電子采購技術(shù)與政府采購行為的互動障礙及對策

李 鵬

（大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116023）

按照世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議（2007）》規(guī)定，締約國應(yīng)將電子采購技術(shù)視為政府采購的權(quán)威信息發(fā)布網(wǎng)站、跨地域采購的技術(shù)支撐、跨部門合作的高效協(xié)同路徑。電子采購技術(shù)嵌套著使用技術(shù)的用戶及組織的相關(guān)行為特征。政府采購行為是電子化政府采購的核心內(nèi)容，也是電子政務(wù)項目建設(shè)過程中的重點和難點。這就要求政府采購行為必須適應(yīng)電子采購技術(shù)的發(fā)展規(guī)律，電子采購技術(shù)也必須以優(yōu)化政府采購行為為目標。否則，就容易出現(xiàn)“天價采購”、線上線下兩層皮、網(wǎng)站建設(shè)煙囪林立等現(xiàn)象。為此，電子采購技術(shù)和政府采購行為的匹配關(guān)系已經(jīng)成為電子化政府采購未來發(fā)展的關(guān)鍵問題，也構(gòu)成中國合理應(yīng)對全球化政府采購風(fēng)險的有效措施。

一、電子采購技術(shù)和政府采購行為的互動障礙

電子采購技術(shù)既包括信息通信技術(shù)設(shè)備，也蘊含了保證采購目標順利實現(xiàn)的相關(guān)方法、工具、技能、工藝等的認知、創(chuàng)新及使用，電子采購技術(shù)受到技術(shù)研發(fā)、采購程序、組織目標等因素共同影響。政府采購行為是指政府、市場、公民社會的多元行動者相互影響，共同參與，實現(xiàn)商品和服務(wù)供給的高績效采購活動，它包括用戶采納、流程再造、制度規(guī)范等因素共同作用。隨著我國各級政府集中采購和公開招標規(guī)模不斷擴大，電子采購技術(shù)和政府采購行為之間的匹配關(guān)系也愈發(fā)重要，但不匹配的現(xiàn)象隨著實踐發(fā)展也在逐漸增多。究其原因，網(wǎng)上采購信息公開不規(guī)范、電子化采購程序和實際采購程序不匹配、電子采購技術(shù)和政府采購制度不協(xié)調(diào)都是主要的互動障礙。

（一）網(wǎng)上采購信息公開不規(guī)范

政府采購網(wǎng)站上的采購信息公開是社會監(jiān)督政府采購行為的主要渠道。一般來說，公開采購和集中采購的相關(guān)信息都會在采購平臺上公示，這也給新聞媒體、供應(yīng)商、普通網(wǎng)民等民主參與提供了契機。隨著天價采購、質(zhì)次價高效率差等現(xiàn)象日益受到關(guān)注，由個別現(xiàn)象所引發(fā)的社會監(jiān)督和政府公信力下降等問題都成為威協(xié)社會和諧穩(wěn)定的不良因素。我國《政府信息公開條例》以公開為原則，以不公開為例外。對于公開采購和集中采購而言，有關(guān)部門公開采購信息和招標信息是必盡之義務(wù)，但是個別部門寧可鋌而走險地公開信息，也不愿略過相關(guān)采購程序，這充分說明技術(shù)設(shè)備所帶來的民主化和傳統(tǒng)采購程序之間的不匹配現(xiàn)象。

（二）電子化采購平臺和實際采購程序不匹配

電子化采購平臺具有迅速、便捷、透明、高效等特征，這也形成了對實際采購程序的有效補充。然而，受到傳統(tǒng)政府采購規(guī)范、組織慣性思維、采購平臺用戶素養(yǎng)、采購平臺連通問題限制，大多數(shù)電子化采購平臺未能發(fā)揮應(yīng)有之作用，甚至出現(xiàn)了“有心建設(shè)，無心使用”等現(xiàn)象。電子化采購平臺無法真正發(fā)揮其作用，而受項目建設(shè)前期成本和組織績效影響，也迫使其以靜態(tài)信息發(fā)布、“線上線下兩層皮”、采購方互不連通等方式維持現(xiàn)狀。電子化采購平臺績效問題并不是采購平臺不該建設(shè)，而是怎么建設(shè)的問題，它涉及到電子化采購平臺有效嵌入政府采購程序中，逐步實現(xiàn)采購平臺和采購程序相匹配的根本問題。

（三）電子采購技術(shù)和政府采購制度不協(xié)調(diào)

我國《政府采購法》頒布和實行對政府采購行為的規(guī)范作用是巨大的，但是關(guān)于電子化政府采購相關(guān)規(guī)范和要求仍需要進一步詳細說明。在《政府采購協(xié)議（2007）》中，關(guān)于電子化政府采購的相關(guān)內(nèi)容進行了明文規(guī)定，如第五條“普遍原則”第3款“電子化手段采用”、第六條“政府采購制度的信息發(fā)布”第1款“各締約方應(yīng)盡之責(zé)任”、第十條“技術(shù)規(guī)格與招標文件”的“招標文件”部分等。目前，我國政府正在積極談判加入國際政府采購協(xié)議締約國，相關(guān)采購平臺并未嵌入政府采購行為過程中，相關(guān)制度安排也未對電子采購技術(shù)和政府采購行為之間的關(guān)系做明確規(guī)定。這也要求電子化政府采購及其技術(shù)支撐也要同國際接軌。某種程度上，網(wǎng)上采購信息公開不規(guī)范、電子化采購平臺和實際采購程序不匹配等問題也都是受到采購制度不健全的影響，而且各級政府的電子化采購平臺也呈現(xiàn)出分散化、技術(shù)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式不規(guī)范、相關(guān)功能不明確等現(xiàn)象，電子化政府采購也出現(xiàn)了靜態(tài)發(fā)布、“煙囪林立”、局部推動等現(xiàn)象。

上述不同層面的互動障礙均表現(xiàn)出電子采購技術(shù)和政府采購行為匹配關(guān)系的不確定性。在兩者匹配關(guān)系的不確定性逐漸增加的前提下，無論電子采購技術(shù)用戶的個體行動策略，或是局部利益沖突，亦或政府采購績效的盲目追求，都將阻礙我國電子化政府采購的整體發(fā)展。相關(guān)學(xué)術(shù)研究也認識到了電子采購技術(shù)和政府采購行為互動的重要性［1］，電子化政府采購是基于電子采購技術(shù)而實現(xiàn)的政府采購行為過程［2］，技術(shù)層面展開了技術(shù)研發(fā)和用戶素養(yǎng)的相關(guān)討論，組織層面展開了工作任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)討論；此外，一些學(xué)者［3］也提出，政府采購行為受到政策措施、行為能力和采購市場影響力的多重影響，應(yīng)該納入到“頂層設(shè)計”層面。從組織行為學(xué)的研究視角，簡·芳汀等學(xué)者［4］提出了技術(shù)層面、組織層面、制度層面的研究思路，三個層面的研究并非彼此割裂的，而是從整體上表現(xiàn)為信息通信技術(shù)和政府行政行為之間的互動關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，電子化政府采購研究也就獲得了新的研究空間。

二、電子采購技術(shù)與政府采購行為的互動分析

從組織行為學(xué)視角，電子采購技術(shù)與政府采購行為的互動關(guān)系表現(xiàn)為在個體、政府內(nèi)部、跨部門協(xié)同三個層面的相互作用關(guān)系。通過分析電子采購技術(shù)與政府采購行為互動關(guān)系，可以了解互動障礙成因，并且探尋電子化政府采購進路。

（一）個體層面

電子采購技術(shù)既體現(xiàn)為技術(shù)研發(fā)過程，也體現(xiàn)為用戶行為意向決定的技術(shù)操作過程，技術(shù)層面的人機交互構(gòu)成了管理層面與制度層面互動展開的基礎(chǔ)［5］。在電子化政府采購建設(shè)階段，電子采購技術(shù)研發(fā)主要包括信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中間層設(shè)計、頂層架構(gòu)等，低成本的技術(shù)研發(fā)、分布式的采購網(wǎng)站、人性化的模型架構(gòu)、智能化的系統(tǒng)平臺、高績效的項目實施成為電子化政府采購的基礎(chǔ)。在人機交互過程中，用戶行為意向受到了使用的態(tài)度和感知有用性兩方面決定，使用的態(tài)度由感知的有用性和易用性共同決定，感知的有用性由感知的易用性和外部變量共同決定，感知的易用性是由外部變量決定的［6］。在這一過程中，電子采購技術(shù)在公私部門領(lǐng)域的接受過程是類似的，權(quán)衡技術(shù)研發(fā)的投入產(chǎn)出關(guān)系，賦予不同行動者以不同角色關(guān)系是基本相同的［7］。通過技術(shù)研發(fā)和用戶采納的連續(xù)互動過程，電子化政府采購獲得了可持續(xù)發(fā)展的契機，大幅度地提升了由靜態(tài)信息發(fā)布到動態(tài)信息共享，由電子表格到網(wǎng)上行政審批，由發(fā)布招標信息到招投標系統(tǒng)，由電子合同公示到合同執(zhí)行等的可能性。

（二）政府內(nèi)部

隨著電子采購技術(shù)廣泛應(yīng)用，政府采購流程對電子采購技術(shù)的依賴程度也呈現(xiàn)為顯著提升［8］，電子采購技術(shù)既改變了政府采購跨部門的任務(wù)協(xié)同關(guān)系，也重新建構(gòu)起采購流程中的角色關(guān)系。雖然采購目標是完全相同的，但是政府采購的跨部門角色網(wǎng)絡(luò)和協(xié)同關(guān)系卻在不斷變化。電子采購技術(shù)可以視為由采購需求方、決策制定者、采購執(zhí)行方、監(jiān)督方、供應(yīng)商、評估方、咨詢方等行動者共同構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，政府采購流程也受到了反映不同特征的任務(wù)角色網(wǎng)絡(luò)互動的共同作用［9］。當(dāng)然，政府采購流程中的任務(wù)角色既受到電子采購技術(shù)工作流程的限制，也會受到相關(guān)制度安排作用。在電子采購技術(shù)嵌入政府采購行為的過程中，相關(guān)制度安排也形塑了電子采購技術(shù)的發(fā)展方向和任務(wù)內(nèi)容。通過電子采購技術(shù)與政府采購行為的相互作用，優(yōu)化政府采購流程大幅度增進了提升政府采購績效的可能性，整個政府采購系統(tǒng)也獲得了完成任務(wù)的核心能力。

（三）跨部門協(xié)同

相關(guān)制度安排是電子化政府采購過程中的重要環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)為法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、規(guī)范、文化認同等形式。政府采購系統(tǒng)可以理解為政府系統(tǒng)向外部獲取資源的連續(xù)過程，獲得綠色、穩(wěn)定、持續(xù)的采購資源是政府采購系統(tǒng)存在的前提，而相關(guān)制度安排是確保電子采購技術(shù)和政府采購行為持續(xù)、穩(wěn)定、綠色發(fā)展的根本。從宏觀層面看，政府采購也承擔(dān)了調(diào)控市場和服務(wù)社會的相應(yīng)職能。一方面，相關(guān)制度安排既規(guī)范了政府采購系統(tǒng)內(nèi)部的各子系統(tǒng)和各業(yè)務(wù)流程，也維護了采購過程中任務(wù)角色關(guān)系及行動能力，更限定了公務(wù)員及相關(guān)工作人員的行動邊界；另一方面，相關(guān)制度安排協(xié)調(diào)了政府采購部門、供應(yīng)商、咨詢方、社會團體等互動關(guān)系，遵循著相應(yīng)的技術(shù)規(guī)則和職能權(quán)限，實現(xiàn)了“行動者的行動邏輯嵌入到操作規(guī)則、項目績效、國家政治、標準、文化信仰和社會網(wǎng)絡(luò)的情境之中”［10］。以服務(wù)為導(dǎo)向的電子政府采購既應(yīng)重視法律、法規(guī)、政策的規(guī)制作用，也應(yīng)該遵循電子采購系統(tǒng)的組織目標、操作規(guī)章、文化認同等的規(guī)范作用，還應(yīng)該重視政府采購跨部門的角色網(wǎng)絡(luò)和協(xié)同關(guān)系。

三、電子采購技術(shù)與政府采購行為互動的發(fā)展策略

自我國政府申請加入世界貿(mào)易組織以來，依托于政府采購行為的電子采購技術(shù)發(fā)展保持著良性、有序的發(fā)展態(tài)勢。我國政府在個體層面和組織層面的投入和努力是值得肯定的，但比照《政府采購協(xié)議（2007）》相關(guān)規(guī)定，這些投入和努力仍然是不充分的。這就要求我國政府既要遵循國際電子化政府采購發(fā)展趨勢，也要注重本國的實際情況，從頂層設(shè)計和制度設(shè)計的關(guān)系、跨部門協(xié)同和合作關(guān)系、技術(shù)培訓(xùn)和信息共享等方面，制訂相應(yīng)的發(fā)展策略。

（一）注重技術(shù)頂層設(shè)計和政府采購制度設(shè)計相協(xié)調(diào)

電子采購技術(shù)頂層設(shè)計和政府采購行為的制度設(shè)計不能是彼此孤立的，而應(yīng)該共同構(gòu)成一項重要的系統(tǒng)工程。電子采購平臺的頂層設(shè)計應(yīng)該和政府采購制度設(shè)計相協(xié)調(diào)，重視用戶操作習(xí)慣、行為規(guī)范、法律規(guī)則、文化認同等因素的控制作用。技術(shù)系統(tǒng)多元行動者參與電子采購技術(shù)的過程體現(xiàn)為對系統(tǒng)功能的設(shè)置，系統(tǒng)功能的設(shè)置并非網(wǎng)站欄目、信息共享那樣簡單，它包括用戶角色、權(quán)限設(shè)定、權(quán)責(zé)匹配、數(shù)據(jù)格式等諸多問題。同樣，政府采購制度設(shè)計也不能忽略電子采購平臺的頂層設(shè)計，它既取決于若干任務(wù)角色的個體理解和使用，也取決于政府采購流程和組織結(jié)構(gòu)。換言之，相應(yīng)制度設(shè)計是用來規(guī)制政府采購行動者行為的，它也受到政府采購戰(zhàn)略目標和行動策略的共同作用［11］。隨著電子采購技術(shù)不斷發(fā)展，政府采購制度也相繼完善，電子采購技術(shù)和政府采購行動者的規(guī)范作用必須依靠頂層設(shè)計和制度規(guī)范共同來實現(xiàn)。政府采購主管部門應(yīng)遵循電子采購技術(shù)系統(tǒng)的客觀規(guī)律進行制度設(shè)計，電子采購技術(shù)系統(tǒng)的頂層設(shè)計者也應(yīng)遵循著政府采購制度規(guī)范進行頂層設(shè)計。關(guān)于政府采購制度安排并不僅保障法律法規(guī)的貫徹落實，也應(yīng)該在保障政府部門使用電子采購技術(shù)、設(shè)計跨部門協(xié)同的組織關(guān)系、規(guī)范采購過程中的招投標程序、保證全景式的監(jiān)督和評估中立、發(fā)揮專家咨詢等方面尋求突破。

（二）注重電子采購功能和跨部門協(xié)同的規(guī)范應(yīng)用

在整個政府采購過程中，政府采購平臺應(yīng)盡可能實現(xiàn)較多的政府采購功能，如招投標、專家咨詢、評標、定標及其相關(guān)服務(wù)等。相關(guān)電子采購功能拓展了政府采購流程的優(yōu)化空間，政府組織也獲得了更為持續(xù)而穩(wěn)定的發(fā)展空間。從外部看，電子采購技術(shù)應(yīng)用起源于私營部門領(lǐng)域，它為降低采購成本、融入全球化市場、持續(xù)獲得利潤做出了重要貢獻。從電子商務(wù)發(fā)展看，電子采購技術(shù)既需要電子政務(wù)相匹配，也需要為政府采購供應(yīng)商創(chuàng)造融入全球化政府采購市場的機會和空間［12］。從內(nèi)部看，電子采購功能實現(xiàn)受到組織結(jié)構(gòu)和采購流程的制約，其獨特的電子采購技術(shù)和政府采購行為互動關(guān)系決定其相關(guān)功能設(shè)計及實現(xiàn)的復(fù)雜性。為保證合理、高效的政府和市場互動，政府采購單位、需求單位、監(jiān)督單位、供應(yīng)商聯(lián)盟、績效評估方應(yīng)不斷調(diào)整跨部門合作關(guān)系，促進基于政府采購流程的跨部門協(xié)同共享，實現(xiàn)電子采購功能和跨部門協(xié)同的相互促進。一般而言，政府采購單位形成以采購項目為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程，保持采購單位和供應(yīng)商聯(lián)盟的協(xié)同關(guān)系；政府監(jiān)督單位形成以招投標監(jiān)管和過程監(jiān)控為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程，保持政府采購行為的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的劃分；政府需求單位應(yīng)形成以采購產(chǎn)品和服務(wù)為導(dǎo)向的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，以采購的產(chǎn)品或服務(wù)能否達到采購目標作為衡量指標；供應(yīng)商聯(lián)盟需要公平的競爭環(huán)境和公正的采購程序，以追求利潤為目標的供應(yīng)商聯(lián)盟在信息對稱和機會均等的條件下，是愿意參與政府采購行為的；績效評估第三方是完全獨立的第三部門，負責(zé)政府采購行為的績效測量和評價。

（三）注重技術(shù)培訓(xùn)和政府采購信息共享的規(guī)范性

電子采購技術(shù)操作涉及當(dāng)事人、委托方、采購方、供應(yīng)商、咨詢方等用戶群體的具體認知和采納，電子采購技術(shù)系統(tǒng)的用戶采納才是發(fā)揮技術(shù)作用的關(guān)鍵［13］。作為具有后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)展中國家，電子采購技術(shù)研發(fā)是有章可循的，但用戶群體的采購知識、采購程序性規(guī)章、采購業(yè)務(wù)知識等卻無法從技術(shù)研發(fā)過程中獲得。這就需要對政府采購相關(guān)人員、電子采購技術(shù)操作人員、相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員進行政府采購知識培訓(xùn)。通過相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的培訓(xùn)，具備較高信息素養(yǎng)的電子采購技術(shù)用戶群體才能在電子采購平臺、電子采購功能、電子采購技術(shù)人機交互過程中發(fā)揮重要作用。同樣，在整個政府采購過程中，不同角色和身份的較高信息素養(yǎng)公務(wù)員也必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，也在各自崗位上各司其職，積極推動政府采購信息共享。作為具有多重角色的用戶，如何實現(xiàn)用戶采納和技術(shù)研發(fā)互動過程中的以人為本和信息共享，將成為激發(fā)用戶潛能，實現(xiàn)電子采購技術(shù)執(zhí)行的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

［1］M Jae Moon.E-Procurement Management In State Govern?ments：Diffusion of E-Procurement Practice and Its Determi?nants［J］.Journal of Public Procurement，2005，5（1）：54-72.

［2］吳政，王雯婧.電子采購的能力成熟度模型研究［J］.科技管理研究，2006，（2）：212-216.

［3］徐煥東.我國政府采購制度完善若干重點問題探析［J］.經(jīng)濟管理，2007，（12）：91-96.

［4］Jane Fountain.Notes on the Impact of Research on the Devel?opment of eGovernment.European Review of Political Tech?nologies［J］.Special Issue：Towards a Common eGovernment Research Agenda in Europe，2008，（5）：61-77.

［5］Antonio Davila，Mahendra Gupta，Richatd Palmer.Moving Procurement systems to the internet：the adoption and use of e-procurement technology models［J］.European Management Journal，2003，21（1）：11-23.

［6］Davis F.Perceived usefulness，perceived ease of use，and us?er acceptance of information technology［J］.MIS Quartely，1989，13（3）：319-341.

［7］Angappa Gunasekaran，Eric W T Ngai.Adoption of e-pro?curement in Hong Kong：An empirical research［J］.Interna?tional Journal of Production Economics，2008，113（1）：159-175.

［8］MacManus S.Understanding the incremental nature of e-pro?curement implementation at the state and local levels［J］.Jour?nal of Public Procurement，2002，2（1）：5-28.

［9］K Kraemer，J King.Information Technology and Administra?tive Reform：Will the Time After E-Government Be Different?［J］.International Journal of E-Government Research，2003，（8）：1-18.

［10］簡·芳汀，董麗.美國的官僚制改革和電子政府：一個制度的視角［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，（9）：37-42.

［11］劉繼山，王延章.基于AUML與MAC理論的政府采購系統(tǒng)設(shè)計［J］.計算機應(yīng)用研究，2010，27（7）：2547-2550.

［12］Francesco Bof，Pietro Previtali.National models of public（e）-procurement in Europe［J］.Journal of E-Government Studies and Best Practices，2010，（5）：1-14.

［13］Robert Eadie，Srinath Perera George Heaney.Analysis of The Use of E-Procurement In The Public and Private Sector of The UK Construction Industry［J］.Journal of Information Technology in Construction，2010，（5）：669-686.