新時期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變的探討

唐天云，王 路

（1.廣元市環(huán)境保護局，四川 廣元 628017；2.中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066004）

新時期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變的探討

唐天云1，王 路2

（1.廣元市環(huán)境保護局，四川 廣元 628017；2.中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066004）

通過對廣元市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作從傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法向新時期環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法轉(zhuǎn)變的思考，認識到新時期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法應從接受新思想、新事物、新監(jiān)察手段、新執(zhí)法范圍和新執(zhí)法模式上轉(zhuǎn)變，使新的執(zhí)法理念滿足新時期經(jīng)濟發(fā)展要求。

環(huán)境監(jiān)察；執(zhí)法理念；轉(zhuǎn)變；隊伍素質(zhì)；執(zhí)法手段

環(huán)境是人類進行生產(chǎn)和生活的場所，但隨著人類社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，生存環(huán)境受到了嚴重破壞，人類也意識到長期違背規(guī)律的生產(chǎn)和生活破壞了生態(tài)環(huán)境[1]，因此，環(huán)境保護作為一項基本國策被政府重視。要做好環(huán)境保護工作就需依靠環(huán)境行政執(zhí)法[2]，而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法則是一種具體、直接的環(huán)境行政執(zhí)法行為[3]，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法則是最直接解決小城市經(jīng)濟與環(huán)境矛盾的有力手段。但由于傳統(tǒng)執(zhí)法理念不能滿足新時期的環(huán)境監(jiān)察要求，所以新時期基層環(huán)境保護工作應先從執(zhí)法理念開始轉(zhuǎn)變。本文以廣元市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法從傳統(tǒng)執(zhí)法理念向新執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變?yōu)榛A，探討基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，旨在為新時期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作奠定基礎。

1 傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法

我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法經(jīng)歷了四個階段[4]:1986年之前，我國環(huán)境監(jiān)察始于排污費征收；1986-1996年，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法范圍由過去單一征收排污費擴展為“三查兩調(diào)一收費”；1997-2001年，以征收排污費為手段，主要任務是促進查處企業(yè)環(huán)境違法行為、調(diào)解污染糾紛；2002-2008年，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法落實建立“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境監(jiān)管體制，建設完備的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督體系。

1.1 傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責

在《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》 中明確規(guī)定了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法主要負責污水、廢氣、固體廢棄物、噪聲、放射性物質(zhì)等超標排污費和排污水費征收；貫徹國家和地方環(huán)境保護有關(guān)法律、法規(guī)、政策和規(guī)章等；對工業(yè)企業(yè)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的主要職責是對轄區(qū)內(nèi)排污單位或個人各污染物排放、污染治理設施運轉(zhuǎn)進行巡查、監(jiān)督；環(huán)境污染事故、糾紛現(xiàn)場調(diào)查；超標排污費、排污水費以及與排污費有關(guān)經(jīng)濟處罰款項征收與催繳。

1.2 傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念

傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念主要是“命令—控制”理念，即主要依靠環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)行政權(quán)威，通過各種行政強制措施，如:行政禁令、行政罰款和責令停業(yè)、整頓等措施達到環(huán)境執(zhí)法目標[5]。長期以來，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法多以環(huán)境違法事后監(jiān)督為主，以查處環(huán)境違法行為為目的。認為執(zhí)法與服務是相互對立的，執(zhí)法部門要有威信才能讓監(jiān)管對象信服，要樹立威信就須強硬執(zhí)法，不能服務；經(jīng)濟與環(huán)境也是對立的，要發(fā)展經(jīng)濟就得以犧牲環(huán)境為代價，要保護環(huán)境就不能發(fā)展經(jīng)濟，二者存在不可緩和的矛盾。

2 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變

隨著經(jīng)濟發(fā)展、科技進步，企業(yè)生產(chǎn)工藝和污染治理工藝帶給基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法新的使命。通過對廣元市轄區(qū)內(nèi)各企業(yè)日常監(jiān)管，筆者認為傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念已完全不滿足新時期執(zhí)法的要求，嚴重制約著基層環(huán)境執(zhí)法，應從接受新思想、新事物、新監(jiān)察手段、新范圍和新模式等理念上逐步轉(zhuǎn)變。

2.1 從接受執(zhí)法新思想上轉(zhuǎn)變

2.1.1 明晰執(zhí)法與服務的關(guān)系

鑒于環(huán)境損害的嚴重后果很難逆轉(zhuǎn)，環(huán)境行政執(zhí)法必須帶有一定的超前性，即可以在環(huán)境損害后果發(fā)生之前，提前對環(huán)境風險進行干預和防范[6]。因此，根據(jù)“預防為主”的原則，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法第一線執(zhí)法人員不能等到污染事故發(fā)生后才對工業(yè)企業(yè)處以罰款，而是要在企業(yè)污染事故發(fā)生之前，通過日常環(huán)境監(jiān)管，采取積極手段加強監(jiān)督，在企業(yè)環(huán)境污染事故發(fā)生前遏制因環(huán)境風險帶來的環(huán)境破壞。

過去，認為執(zhí)法與服務是相互對立的，而新時期環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不僅需要行政性執(zhí)法，更需要服務性執(zhí)法。在企業(yè)未破壞生態(tài)環(huán)境的前提條件下，以企業(yè)可持續(xù)發(fā)展為最終目標，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員運用所學的環(huán)保專業(yè)知識及技術(shù)服務企業(yè)、指導企業(yè)，讓企業(yè)內(nèi)部環(huán)保管理成為自覺行為，從而讓企業(yè)真正地從源頭上糾正環(huán)境違法行為和排除環(huán)境風險隱患，最終達到企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的效果，保障小城市區(qū)域環(huán)境安全。

2.1.2 執(zhí)法隊伍素質(zhì)的轉(zhuǎn)變

提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)是環(huán)境保護部門執(zhí)法力度的關(guān)鍵所在，需要加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員政治和業(yè)務素質(zhì)。新時期，在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作量大、人員緊缺的情況下，要用活和提高現(xiàn)有執(zhí)法人員素質(zhì)，建立鼓勵學習鉆研激勵機制，培養(yǎng)一批環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法骨干。設立專項資金建立課題，通過課題研討，培養(yǎng)一批執(zhí)法中堅力量，以點帶面、以強帶弱，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)。另外，開展執(zhí)法比武、現(xiàn)場執(zhí)法交流等也可充分鍛煉和提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

新時期提高基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員素質(zhì)必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念，使執(zhí)法人員主動學、自覺學，規(guī)范執(zhí)法行為，更重要的是，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門應制定一套行之有效的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督制度，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察部門的作用，全面提升環(huán)境監(jiān)察隊伍的自身能力建設[7～8]，過硬的環(huán)境監(jiān)察隊伍才能滿足新時期環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的要求。

2.2 從接受執(zhí)法新事物上轉(zhuǎn)變

從落后的辦公時代向信息化環(huán)境管理轉(zhuǎn)變需要執(zhí)法人員有接受新事物的理念，有新理念才能更快接受新執(zhí)法技術(shù)和運用新執(zhí)法裝備，適應新時期的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。近幾年，國家對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設資金投入不斷加強，辦公條件及執(zhí)法裝備得到明顯改善。目前，執(zhí)法裝備已從過去的人力時代過渡到信息化時代，電腦、傳真、照相機（攝像機）、聲級計及各種精密儀器等已普及，如何將該類設備熟練運用于12369環(huán)境熱線投訴、污染事故應急處理、排污費管理系統(tǒng)、企業(yè)污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)及環(huán)境日常巡查等環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，如何運用重點污染源在線自動監(jiān)控平臺監(jiān)控重點污染源，需要基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員有接受新事物的理念，將現(xiàn)代科技運用于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法上，節(jié)省人力、財力和物力，提高基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的能力。

崔震宇也認為環(huán)境管理工作信息化必然促進環(huán)境監(jiān)察工作的信息化進程[9]，在科技進步、信息發(fā)達的新時期，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法必須實現(xiàn)執(zhí)法科學化、網(wǎng)絡化、客觀化和規(guī)范化，才能實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理高效、規(guī)范和快速。

2.3 從接受執(zhí)法新手段上轉(zhuǎn)變

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)境保護工作的發(fā)展，僅靠強制行政措施規(guī)范企業(yè)違法行為已遠遠不能適應新時期的要求，經(jīng)過日常環(huán)境監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，仍有部分企業(yè)規(guī)避環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保意識淡薄。因此，對企業(yè)環(huán)境監(jiān)管需有新的執(zhí)法手段，廣元市主要采用企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度和污染源在線監(jiān)控新手段。

2.3.1 企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效手段

推行企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度是指導企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理的有效手段之一，制度要求企業(yè)建立環(huán)境管理組織架構(gòu)，制定環(huán)境保護規(guī)章制度，在環(huán)境保護總負責人領(lǐng)導下，由企業(yè)環(huán)保監(jiān)督員（環(huán)保專職人員） 負責企業(yè)污染防治、監(jiān)督、檢查等環(huán)境管理，并按照國家環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)協(xié)助和完善企業(yè)環(huán)保工作計劃，定期或不定期檢查企業(yè)污染產(chǎn)生和污染防治設施設備運行狀況，做好環(huán)境管理臺賬和資料收集，提高企業(yè)環(huán)境保護意識，增加企業(yè)監(jiān)督員業(yè)務能力，規(guī)范企業(yè)監(jiān)督員監(jiān)管行為。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法服務行為的具體體現(xiàn)。

2.3.2 污染源在線監(jiān)控是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法新手段

污染源在線監(jiān)控是環(huán)境監(jiān)察部門對企業(yè)污染物排放情況監(jiān)控的新手段。在線數(shù)據(jù)將在環(huán)境執(zhí)法、總量減排、排污收費領(lǐng)域大量運用，要求各企業(yè)在線現(xiàn)場端設備運行正常、數(shù)據(jù)傳輸穩(wěn)定，通過對廣元市26家企業(yè)已安裝36臺套在線設備的日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，在線監(jiān)控作為新監(jiān)控手段，技術(shù)還不夠成熟，導致數(shù)據(jù)時常傳輸不正常，在線比對時常不合格等，影響了企業(yè)排污狀況監(jiān)管和減排監(jiān)測體系考核，但在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，污染源在線監(jiān)控作為實時監(jiān)控企業(yè)的手段已向前邁進了一大步。

總之，引入環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法新手段目的是讓企業(yè)與周邊環(huán)境和諧發(fā)展，保障區(qū)域環(huán)境安全，最終實現(xiàn)人與自然的生態(tài)系統(tǒng)平衡。

2.4 從接受執(zhí)法新范圍上轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是以企業(yè)污染源現(xiàn)場監(jiān)察監(jiān)管為主，重點針對工業(yè)企業(yè)，主要對企業(yè)工況現(xiàn)場監(jiān)察、排污隱患監(jiān)察、定期或不定期監(jiān)察等進行執(zhí)法檢查，屬于局部性環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。

新時期，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不僅對工業(yè)企業(yè)進行例行監(jiān)管，而且對城區(qū)娛樂噪聲、餐飲廢水及廢氣、農(nóng)村面源污染、畜禽養(yǎng)殖及生態(tài)環(huán)境，自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境，消耗臭氧層物質(zhì)等進行例行監(jiān)察。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法范圍逐步擴大，蔓延到環(huán)境保護各個領(lǐng)域，因此新時期環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法需全方位監(jiān)察監(jiān)管，更需執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，才能有效監(jiān)管轄區(qū)企業(yè)和保護生態(tài)環(huán)境。

2.5 從接受執(zhí)法新模式上轉(zhuǎn)變

新時期，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法范圍在不斷擴大，而且執(zhí)法過程中遇到的問題不是單一的環(huán)境問題，環(huán)境監(jiān)察部門僅靠自身力量難以解決，因此要善于借力，聯(lián)合其他部門開展聯(lián)合執(zhí)法，才能形成齊抓共管良好局面。執(zhí)法新模式需要執(zhí)法部門之間加強協(xié)調(diào)與溝通，取得有關(guān)部門支持和配合，才能營造良好的執(zhí)法環(huán)境；并積極主動向政府匯報，取得黨政領(lǐng)導的支持，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法才能有效開展；環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法要加強與民眾的交流，得民眾支持，讓群眾參與，想民之所想，辦民之所需，解民之所怨?？傊诮邮軋?zhí)法新模式上轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，多方面協(xié)調(diào)與配合，才能確保社會和諧、有效開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。

3 結(jié)語

環(huán)境監(jiān)察是為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的，促使經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[8]。作為基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，利用現(xiàn)代科技手段和執(zhí)法理念處理新時期環(huán)境問題是社會發(fā)展的必然趨勢，更需要執(zhí)法人員從接受新思想、新事物、新監(jiān)察手段、新范圍和新模式等執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，更好地為基層環(huán)境保護發(fā)展奠定基礎，保障小城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

[1]顧保國.環(huán)境要素稟賦下的小城市科學發(fā)展分析[J].環(huán)境經(jīng)濟，2010（ Z1） :62-66.

[2]何立國，彭峰.我國環(huán)境行政執(zhí)法之探析[J].環(huán)境科學與技術(shù)，2003，26（ 3） :32-33，36，65.

[3]張艷橋.新形勢下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法探析[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2010，20（ 1）:8-10.

[4]陸新元.環(huán)境監(jiān)察[M].北京:中國環(huán)境科學出版社，2008:1-7.

[5]王曉麗.非強制性手段在環(huán)境執(zhí)法中的應用分析[J].法制與管理，2005（ 13） :5-7.

[6]歐陽杉.環(huán)境行政執(zhí)法:變事后處置為事前預防——未落實環(huán)境風險防范措施行政處罰案例評析[J].環(huán)境保護，2011（16）:46-48.

[7]支蓉蓉.環(huán)境監(jiān)察效能亟待提高[J].環(huán)境科學與管理，2006，31（ 4） :24-25.

[8]蔣麗娜.深度探討環(huán)境監(jiān)察工作的加強[J].科技資訊，2008（28）:154.

[9]崔震宇.信息化在現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中的應用與建設[J].云南環(huán)境科學，2003，22（ 增刊） :14-15.

The Law Enforcement Concept Transformation of Environmental Supervision at the Grass-roots Level in the New Period

Tang Tianyun1,Wang Lu2
（1.Guangyuan Environmental Protection Agency， Guangyuan Sichuan 628017， China；2.Environmental Management College of China， Qinhuangdao Hebei066004， China）

After thinking about the transformation from the traditional law enforcement to a new one by environmental supervision of Guangyuan city,environmental supervision at the grass-roots level in the new period should accept new ideas,new things,new supervision means,new scope for law enforcement and changes in law enforcement.And the new theory about enforcement of environmental supervision is needed for the economic development nowadays.

environmental supervision； law enforcement concept； transformation； staff qualities；law enforcement means

X321

A

1008-813X（2012）01-0010-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.01.003

2011-11-02

唐天云（1981-），男，四川劍閣人，畢業(yè)于四川農(nóng)業(yè)大學水土保持與荒漠化防治專業(yè)，碩士研究生，現(xiàn)從事環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。