城鄉(xiāng)一體化取向下公共財(cái)政管理改革的探析

楊 慧 譚玉連

（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西南寧530001）

2008年9月2日，全國政協(xié)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局”專題協(xié)商會(huì)上，全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任厲以寧表示：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的任務(wù)就是改革城鄉(xiāng)二元體制，這是中國下一輪改革發(fā)展的重點(diǎn)，同時(shí)是一場(chǎng)偉大的社會(huì)變革?！?008年10月在北京舉行的黨的十七屆三中全會(huì)提出，到2020年，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制將基本建立。

所謂城鄉(xiāng)一體化，就是指“城市與鄉(xiāng)村是一個(gè)整體，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化相互滲透、高度依賴，城鄉(xiāng)的地位相同，但各自承擔(dān)的功能不同，其實(shí)質(zhì)在于城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)，在互補(bǔ)性基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源共享和合理配置”[1]，從而實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，互利共贏。要達(dá)到城鄉(xiāng)一體化這一目標(biāo)，就必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)公共財(cái)政管理改革。

一、城鄉(xiāng)一體化取向下，進(jìn)行公共財(cái)政管理改革的必要性

黨的十七大報(bào)告指出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局，必須始終作為全黨工作的重中之重?！倍⒁怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就是有效解決“三農(nóng)”問題的重要途徑和抓手。

從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，改變或者逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化體制，國際上有兩種理論可資借鑒和研究。第一種是通過勞動(dòng)力流動(dòng)，以城市發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。這種理論認(rèn)為，一開始農(nóng)村存在大量過剩勞動(dòng)力，他們?yōu)槌鞘泄I(yè)部門所雇用。而農(nóng)村的農(nóng)業(yè)部門因?yàn)檫@些勞動(dòng)力的積累轉(zhuǎn)為投資，從而逐步擴(kuò)大生產(chǎn)，可以自己吸引農(nóng)村的過剩勞動(dòng)力，使得農(nóng)民收入不斷增加，農(nóng)村過剩勞動(dòng)力的逐步減少乃至消失，最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；另一種是通過增加農(nóng)業(yè)投入，確保城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。這種理論認(rèn)為，只要城市的就業(yè)機(jī)會(huì)和預(yù)期收入大于留在農(nóng)村的預(yù)期收入，農(nóng)村勞動(dòng)力還是會(huì)源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移。為此，政府要縮小城鄉(xiāng)之間就業(yè)和收入差距，關(guān)鍵是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，努力增加農(nóng)民收入，改善鄉(xiāng)村公共設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)，就地就近解決農(nóng)村過剩勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)等問題。

結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)，前一理論不可能從根本上建立解決“三農(nóng)”問題、化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，而后一種理論則更適合我國的實(shí)際情況。在經(jīng)濟(jì)的總體實(shí)力上，我國已達(dá)到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，應(yīng)該著手工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，建立和諧發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

近年來，本著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的原則，中央不斷改進(jìn)發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政政策。

（一）加大財(cái)政支農(nóng)力度

在堅(jiān)持“多予、少取、放活”的原則下，各級(jí)政府不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的財(cái)政覆蓋范圍，加大財(cái)政投入力度。而且國家相關(guān)文件表明，現(xiàn)階段，應(yīng)制定各項(xiàng)有力措施，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的“反哺”原則，逐漸提高對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出總量，真正體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政傾斜政策。

（二）增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，新農(nóng)村的建設(shè)，一切都要從基礎(chǔ)開始。深入調(diào)查農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)有情況，因地制宜地對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，如對(duì)農(nóng)村的交通、教育、文化、水電、衛(wèi)生等生活基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

（三）積極改革農(nóng)村稅費(fèi)

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中，對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)改革是必須與時(shí)俱進(jìn)的，革除農(nóng)村中始終存在著的諸多不合理的收費(fèi)、攤派和集資項(xiàng)目，從而保證農(nóng)民的基本收入，甚至可以有多余的資金投入其他生產(chǎn)，獲取額外收入提高生活水平。

（四）進(jìn)行合理的土地改革

十七屆三中全會(huì)指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！盵2]合理的土地改革，可以進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，讓土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源合理配置，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益都具有現(xiàn)實(shí)意義。

（五）發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能，拉動(dòng)社會(huì)資金投入

加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持，國家直接增加農(nóng)業(yè)投入是一方面，而另一方面應(yīng)該重視吸引和帶動(dòng)多方社會(huì)力量對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。不斷調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造良好的外部對(duì)農(nóng)業(yè)的投資環(huán)境。與此同時(shí)，通過在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠，吸引社會(huì)資金投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

這些政策的實(shí)施，無論是國家財(cái)政的支持、社會(huì)資金向農(nóng)村的涌入，還是農(nóng)民富余資金的投資，都表明了我國公共財(cái)政管理的重要性。說明財(cái)政支農(nóng)資金分配運(yùn)行的監(jiān)控也成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中的一項(xiàng)重要任務(wù)，即國家財(cái)政支持的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資金，必須要有符合當(dāng)前形勢(shì)的財(cái)政管理體系對(duì)它的預(yù)算立項(xiàng)，使用過程、事后效益進(jìn)行全面的、合理的、有效的監(jiān)管。

二、當(dāng)前我國公共財(cái)政管理的現(xiàn)狀與不足

1980年以來，我國經(jīng)過多次財(cái)政管理體制改革，對(duì)我國公共財(cái)政管理體制的建立具有重大地推動(dòng)作用。尤其是1999年以來，國家出臺(tái)了一系列重大的改革措施，如實(shí)施公共采購制度、部門預(yù)算制度、政府收費(fèi)和罰沒收入上繳國庫等，使得我國財(cái)政制度由計(jì)劃型財(cái)政制度基本向公共財(cái)政制度變遷。

然而，根據(jù)路徑依賴原則，因?yàn)樵械呢?cái)政制度有先占優(yōu)勢(shì)，行政體制的慣性作用，在制度變遷中它的自我強(qiáng)化機(jī)制依然會(huì)起作用，使得改革的預(yù)期目標(biāo)無法達(dá)到。在二元經(jīng)濟(jì)體制下建立的財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制，組織規(guī)范仍然在起著作用。尤其是在農(nóng)村基層政府，自上而下的財(cái)政制度改革少有涉及，它們已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的壁壘。

（一）我國財(cái)政支農(nóng)力度不斷加大，可成果不佳

由于我國已經(jīng)發(fā)展到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵，所以國家對(duì)農(nóng)村的大力支持成為了我國近期的一個(gè)基本取向。但是雖然有著國家資金與政策的大力支持，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程仍然成果不佳，主要有以下幾方面：

1.雖然國家財(cái)政支農(nóng)支出絕對(duì)規(guī)模在逐年擴(kuò)大，但力度不夠。有數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出不斷增長，從1990年的676.09億元增加到2004年的2881.72億元，但占財(cái)政總支出的比例卻在持續(xù)下降，由1990年的21.9%下降到2004年的10.16%?？梢娭袊壳肮藏?cái)政支出結(jié)構(gòu)中還帶有“建設(shè)財(cái)政”、偏重城市的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村加大的資金支持，也主要是“財(cái)政蛋糕”的增量部分。

2.財(cái)政支農(nóng)資金使用分散，效益低下。當(dāng)前，我國對(duì)農(nóng)業(yè)的投資主體多，各主體各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)和規(guī)范，導(dǎo)致有限的支農(nóng)資金使用分散，大大降低了支農(nóng)資金的效益。在地方上，支農(nóng)資金預(yù)算比例小，執(zhí)行中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支農(nóng)資金，支農(nóng)資金的規(guī)模不斷被削減。

3.財(cái)政支農(nóng)支出通道不暢，效率低下。目前，我國財(cái)政“三農(nóng)”政策間接支持多于直接支持，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的支持，另一方面是政府通過財(cái)政撥款對(duì)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的支持。長期以來，我國財(cái)政支農(nóng)支出通道，主要源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在人事方面的僵硬政策，以及財(cái)政部門的“下劃”、“上收”的手段，“使得這種向供方提供資金的方式一直沒有擺脫‘有錢養(yǎng)人，無錢打仗’的狀況”[3]。

（二）建立在“二元”制度上的財(cái)政體制難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)

1.預(yù)算體制約束力薄弱。財(cái)政預(yù)算管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)公共財(cái)政的基本要求，這也恰恰是我國各級(jí)財(cái)政管理的“軟肋”，財(cái)政管理的隨意性是縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的一個(gè)重要原因。在農(nóng)村的鄉(xiāng)村單位，財(cái)政預(yù)算的意識(shí)極其缺乏，許多財(cái)政支出用度都是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)開個(gè)會(huì)，討論一番就決定下來。

在編制方法上，我國目前仍普遍采用“基數(shù)法”，各項(xiàng)預(yù)算編制方法經(jīng)過長期的積累，已經(jīng)有“剛性”，不能真實(shí)反映現(xiàn)實(shí)情況，也難以更改。在編制程序上我國目前采用的是公歷年制，但實(shí)際情況是全國各級(jí)人大一般在次年二三月份召開，這就形成預(yù)算方案的批準(zhǔn)滯后于實(shí)施約一個(gè)季度，為預(yù)算約束留下隱患。并且，“預(yù)算編制時(shí)間上同部門為一個(gè)月，地方各級(jí)政府最多兩個(gè)月，在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)難做出科學(xué)的預(yù)測(cè)”[4]387。

2.公共收入管理不盡合理。日前，我國的公共收入存在不規(guī)范、不廉潔、低效率的問題，且隨意性大，不利于保證公共收入的穩(wěn)定增長。就農(nóng)村而言，經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，但地方政府仍然有一些隨意性的收費(fèi)。

3.公共支出管理亟須規(guī)范，監(jiān)督力度不夠。我國購買性支出沒有統(tǒng)一的規(guī)范，且缺乏及時(shí)有力的監(jiān)督?！皬?000年起我國在縣級(jí)推行政府采購制度，但存在機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、職能定位不準(zhǔn)、采購量小等問題，出現(xiàn)了縣級(jí)政府采購‘泡沫化’的情況?！盵4]387有的地方以財(cái)政收入有限、支出缺口較大為由，采取平衡預(yù)算或結(jié)轉(zhuǎn)下年，個(gè)別的把結(jié)轉(zhuǎn)下年抵頂次年預(yù)算，蠶食支農(nóng)費(fèi)用支出。有的地方甚至把上級(jí)下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)專項(xiàng)基金改變用途，或用于其他建設(shè)項(xiàng)目，或用于發(fā)放工資。

（三）公共財(cái)政管理的法律體制不健全

要進(jìn)行有效的公共財(cái)政管理，基本前提就是要有法律的支撐。但我國目前在公共財(cái)政管理上法律制度并不健全，有些法律需要重新修訂，如《中華人民共和國預(yù)算法》自1994年沿用至今，一些條款已明顯無法適用當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)狀況。

在城鄉(xiāng)一體化過程中，國家加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，大量的資金涌入農(nóng)村，但是如果沒有相關(guān)法律制度，公共財(cái)政管理的推動(dòng)將失去重要支撐，從而加大城鄉(xiāng)一體化的阻礙，延緩城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

三、城鄉(xiāng)一體化取向下的我國公共財(cái)政管理改革的出路

（一）加強(qiáng)對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制的深化改革

我國歷次財(cái)政體制改革都是自上而下的，由于各種原因，地方政府的財(cái)政改革只是表面的變動(dòng)，少有實(shí)質(zhì)性的改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府。在城鄉(xiāng)一體化的取向下，這些基層政府的公共財(cái)政管理體制顯得尤為重要。

1.改革“省直管縣”財(cái)政體制和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?？茖W(xué)有序地推行“省直管縣”財(cái)政體制改革，選擇合理適中的試點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大“省直管縣”財(cái)政體制改革的深度和廣度，可以首先在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和省域面積適中的地區(qū)推行。省級(jí)財(cái)政體制要提高行政效率和資金的使用效益，就要盡可能地縮減財(cái)政管理層次，對(duì)于在轉(zhuǎn)移支付、收支劃分、財(cái)政結(jié)算、稅收退還等方面直接核算到縣。在推廣試點(diǎn)過程中要充分考慮到地區(qū)的特殊性，避免“一刀切”，同時(shí)要協(xié)調(diào)好省、市、縣之間的利益關(guān)系和工作程序，減少財(cái)政體制改革的阻力。

2.改善縣鄉(xiāng)財(cái)政收支管理體制。除了省級(jí)財(cái)政體制層級(jí)的合理規(guī)劃，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政部門也要因地制宜地完善其財(cái)政收支體系，根據(jù)各自的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況，依法行政，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，可提高縣鄉(xiāng)財(cái)政分享的比例，可以將部分地方稅種收入分給縣鄉(xiāng)政府，諸如城鎮(zhèn)土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，從而調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府投入生產(chǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；另一方面，要明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村事務(wù)的支出責(zé)任。屬于省、市政府承擔(dān)的支出，要主動(dòng)無保留地提供經(jīng)費(fèi)，不挪用、擠占縣鄉(xiāng)財(cái)政配額。屬于縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的支出，要加強(qiáng)監(jiān)督，確保資金到位，真正用在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)上。

此外，資金到了縣鄉(xiāng)政府手中，要保證資金的使用能夠切實(shí)應(yīng)用到三農(nóng)事業(yè)的建設(shè)上，嚴(yán)防挪用占用。要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的自主理財(cái)能力，制定相應(yīng)的財(cái)政管理達(dá)標(biāo)省級(jí)考核制度，構(gòu)筑基層財(cái)政管理框架，提高地方財(cái)政預(yù)算的完整性和透明性。

（二）加大政府支農(nóng)的投入力度，提高支農(nóng)資金的使用成效

我國畢竟是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相當(dāng)落后，要想縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，離開了政府的投入是絕對(duì)行不通的。雖然近些年來，國家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的支持力度特別大，可是仍無法滿足現(xiàn)實(shí)的需求。政府應(yīng)該繼續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)村的投入力度，不要僅限于“財(cái)政蛋糕”的增量部分。

在加大政府投入的同時(shí)，還應(yīng)該努力提高這些投入的回報(bào)率。各級(jí)政府可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引導(dǎo)支農(nóng)資金整合，使資金用于發(fā)展，各地方能夠做到專款專用、按期竣工、效益顯著的項(xiàng)目，避免支農(nóng)資金的分散，提高其使用成效。建立嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查機(jī)制。

（三）合理劃分財(cái)政支出責(zé)任，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)是行政管理的重要原則，應(yīng)該明確合理地劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。根據(jù)我國目前的實(shí)際發(fā)展情況，應(yīng)由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)責(zé)縣鄉(xiāng)財(cái)政難以承擔(dān)的義務(wù)教育支出，而醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老支出應(yīng)交給中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。這樣有助于緩解財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫離帶給基層政府的壓力，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化向前發(fā)展。

（四）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理

科學(xué)規(guī)范的預(yù)算可以全面完整地反映政府財(cái)政資源配置的范圍和方向，增強(qiáng)政府在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的調(diào)控能力。第一，財(cái)政預(yù)算的編制要避免“建設(shè)財(cái)政”弊端，從源頭上保證公共財(cái)政的公共性質(zhì)，為納稅人理好財(cái)；第二，財(cái)政預(yù)算要對(duì)“二元化”進(jìn)行解構(gòu)，使財(cái)政資金城鄉(xiāng)分布趨于均衡；第三，要依法理財(cái)，財(cái)政預(yù)算的調(diào)整、修改等工作程序都要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行；第四，財(cái)政預(yù)算應(yīng)減少—般性支出，改變縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹問題造成的縣鄉(xiāng)政府財(cái)力緊張的局面，減少一般性支出，增加公共服務(wù)專項(xiàng)支出，對(duì)基層政府進(jìn)行“瘦身”，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算的約束力。

四、結(jié)語

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，在國家大力投入的同時(shí)，必須有要與之相適應(yīng)的公共財(cái)政管理體制與之配套，否則就會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，延緩我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，妨礙社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

[1] 周余義，唐麗萍，蔣子龍.我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題淺析[J].決策與信息，2008，（5）.

[2] 中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2008－10－19.

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