論國際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)

劉慶明

（中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266100）

論國際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)

劉慶明

（中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266100）

《羅馬規(guī)約》賦予國際刑事法院檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，引起了包括我國在內(nèi)的一些國家的質(zhì)疑與擔(dān)憂，并一度成為拒絕加入《羅馬規(guī)約》的重要誘因。從檢察官自行調(diào)查權(quán)合理性的角度出發(fā)，提出相關(guān)完善建議，以期為我國加入《羅馬規(guī)約》做一點理論上的準(zhǔn)備。

自行調(diào)查權(quán)；安理會；國際刑事法院

《國際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡稱《羅馬規(guī)約》）第15條賦予了國際刑事法院檢察官對犯罪事實自行調(diào)查的權(quán)力，使其在國際刑事法院的運行過程中處于核心地位。由于檢察官自行調(diào)查的權(quán)力過大，其觸角可能會延伸到他國內(nèi)政，因此在國際社會中引起了諸多爭議。正如建立國際刑事法院羅馬外交會議的中國代表團團長王光亞所言：“檢察官的自行調(diào)查權(quán)不僅會使法院面臨來自個人或非政府組織過多的指控，無法使其集中人力物力來對付國際上最嚴(yán)重的犯罪，同時也會使檢察官面對大量的指控而需不斷作出是否調(diào)查起訴的政治決策，不得不置身于政治的漩渦，從而根本無法做到真正的獨立與公正?！盵1]作為融合了國際社會不同法律文化的《羅馬規(guī)約》，其本身便是各國相互妥協(xié)的產(chǎn)物，因此難免會存在不盡如人意的地方。但作為國際社會的一大進步，國際刑事法院的建立具有重要的意義。正如前聯(lián)合國秘書長安南在慶祝儀式上所說：“國際刑事法院彌補了當(dāng)今國際司法體系中所欠缺的一個環(huán)節(jié)，它的成立實現(xiàn)了人們長期的夢想，那些企圖逃脫法律制裁的犯罪行為將受到應(yīng)有的審判和懲罰。”[2]

一、檢察官自行調(diào)查權(quán)的由來

檢察官自行調(diào)查權(quán)是啟動國際刑事法院管轄權(quán)的三種途徑之一，其內(nèi)容為安理會及締約國在沒有提交情勢的情況下，國際刑事法院的檢察官可以對締約國國民實施的或者在締約國境內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的某項犯罪進行調(diào)查。相比根據(jù)安理會或締約國提供情勢而展開的調(diào)查，檢察官自行調(diào)查權(quán)是一種主動調(diào)查的權(quán)力。在這種框架模式下，檢察官可以通過任何渠道得到資料，掌握情況展開調(diào)查，而無需相關(guān)國家的同意。有學(xué)者認為這一規(guī)定在一定程度上使檢察官凌駕于締約國之上，最終會構(gòu)成對一國主權(quán)的侵害。也正是基于這一考慮，包括我國在內(nèi)的許多國家拒絕了《羅馬規(guī)約》的邀請，這成為《羅馬規(guī)約》發(fā)揮其重要作用的一大障礙。

二、質(zhì)疑檢察官自行調(diào)查權(quán)的理由

由于檢察官自行調(diào)查權(quán)一定程度上會干涉到他國主權(quán)的行使，在奉行“國家主權(quán)至上”的國際社會里必然會引起質(zhì)疑和擔(dān)憂。質(zhì)疑者的理由主要有以下幾點：

第一，檢察官自行調(diào)查權(quán)一定程度上會給國家司法主權(quán)帶來沖擊進而干涉到他國內(nèi)政。檢察官自行調(diào)查權(quán)賦予檢察官可以不經(jīng)有關(guān)國家的同意，根據(jù)自己從各種渠道獲得的有關(guān)情況就自行展開調(diào)查起訴程序的權(quán)力，這種繞開他國司法系統(tǒng)追訴犯罪的行為無疑損害了他國的司法管轄權(quán)，并在一定程度上構(gòu)成對他國主權(quán)的侵害。

第二，檢察官自行調(diào)查權(quán)賦予了檢察官過大過寬的權(quán)力，如果不能有效地進行制約，很容易導(dǎo)致獨斷專權(quán)的情況發(fā)生。國際刑事法院在檢察官權(quán)力分配上采用“檢警一體化”的配置模式，集調(diào)查起訴權(quán)于一身，檢察機關(guān)擁有偵查權(quán)能最大限度地消除偵查與起訴之間的摩擦，增強控訴的合力，這樣能夠有效地追訴犯罪，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。因此，檢警一體化模式在刑事追訴活動中主要側(cè)重于對訴訟效率的追求，以便更有力地打擊國際犯罪。但檢察官也是普通的自然人，具有人性共有的弱點。同時，由于檢察官自己所屬國家及政治立場的原因，易受到不同程度的干擾，將導(dǎo)致權(quán)力濫用及獨斷專行，甚至成為某些國家或政黨組織實現(xiàn)其政治意圖的工具。因此，賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)雖然可以提高國際刑事法院的中立性，但卻很難保證檢察官個人的中立性。

第三，檢察官自行調(diào)查時如果不能得到相關(guān)國家司法機構(gòu)的合作與協(xié)助，其工作便很難展開，自行調(diào)查制度也會流于形式。雖然《羅馬規(guī)約》規(guī)定檢察官在不用得到相關(guān)締約國同意的情況下，根據(jù)任何渠道得到或掌握的情勢和資料便可自行調(diào)查，但在實際操作中，國際刑事法院的權(quán)力還沒有強大到與一個主權(quán)國家抗衡的程度。作為一種外來力量，如果沒有國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)的配合，調(diào)查工作將舉步維艱。

第四，檢察官的自行調(diào)查權(quán)可能會使國際刑事法院面臨來自個人或者非政府組織過多的指控，無法使其集中力量來對付國際上最嚴(yán)重的犯罪。由于檢察官自行調(diào)查權(quán)具有獨立性、自主性、無限性、普遍性等特點，因此，其案件來源之廣，范圍之大便不言而喻。如果沒有一個很好的篩選機制，那么檢察官將會疲于眾多案件的紛擾，無法集中力量應(yīng)對國際上最為嚴(yán)重的犯罪。

三、檢察官自行調(diào)查權(quán)的合理性分析

通過上述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，質(zhì)疑者的擔(dān)心主要集中在對國家主權(quán)的沖擊及檢察官個人權(quán)力的濫用上，當(dāng)然這種擔(dān)心并非空穴來風(fēng)。但筆者認為，首先，質(zhì)疑者的反對依據(jù)有過分夸大之嫌，檢察官自行調(diào)查權(quán)存在的缺陷并非不可調(diào)和。從價值選擇上看，檢察官自行調(diào)查權(quán)也是國際社會權(quán)衡各方面價值后做出的選擇。其次，一種好的制度不在于它有沒有任何缺陷，而在于能否對其形成一個良好的制約機制。對于檢察官個人權(quán)力濫用的問題，我們也可以通過預(yù)審法庭和安理會對其進行強有力的制約，讓其按照我們所預(yù)設(shè)的軌道發(fā)揮作用。具體措施有以下幾點：

第一，檢察官的自行調(diào)查權(quán)可以有效制約國內(nèi)當(dāng)權(quán)者的獨斷專權(quán)，形成一種良性的外部制約機制。眾所周知，國際刑事法院所管轄的案件都是國際上最為嚴(yán)重的犯罪，其犯罪主體往往握有巨大權(quán)力，甚至還可能是其政府首腦。在犯罪行為發(fā)生后，他們往往通過借助手中權(quán)力及特殊的身份地位所設(shè)置的赦免制度屢屢逃脫懲罰，以至于造成似乎罪行越大，逃避懲罰的可能性就越大的現(xiàn)象，這一情況在專制國家表現(xiàn)得尤為突出。賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)便可從根本上打破這一格局，使違法者能夠受到國際社會的制約，摧毀其建造的封閉性安全港，最終在外來力量的作用下受到應(yīng)有的制裁。

第二，從社會契約論的角度出發(fā)，《羅馬規(guī)約》賦予國際刑事法院檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，并沒有違反國家主權(quán)至上原則。從理論上看，國家主權(quán)原則是國際法最古老的原則之一，是伴隨著民族國家的建立而產(chǎn)生的。但隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了相對主權(quán)學(xué)。二戰(zhàn)后，一些相對主權(quán)觀點提出，國家主權(quán)必須受國際法的約束，而且只有通過國際法，國家主權(quán)的行使才能實現(xiàn)維護國家獨立和國際社會秩序的目的。從實際來看，主權(quán)自其誕生之日起就不是絕對的，這是因為國際社會是由多個國家組成的多元化群體。在一國與他國或其他國際法主體交往的過程中，只有互相承認和尊重主權(quán)，國家才能各自保持獨立。而承認和尊重他國的主權(quán)就意味著要對本國進行適當(dāng)?shù)淖晕蚁拗疲缇喗Y(jié)或加入一個條約、參加一個國際組織等就是對自我主權(quán)的制約。同樣，《羅馬規(guī)約》作為一種契約，意味著主權(quán)國家在自愿平等的基礎(chǔ)上同意讓渡一部分權(quán)利以維護國際社會秩序，這同人們自愿讓渡一部分權(quán)利組成國家一樣，并非是對讓渡者權(quán)利的侵犯，相反是為了更好地保護讓渡者自身的利益。因此，即便是檢察官在自行調(diào)查過程中可能會觸及國家主權(quán)，但這也是為了更好地保護國際社會公共秩序，是一種價值選擇的結(jié)果，從長遠看更能夠保護一國的主權(quán)不受侵犯。

第三，通過設(shè)置預(yù)審法庭對檢察權(quán)進行司法控制，這種控制也就是我們所說的內(nèi)部制約。其表現(xiàn)形式為檢察官在審查情勢后如果認為有合理根據(jù)需進行調(diào)查，那么就要請求預(yù)審法庭授權(quán)調(diào)查。預(yù)審法庭在進行審查后如果認為有合理根據(jù)進行調(diào)查，并認為案件屬于本法院所管轄，那么就應(yīng)該授權(quán)調(diào)查，反之則拒絕調(diào)查。由于檢察官自行調(diào)查權(quán)具有“檢警一體化”的配置模式，集調(diào)查起訴權(quán)于一身，因此，控制其調(diào)查起訴權(quán)是防止權(quán)力濫用的必然要求。因為采取國家強制力量進行的偵查行為，如搜查、扣押、竊聽等對物的強制措施，以及逮捕與臨時逮捕等對人的強制措施都涉及基本人權(quán)，如果任由偵查機關(guān)自行決定與實施，易侵犯公民的相關(guān)權(quán)利和自由，因此需要進行司法審查并以司法令狀作為執(zhí)行依據(jù)。[3]預(yù)審法庭的這種制約模式實際上在國內(nèi)司法制度中早有體現(xiàn)，比如檢察院對公安偵查機關(guān)的監(jiān)督就充分說明了這一點，而且從實際運行效果上看，也是比較理想的。因此，預(yù)審法庭的這種內(nèi)部制約一定程度上防止了檢察官權(quán)力的濫用，保證了整個司法機構(gòu)的順利運行。

第四，通過安理會對檢察官自行調(diào)查權(quán)進行制約，這種制約又稱為外部制約。其表現(xiàn)形式為：如果安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章作出決議向本法院提出要求，在其后的十二個月內(nèi)，本法院不得根據(jù)本規(guī)約開始調(diào)查，安理會可以根據(jù)同樣條件延長該項請求。根據(jù)這一規(guī)定，安理會無疑扮演著制約檢察院自行調(diào)查權(quán)的另一重要角色。安理會作為聯(lián)合國最具權(quán)威的組成部分，在國際事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。國際刑事法院雖是一獨立的國際機構(gòu)，但離開了聯(lián)合國的支持，其工作也很難展開。因此，從這一層面來看，安理會完全有能力對國際刑事法院進行有效的監(jiān)督。正如《羅馬規(guī)約》所規(guī)定：“國際刑事法院一方面主張建立獨立、公正、普遍和具有廣泛代表性的國際刑事司法機構(gòu)，同時又采取務(wù)實和謹慎的態(tài)度來處理與聯(lián)合國的關(guān)系，通過與聯(lián)合國系統(tǒng)建立關(guān)系來實現(xiàn)自身的目的和追求?！雹佟读_馬規(guī)約》第2條規(guī)定：“本法院應(yīng)當(dāng)以本規(guī)約締約國大會批準(zhǔn)后，由院長代表本法院締結(jié)的協(xié)定與聯(lián)合國建立關(guān)系。

四、檢察官自行調(diào)查權(quán)的完善方案

作為普遍性的國際公約，《羅馬規(guī)約》本身就是具有不同法律文化、不同歷史背景的國家之間相互妥協(xié)達成的協(xié)議，其制度的設(shè)計難免存在缺陷。因此，為了更好地發(fā)揮檢察官自行調(diào)查權(quán)的作用，以維護國際社會的和平與發(fā)展，筆者建議從以下幾個方面對其作進一步完善：

第一，充分利用管轄權(quán)補充性原則，消除國際刑事法院與國內(nèi)司法機構(gòu)在案件管轄方面的沖突。補充性原則是《羅馬規(guī)約》確立的一個重要原則，對國際刑事法院所起的作用是補充性的，它不能取代國內(nèi)法的作用，即在國內(nèi)司法體系癱瘓，無效或不愿意對一些嚴(yán)重的國際罪行進行懲處的情況下才發(fā)揮作用。[4]《羅馬規(guī)約》這一規(guī)定實際上為兩者之間各自的管轄劃定了范圍，有助于消除彼此之間的矛盾，促進共同合作。在具體操作層面，筆者認為國際刑事法院檢察官在開展工作時要與相關(guān)的國內(nèi)司法機構(gòu)進行商討，事先取得其合作與支持，這樣檢察官在進行工作時才能事半功倍。

第二，要充分保持調(diào)查工作的透明性，以利于國內(nèi)與國際社會的監(jiān)督。具體來說：第一，借鑒國內(nèi)司法系統(tǒng)的回避制度，負責(zé)調(diào)查案件的檢察官，其資料應(yīng)該公開，接受國際社會和被調(diào)查國的監(jiān)督。第二，在案件的調(diào)查過程中，除涉及保密資料外，檢察官要不斷公布調(diào)查進展，以利于人們及時了解情況。第三，對于案件的調(diào)查結(jié)果，要及時公布并給予詳細說明，同時附有得出調(diào)查結(jié)果的依據(jù)，使人們相信案件確實公正無誤。

第三，在國際刑事法院檢察官的選撥和任免上，不妨借鑒美國法官選拔機制，在任期與待遇上給予充分的保障，使其免于受到外來壓力的影響。同時，在選拔條件上要從嚴(yán)進行，著重從人品、背景等各方面進行考察，切實保障檢察官的中立性。

對于《羅馬規(guī)約》來說，在這樣一個復(fù)雜的機構(gòu)里，面對這么多重要的問題，所有的參與者都會在規(guī)約的細節(jié)上找到自己不滿意的地方，這一點是無法避免的。但作為國際社會里程碑式的進步，《羅馬規(guī)約》對于國際社會的和平與穩(wěn)定具有重要意義。因此，我們要用一種寬容的眼光去審視《羅馬規(guī)約》的不足，并積極改進，通過不斷的努力，《羅馬規(guī)約》最終將會以最大的包容性為國際社會的和平與發(fā)展做出貢獻。

[1]王光亞在新聞發(fā)布會上解釋中國拒絕參加《羅馬規(guī)約》的講話

[2]http://www.iccnow.org/resourcestools/statements/unbodies.html.

[3]龍宗智.國際刑事法院檢察官的地位與功能研究[J].北京：現(xiàn)代法學(xué)，2003(3).

[4]徐杰.國際刑事法院規(guī)約與條約相對效力原則[J].北京：法學(xué)評論，1999(2).

D997.9

A

1673―2391(2012)03―0152―03

2011—01—10

劉慶明，中國海洋大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】