(quán)利人只有在該地塊所有人以外的人是污染者的情形下，才能解脫責(zé)任。顯然，其責(zé)任重心置于土地權(quán)利人身上。韓國則將責(zé)任重心完全置于污染者，如果污染者不存在或者沒有能力執(zhí)行改進(jìn)被污染土壤的項(xiàng)目，由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。臺(tái)灣地區(qū)的立法對(duì)污染的土壤區(qū)分為控制場址和整治場址，這兩類場址的污染物清理工作由所在地主管機(jī)關(guān)命令污染者實(shí)施或委托第三人實(shí)施(第三人實(shí)施其實(shí)就是所在地主管機(jī)關(guān)實(shí)施)，污染者實(shí)施土壤、地下水整治計(jì)劃，如污染者不實(shí)施，就由所在地主管機(jī)關(guān)實(shí)施。所在地主管機(jī)關(guān)實(shí)施清理或整治的費(fèi)用由土壤及地下水污染整治基金代為支付，所在地主管機(jī)關(guān)得限期污染者繳納，期滿沒有繳納者，得按其規(guī)定支出費(fèi)用加計(jì)二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金并移送法院強(qiáng)制執(zhí)行。污染土地關(guān)系人，①污染土地關(guān)系人，指土地經(jīng)公告為污染場址時(shí)，非屬于污染者之土地使用權(quán)人、管理人或所有人。有管理人的義務(wù)來防治土壤及地下水受污染。污染土地關(guān)系人因其重大過失，致其土地公告為整治場址者，就清理、整治和有關(guān)調(diào)查、評(píng)估、審查等附帶費(fèi)用，與污染者負(fù)連帶責(zé)任;污染土地關(guān)系人對(duì)于已經(jīng)清償?shù)纳鲜鲑M(fèi)用和其他有關(guān)附帶費(fèi)用，得向污染者求償。顯然，我國臺(tái)灣地區(qū)的污染土壤關(guān)系人在控制場址方面沒有責(zé)任，但在整治場址方面承擔(dān)重要責(zé)任。在污染來源不明時(shí)，由所在地主管機(jī)關(guān)承擔(dān)清理、整治責(zé)任。因此，土壤污染關(guān)系人僅在污染來源明確且自身出現(xiàn)重大過失的情形下承擔(dān)連帶責(zé)任，可以向污染者追償，如果污染者沒有能力承擔(dān)，自然由土壤污染關(guān)系人兜底。可見，我國臺(tái)灣地區(qū)的土壤污染關(guān)系人承擔(dān)的責(zé)任介于日本和韓國之間。

我國《土壤環(huán)境保護(hù)法》在清理污染、整治土壤的責(zé)任主體制度方面可以進(jìn)行如下設(shè)計(jì):

首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先貫徹責(zé)任方負(fù)責(zé)的原則。這分以下三種情形:其一，如果土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域沒有使用權(quán)人，其清理和整治責(zé)任主體是污染者。其二，在土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域有使用權(quán)人時(shí)，又區(qū)分為兩種情形:一是有證據(jù)表明污染是由使用權(quán)人以外的人造成的，清理和整治責(zé)任主體是污染者。二是在沒有證據(jù)表明污染是由使用權(quán)人以外的人造成的，由現(xiàn)在和過去的使用權(quán)人對(duì)清理和整治對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任。由于實(shí)行了土地使用權(quán)的設(shè)立、終止和流轉(zhuǎn)的土壤環(huán)境質(zhì)量檢測報(bào)告制度，過去和現(xiàn)在的土地使用權(quán)人之間的責(zé)任界限相對(duì)比較清晰。因此，在責(zé)任方內(nèi)部，現(xiàn)在和過去的使用權(quán)人之間的責(zé)任份額原則上根據(jù)相關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量檢測報(bào)告確定;難以確定責(zé)任份額的，相關(guān)責(zé)任方平均承擔(dān)責(zé)任。其三，在責(zé)任方怠于履行責(zé)任的情形下，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)責(zé)令責(zé)任方限期采取清理、整治措施。如果污染者在期限內(nèi)沒有承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施代履行，委托土壤專業(yè)機(jī)構(gòu)清理或者整治，因此支付的費(fèi)用由責(zé)任方承擔(dān)。

其次，責(zé)任方不明或者缺乏清理、整治能力時(shí)，責(zé)任方負(fù)責(zé)的原則無適用余地，應(yīng)適用稅收支付原則。具體來說，如果土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域?qū)儆跊]有使用權(quán)人的土地，且污染者不明或者缺乏清理和整治能力，由政府進(jìn)行清理和整治;土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域有使用權(quán)人，且污染者、過去和現(xiàn)在的使用權(quán)人缺乏清理、整治能力時(shí)，由政府進(jìn)行清理和整治。如果在政府清理、整治后，發(fā)現(xiàn)有責(zé)任方，政府可以責(zé)令責(zé)任方支付清理、整治費(fèi)用。

至于農(nóng)用地污染區(qū)域的清理和整治，如果主要是農(nóng)業(yè)活動(dòng)造成的，原則上不由農(nóng)民負(fù)責(zé)，由政府負(fù)責(zé);如果主要是其他活動(dòng)如工業(yè)活動(dòng)造成的，由污染者承擔(dān)，污染者不明或者沒有清理、整治能力的，由政府負(fù)責(zé)。

政府負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)是以稅收支付清理和整治費(fèi)用?？紤]到造成土壤污染的多數(shù)是危險(xiǎn)物質(zhì)和危險(xiǎn)廢物，生產(chǎn)、貯存、經(jīng)營、使用、運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)的單位以及產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)主要責(zé)任。這種責(zé)任體現(xiàn)為上述單位應(yīng)當(dāng)繳納更多的稅收，否則還是主要由其他納稅人分擔(dān)了本應(yīng)由上述單位承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)和危險(xiǎn)廢物行業(yè)因系造成土壤污染的主要原因物質(zhì)而課以額外稅收，在由稅收支付土壤污染清理、整治費(fèi)用時(shí)，其實(shí)是主要由危險(xiǎn)物質(zhì)和危險(xiǎn)廢物行業(yè)集體負(fù)擔(dān)，并沒有將該負(fù)擔(dān)主要轉(zhuǎn)嫁給其他納稅人。這相應(yīng)地要求在分配財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)為環(huán)保部門增加清理土壤污染、整治土壤費(fèi)用的科目，確保?？顚Ｓ谩?/p>

(二)清理污染和整治土壤的目標(biāo)

對(duì)于清理污染和整治土壤的目標(biāo)，有兩種不同的主張:一種是要求已污染土壤恢復(fù)到原初狀態(tài)或者說是絕對(duì)無污染狀態(tài);另一種是達(dá)到適應(yīng)土地未來的使用用途所需要的狀態(tài)。［1］90這兩種主張之爭，在我國實(shí)行土地用途管制的背景下，本質(zhì)上是清理和整治后是否允許變更土地用途之爭，也是上文提到過的土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問題。前一種主張是參照土地過去的用途來確定土壤清理、整治的目標(biāo);后一種觀點(diǎn)則是參照土地未來的用途來確定土壤清理、整治的目標(biāo)。而用途的變更必然涉及土地利用規(guī)劃的調(diào)整。土壤污染的清理和整治要求已污染土壤恢復(fù)到原初狀態(tài)或者說是絕對(duì)無污染狀態(tài)，既無可能又無必要。首先，很難甚至不可能確定原初狀態(tài)，而且生態(tài)系統(tǒng)時(shí)時(shí)都在發(fā)生變化;其次，即使已知原初狀態(tài)，恢復(fù)到原初狀態(tài)在技術(shù)上也是非常困難，甚至是不可能的;最后，即使恢復(fù)原初狀態(tài)在技術(shù)是可行的，可能從經(jīng)濟(jì)角度看成本高昂。因此，從可行性角度看，土壤污染清理和整治目標(biāo)可以通過以下方式確定:統(tǒng)籌考慮治理土壤污染的成本、土地供給需求狀況等因素確定未來的土地用途，以未來土地用途對(duì)應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為土壤污染清理和整治目標(biāo)確立的主要依據(jù)，同時(shí)也要避免土壤污染嚴(yán)重惡化?？梢再x予環(huán)保部門和土地管理部門以一定的自由裁量權(quán)，結(jié)合治理土壤污染成本、當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)條件，具體決定每塊土壤污染管制區(qū)的清理和整治目標(biāo)。

［1］ 梁劍琴.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察［J］.法學(xué)評(píng)論，2008，(3):85-91.

［2］ 王樹義.關(guān)于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的思考［J］.法學(xué)評(píng)論，2008，(3):73-78.

［3］ 陳英旭.環(huán)境學(xué)［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2001:151.

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［5］ 中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)專題政策研究項(xiàng)目組.中國土壤環(huán)境保護(hù)政策研究［EB/OL］.(2012-01-19)［2012-02-15］.http://wenku.baidu.com/view/89c303e9b8f67c1cfad6b82c.html.

［6］ 鄭佳欣.南方鋼廠地塊污土修復(fù)引爭議，尚無住宅用地土壤標(biāo)準(zhǔn)［EB/OL］.(2011-08-25)［2012-08-15］.http://www.chinanews.com/cj/2011/08-25/3282331.shtml 2011.

［7］ 梁劍琴，王精.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治基本制度比較研究［J］.河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(4):55-59.

［8］ 卞耀武.中華人民共和國土地管理法釋義［M］.北京:法律出版社，1998:112.

［9］ 財(cái)經(jīng)記者.中國農(nóng)田污水灌溉兇猛，利弊急轉(zhuǎn)［EB/OL］.(2011-09-16)［2011-02-15］.http://nongye.cntv.cn/20110916/111451_1.shtml.

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