作為公共警告的行政違法事實(shí)公布

章志遠(yuǎn)，鮑燕嬌，朱湘寧

(蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州，215006)

作為公共警告的行政違法事實(shí)公布

章志遠(yuǎn)，鮑燕嬌，朱湘寧

(蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州，215006)

作為一種新型的政府規(guī)制手段，行政違法事實(shí)公布已經(jīng)在我國(guó)當(dāng)下諸多行政管理領(lǐng)域得到運(yùn)用，亟需進(jìn)行類(lèi)型化的精細(xì)研究。就食品安全、產(chǎn)品安全等具體領(lǐng)域的監(jiān)管而言，作為公共警告的行政違法事實(shí)公布業(yè)已廣泛存在并取得一定的積極效果，但也具有助長(zhǎng)裁量隨意、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了防止對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，應(yīng)當(dāng)從適用條件、程序設(shè)置及法律救濟(jì)等三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法事實(shí)公布手段的法律控制。

行政違法事實(shí)公布;公共警告;法律控制

一、行政違法事實(shí)公布頻繁使用引發(fā)討論契機(jī)

行政違法事實(shí)公布俗稱(chēng)“曝光”，意指行政機(jī)關(guān)將其掌握的相對(duì)方違法信息主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)，使違法事實(shí)曝于公眾視野之下，利用公眾的否定評(píng)價(jià)和自覺(jué)抵制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)違法者的懲戒。在我國(guó)當(dāng)下的行政執(zhí)法活動(dòng)中，公布行政違法事實(shí)業(yè)已獲得廣泛的運(yùn)用，如下典型事件的發(fā)生即可佐證。

事件一:“農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)”——公共警告。2009年11月底，?？谑泄ど叹职l(fā)布警示:農(nóng)夫山泉廣東萬(wàn)綠湖有限公司的30%混合果蔬飲料與水溶C100西柚汁飲料、統(tǒng)一企業(yè)(中國(guó))投資有限公司的蜜桃多汁等3種飲料總砷含量超標(biāo)。但數(shù)日后，送往中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院綜合檢測(cè)中心復(fù)檢的抽檢產(chǎn)品全部合格，?？谑泄ど叹殖姓J(rèn)之前因程序不當(dāng)致使檢驗(yàn)結(jié)果有誤。這一事件給商家?guī)?lái)了數(shù)以?xún)|計(jì)的經(jīng)濟(jì)損失和品牌形象損失，也使公眾對(duì)政府的公信力產(chǎn)生懷疑。〔1〕

事件二:“南京曝光醉酒駕車(chē)”——處罰結(jié)果公開(kāi)。2009年11月，南京交管部門(mén)正式通過(guò)媒體曝光醉酒駕車(chē)者，首批公布的名單上共有106人，都已被拘留過(guò)。交管部門(mén)稱(chēng)曝光還將不定期發(fā)布。對(duì)這種做法肯定者有之，質(zhì)疑者亦有之。受處罰者包括很多社會(huì)公眾認(rèn)為交管部門(mén)的這一行為是對(duì)違法者的“二次處罰”，而交管部門(mén)則堅(jiān)持認(rèn)為這是對(duì)處罰結(jié)果公開(kāi)原則的落實(shí)和延伸。〔2〕

事件三:“鄭州公布賣(mài)淫女裸照”——聲譽(yù)罰2009年10月28日，鄭州警方展開(kāi)掃黃打非行動(dòng)隨后在報(bào)道掃黃戰(zhàn)績(jī)的視頻中“公布小姐裸照”，引來(lái)公眾對(duì)賣(mài)淫女的同情和對(duì)警方高調(diào)掃黃做法的詰責(zé)，后警方對(duì)輿情的回應(yīng)中把責(zé)任推向媒體對(duì)視頻的“擅自發(fā)布”?！?〕這一事件引發(fā)人們對(duì)這種曝光手段合法性的懷疑，相當(dāng)一部分公眾認(rèn)為這是對(duì)賣(mài)淫女隱私權(quán)、肖像權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利的嚴(yán)重侵害。

事件四:“全國(guó)網(wǎng)上封堵‘老賴(lài)’”——強(qiáng)制執(zhí)行手段。在重慶、廣東、湖南等地，都有公布“老賴(lài)”(指不履行法律賦予的義務(wù)或逃避責(zé)任的個(gè)人、組織)名單的做法。行政機(jī)關(guān)或法院將“老賴(lài)”的信息發(fā)布出去，呼吁市民在發(fā)現(xiàn)被曝光老賴(lài)的行蹤、可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)時(shí)可及時(shí)打電話舉報(bào)，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾來(lái)解決“執(zhí)行難”的問(wèn)題。〔4〕

以上四起典型事件充分表明違法事實(shí)公布手段已經(jīng)廣泛運(yùn)用在當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐中。鑒于這一手段呈現(xiàn)運(yùn)用靈活、功能各異的特點(diǎn)，因而應(yīng)當(dāng)從行政法學(xué)理層面對(duì)其展開(kāi)類(lèi)型化研究。本文將就其中一類(lèi)作為公共警告的違法事實(shí)公布加以論述，希冀借此進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)行政行為法的研究。

二、作為公共警告的行政違法事實(shí)公布

公共警告一詞是舶來(lái)品，最早起源于20世紀(jì)七八十年代的德國(guó)。目前，學(xué)理上的稱(chēng)謂尚未統(tǒng)一，有的稱(chēng)為公共警告，有的稱(chēng)為行政警示，還有的稱(chēng)為行政公告。按照德國(guó)學(xué)者毛雷爾的定義，“公共警告是行政機(jī)關(guān)或者其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民公開(kāi)發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，或者其他現(xiàn)象”?！?〕這一定義是描述性的，并非嚴(yán)格意義上的法律概念。筆者認(rèn)為，公共警告是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，將其所獲得的相對(duì)方危險(xiǎn)信息向公眾公開(kāi)，提醒公眾注意的一種預(yù)防性信息公開(kāi)行為。就本文所研究的作為公共警告的行政違法事實(shí)公布而言，是指行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)將所獲得的相對(duì)方行政違法信息向公眾公開(kāi)，提醒公眾注意的一種預(yù)防性信息公開(kāi)行為。值得注意的是，作為公共警告的公布違法事實(shí)，所警告的內(nèi)容是相對(duì)方的違法行為。雖然違法行為和危險(xiǎn)行為不能完全等同，但絕大多數(shù)情形下，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生正是源于行為本身的違法性。

當(dāng)今社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。近年來(lái)頻頻發(fā)生的食品、產(chǎn)品安全事件，使得人們對(duì)于各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)信息極為渴求。然而，公眾憑借自身的能力和知識(shí)往往很難獲取這類(lèi)信息。一方面，在獲取信息上行政主體和相對(duì)方之間存在不對(duì)稱(chēng)性，行政主體具有壟斷性地位;另一方面，公眾受制于自身的認(rèn)識(shí)，對(duì)很多信息的含義難以辨別，如三鹿奶粉事件中三聚氰胺的危害性公眾就難以認(rèn)知?；谏鲜鲈?，政府以公共警告等形式公開(kāi)所獲取的風(fēng)險(xiǎn)信息既是對(duì)公民知情權(quán)的保障，也是對(duì)公民基本生存權(quán)的捍衛(wèi)。由此可見(jiàn)，公共警告對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中公民權(quán)利的保護(hù)意義非凡。

現(xiàn)代行政法學(xué)體系建立的核心是行政行為形式論。形式論以類(lèi)型化為取向，將行政實(shí)踐中各種行政活動(dòng)加以抽象歸納，以形成整體性的系統(tǒng)，將確定的體系定位和相應(yīng)的法律效果賦予概念化、抽象化后的行政行為?！?〕形式論的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)相同類(lèi)別的行政行為進(jìn)行屬性判斷之后就可以按圖索驥找到其應(yīng)該遵循的程序、形式要求、法律效果、行政訴訟類(lèi)型等問(wèn)題的答案，實(shí)現(xiàn)對(duì)這類(lèi)行為的法律控制。但是，這種“瞬間掠影”式的研究進(jìn)路卻人為地將豐富的行政活動(dòng)過(guò)程裁剪為單一的片段，不僅忽視了行政法律關(guān)系主體的多樣性，而且沒(méi)有完整地再現(xiàn)行政活動(dòng)的實(shí)施過(guò)程。為此，就必須直面行政活動(dòng)的過(guò)程，考察一項(xiàng)行政任務(wù)的完成究竟需要調(diào)動(dòng)哪些手段，這些手段的選擇是否合理，是否存在更為合適的手段。通過(guò)對(duì)行政活動(dòng)內(nèi)容的整體檢視，不僅能夠維系行為結(jié)果的合法性，而且能夠充分關(guān)照行為過(guò)程的正當(dāng)性。

公共警告正是在這樣的社會(huì)變遷中產(chǎn)生的一種新型社會(huì)治理手段。公共警告產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政行為形式論，而是新近的規(guī)制工具理論。規(guī)制工具理論的精髓在于規(guī)制工具的選擇要匹配于所要實(shí)現(xiàn)的規(guī)制目標(biāo)，這就要求在行政目標(biāo)的指導(dǎo)下找尋最適合的社會(huì)治理手段。以公共警告為例，它的作出可能存在于一個(gè)完整過(guò)程的事前、事中或事后。公共警告作出之后可能伴隨著處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等其他行為。同樣的一種警告，因其扮演的角色不同，所產(chǎn)生的法律效果和法律屬性也迥然不同因此，對(duì)于公共警告的制度定位就不應(yīng)醉心于簡(jiǎn)單的事實(shí)行為與法律行為的界分，而應(yīng)將研究的目光投向行政過(guò)程，立足功能主義的角度審視其可能的歸宿。

三、行政違法事實(shí)公布在若干監(jiān)管領(lǐng)域中的運(yùn)用

當(dāng)下中國(guó)正處于急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)裂變、社會(huì)分化加劇、社會(huì)矛盾累積，食品藥品安全、環(huán)境污染、建筑安全等重大事故頻頻發(fā)生。為了嚴(yán)厲打擊各類(lèi)社會(huì)影響惡劣的行政違法行為，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，近年來(lái)，一些行政機(jī)關(guān)大量采用行政違法事實(shí)公布這種新型的社會(huì)治理手段，短時(shí)間內(nèi)取得了明顯成效。在下文所描述的場(chǎng)域中，作為公共警告的行政違法事實(shí)既得到了廣泛運(yùn)用，同時(shí)也滋生出相應(yīng)的問(wèn)題，值得認(rèn)真反思。

(一)食品安全監(jiān)管——“三鹿毒奶粉事件”及“豫花毒面粉事件”

2008年發(fā)生的“三鹿毒奶粉事件”，源于三鹿奶粉中含有化工原料三聚氰胺，致使上萬(wàn)名嬰幼兒受毒害，并出現(xiàn)死亡病例，引發(fā)奶制品行業(yè)的“大地震”。這一事件后，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)相繼采取了如下措施:一是衛(wèi)生部等五部門(mén)公布了乳及乳制品當(dāng)中三聚氰胺臨時(shí)限量標(biāo)準(zhǔn);二是國(guó)家質(zhì)檢總局撤銷(xiāo)蒙牛等企業(yè)“中國(guó)名牌產(chǎn)品”稱(chēng)號(hào)，并不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評(píng)選活動(dòng);三是國(guó)務(wù)院公布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》;四是直接催生《食品安全法》的出臺(tái)。在三鹿毒奶粉事件中，衛(wèi)生部門(mén)的公共警告和新聞媒體的曝光發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，使得三鹿毒奶粉問(wèn)題逐漸浮出水面，進(jìn)而引發(fā)了全社會(huì)的關(guān)注。不過(guò)，公共警告的作用并不總是如此，有時(shí)也會(huì)傷及無(wú)辜。除了前文提及的“農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)事件”外，2004年發(fā)生在湖北黃石市的“豫花面粉有毒事件”也屬這類(lèi)情形。黃石市疾病預(yù)防控制中心在抽檢樣品后，既未與當(dāng)事人核對(duì)，也未向法定權(quán)威部門(mén)匯報(bào)，就擅自發(fā)布豫花面粉中增白劑超標(biāo)，而媒體報(bào)道又將檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)弄錯(cuò)，把超標(biāo)0．4倍說(shuō)成14倍，從而給企業(yè)造成了巨大損失，也給社會(huì)造成了不必要的恐慌?！?〕由此可見(jiàn)，缺少正當(dāng)程序制約的公共警告也可能成為惡的源泉。

(二)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督——“家樂(lè)福售假事件”

家樂(lè)福作為國(guó)際零售巨頭，卻頻頻爆出違規(guī)銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品，包括假“鱷魚(yú)”皮包、假茅臺(tái)、假LV提包等。打開(kāi)各大搜索引擎，輸入“家樂(lè)福、假冒偽劣”關(guān)鍵詞，國(guó)內(nèi)家樂(lè)福各種見(jiàn)諸媒體的質(zhì)量丑聞躍然“屏”上，《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》、《法制周報(bào)》等報(bào)都對(duì)家樂(lè)福售假事件進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。國(guó)家質(zhì)檢總局定期公布的國(guó)家監(jiān)督檢查結(jié)果也印證其違法事實(shí)的存在。高密度的“曝光”率使這家世界500強(qiáng)的商業(yè)巨頭成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，遭遇前所未有的信譽(yù)危機(jī)?！?〕其直接結(jié)果就是家樂(lè)福在中國(guó)的整體業(yè)績(jī)下滑，部分地區(qū)的零售店被迫關(guān)閉，甚至出現(xiàn)退出中國(guó)市場(chǎng)的危機(jī)。產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的曝光，使得企業(yè)違法的成本提高，違法率相應(yīng)減少。目前，我國(guó)在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域的曝光手段十分有力，如中央電視臺(tái)創(chuàng)辦于2003年的《每周質(zhì)量報(bào)告》，就讓許多違法商家無(wú)處遁形。

(三)環(huán)境保護(hù)——“康菲漏油事件”

水污染是最重要的環(huán)境污染之一。水污染防治領(lǐng)域中的公共警告可謂是生死關(guān)頭的救命稻草。但在一些重要關(guān)頭，政府卻收起這把利器，袖手旁觀。近期發(fā)生的康菲渤海漏油事件即反映出政府在危機(jī)關(guān)頭不能及時(shí)運(yùn)用警告手段，導(dǎo)致危害急速擴(kuò)大。2011年6月4日，中海油和美國(guó)康菲石油公司合作開(kāi)發(fā)的渤海灣蓬萊19－3號(hào)油田發(fā)生漏油。該漏油事故最早出現(xiàn)在6月21日，該公司內(nèi)部人員曾在微博中呼吁相關(guān)部門(mén)注意控制避免污染發(fā)生。直到7月1日，康菲公司才首次回應(yīng)，并謊稱(chēng)漏油已經(jīng)得到控制。后在污染擴(kuò)大到難以控制之時(shí)，國(guó)家海洋局才于9月2日下達(dá)警告，責(zé)令蓬萊19－3號(hào)油田全面停產(chǎn)。有專(zhuān)家指出，雖然按照《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)由石油公司向國(guó)家海洋局申請(qǐng)，但在康菲中國(guó)瞞報(bào)溢油情況和處理進(jìn)度等情況下，國(guó)家海洋局應(yīng)該主動(dòng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案而不是靜待康菲公司來(lái)申請(qǐng)，這也是一種“不作為”?！?〕公共警告手段本身的優(yōu)勢(shì)就在于靈活性、及時(shí)性，如果缺少了時(shí)效性，那么它的效果也將大打折扣。

(四)藥品安全監(jiān)管——“曲美下架事件”

2010年10月，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局組織專(zhuān)家對(duì)西布曲明(曲美減肥產(chǎn)品的成分)在我國(guó)使用的安全性進(jìn)行了評(píng)估，并借鑒國(guó)外有關(guān)研究數(shù)據(jù)和采取的措施，認(rèn)為使用西布曲明可能增加嚴(yán)重心血管風(fēng)險(xiǎn)，減肥治療的風(fēng)險(xiǎn)大于效益。因此，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局決定停止西布曲明制劑和原料藥在我國(guó)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用，已上市銷(xiāo)售的藥品由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)召回銷(xiāo)毀。10月30日，國(guó)家藥監(jiān)局正式叫停減肥藥曲美?！?0〕令人遺憾的是，西布曲明2000年被批準(zhǔn)在我國(guó)上市，太極集團(tuán)同年推出減肥產(chǎn)品“曲美”，并發(fā)展成為我國(guó)市場(chǎng)上的明星產(chǎn)品。十余年間，藥監(jiān)部門(mén)面對(duì)這種充斥在藥品市場(chǎng)的減肥藥竟從未進(jìn)行過(guò)安全警示。究其根源，是因?yàn)?001年修改的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第71條雖然規(guī)定了國(guó)家實(shí)行藥品不良反應(yīng)報(bào)告制度，對(duì)于藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以采取停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用的緊急控制措施，但對(duì)于是否需要進(jìn)行公共警告法律規(guī)定不明，這也給行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法留下了空隙。2010年12月，衛(wèi)生部通過(guò)了《藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)管理辦法》，該辦法中明確規(guī)定了通報(bào)全國(guó)藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測(cè)情況，這也許能夠改變公共警告在藥品監(jiān)督領(lǐng)域萎靡的現(xiàn)狀。

以上四個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐表明，作為公共警告的行政違法事實(shí)雖然已經(jīng)得到了廣泛運(yùn)用，但由于法律規(guī)定的不足，致使這一手段的運(yùn)用也面臨諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面:首先，法律規(guī)范不足，裁量的隨意性增大。在公共警告的譜系中，除食品安全警示和不合格產(chǎn)品質(zhì)量公告等少數(shù)警告有明確的法律依據(jù)外，大多由規(guī)章及規(guī)范性文件設(shè)立，而且普遍存在行為定性不明、發(fā)布條件不合理、程序缺失、缺乏救濟(jì)等一系列問(wèn)題。公共警告作為一種政府主動(dòng)公開(kāi)信息的行為，其主要依據(jù)就是《政府信息公開(kāi)條例》中對(duì)政府公開(kāi)義務(wù)的規(guī)定。但這只是原則性規(guī)定，具體操作程序、發(fā)生危機(jī)時(shí)的處理機(jī)制以及相關(guān)責(zé)任機(jī)制都存在缺失，使得公共警告既可能變成“農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)事件”中的“亂警告”，也有可能變成“康菲漏油事件”中的“啞警告”。其次，媒體過(guò)度介入，可能導(dǎo)致權(quán)力被操縱。在上述事件中，人們都能看到媒體的身影，從公共警告事件的公開(kāi)、發(fā)展直至結(jié)束，媒體的力量總是如影隨形。媒體的參與本無(wú)可非議，甚至應(yīng)該受到鼓勵(lì)，因?yàn)楣簿孢@一手段作用的發(fā)揮也離不開(kāi)他們。一個(gè)完整的公共警告的作用鏈條是:專(zhuān)業(yè)部門(mén)發(fā)布警示信息——各種媒體傳遞信息——社會(huì)公眾獲取信息——社會(huì)公眾形成反映——“曝光”企業(yè)遭受損失?？梢哉f(shuō)，一次警告所產(chǎn)生的影響力大小很大程度上取決于媒體的參與程度。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們經(jīng)?？梢钥吹降氖?，媒體對(duì)于所獲得的信息往往會(huì)進(jìn)行再加工甚至夸張扭曲，如果不能有效規(guī)制媒體的傳播，公共警告可能會(huì)經(jīng)常傷及無(wú)辜。最后，國(guó)家政策導(dǎo)向，可能引發(fā)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是在某一特定時(shí)期對(duì)某一特定領(lǐng)域所進(jìn)行的集中整治?！叭鼓谭凼录苯o食品安全行業(yè)敲響警鐘，中央明確表示要徹查食品安全問(wèn)題，讓老百姓吃上放心的食品。從這一角度來(lái)看，“三鹿奶粉事件”具有重要的標(biāo)本意義。然而，“三鹿奶粉事件”也帶來(lái)了一場(chǎng)食品行業(yè)的瘟疫?！捌毓狻辈话踩称返幕顒?dòng)一夜之間爆發(fā)，隨處可見(jiàn)有關(guān)食品安全的“公共警告”，可謂是“警鐘長(zhǎng)鳴”。公共警告本不只限于食品安全領(lǐng)域，但由于政策導(dǎo)向的需要，使它成了“重災(zāi)區(qū)”。這樣的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法帶來(lái)的后果就是某一領(lǐng)域因遭受過(guò)度打擊而使發(fā)展被抑制，其他領(lǐng)域則由于放縱違法而使社會(huì)秩序遭受破壞。在一個(gè)正常的法治社會(huì)，這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是不應(yīng)大量存在的。

四、對(duì)行政違法事實(shí)公布的法律控制

在社會(huì)管理創(chuàng)新之風(fēng)盛行的當(dāng)下，作為公共警告的行政違法事實(shí)公布手段的頻繁使用值得警惕。為此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將行政違法事實(shí)公布納入行政法的調(diào)控范圍，防止其游離于法律之外而成為新的侵害手段。筆者認(rèn)為，根據(jù)一般的行政法學(xué)原理，對(duì)行政違法事實(shí)公布手段的法律控制可以從如下三個(gè)方面展開(kāi)。

(一)適用條件

公共警告在我國(guó)目前的立法狀態(tài)比較分散，沒(méi)有形成統(tǒng)一的公共警告制度，只有少數(shù)法律如《食品安全法》中規(guī)定了食品安全公共警示制度。在此前提下，對(duì)作為公共警告的行政違法事實(shí)公布行為的規(guī)范首先就應(yīng)當(dāng)解決其適用條件問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，公共警告的適用條件至少應(yīng)包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

1．主體要件。公共警告的發(fā)生總伴隨著監(jiān)督檢查權(quán)的行使，規(guī)定公共警告的行使主體應(yīng)限制在具有監(jiān)督檢查權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織明確這一要件意義非凡，它有助于厘清行政機(jī)關(guān)和新聞媒體在發(fā)布公共警告中的地位問(wèn)題。在前述諸多案例中我們可以看出，達(dá)到警告效果和造成損害擴(kuò)大往往都在于新聞媒體的監(jiān)督報(bào)道，有些報(bào)道甚至還早于行政機(jī)關(guān)正式發(fā)布的警告。一般來(lái)說(shuō)，媒體報(bào)道的準(zhǔn)確性難以保證，發(fā)生損害后又難以追究媒體報(bào)道的責(zé)任。因此，在法律中明確規(guī)定具有監(jiān)督檢查權(quán)的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織發(fā)布信息，其他任何組織不得在行政機(jī)關(guān)確定消息前擅自發(fā)布警告明確公共警告行使的主體要件，可以有效解決公共警告中行政主體和媒體的本末倒置問(wèn)題。

2．客體要件?？腕w要件是指公共警告可以適用的領(lǐng)域和情形，即為公共警告行為劃定行使的界限我國(guó)現(xiàn)有的《政府信息公開(kāi)條例》中明確將環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況列為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。公共警告作為政府主動(dòng)公開(kāi)信息的資訊行為也集中運(yùn)用于上述四個(gè)領(lǐng)域。結(jié)合法律規(guī)定和實(shí)踐運(yùn)作可知，公共警告所適用的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是與公眾密切相關(guān)的生存、生活生產(chǎn)領(lǐng)域，其所適用的情形是在這些領(lǐng)域中對(duì)不特定多數(shù)人已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生重大威脅的危險(xiǎn)因素。

3．對(duì)象要件。主體要件解決誰(shuí)發(fā)布，客體要件解決發(fā)布何事，而對(duì)象要件則要解決“向誰(shuí)發(fā)布”的問(wèn)題。公共警告的運(yùn)作目的是提醒社會(huì)樹(shù)立預(yù)防意識(shí)，維護(hù)社會(huì)公共秩序。而這一目的的實(shí)現(xiàn)依靠著社會(huì)對(duì)這一信息所做出的集體反應(yīng)?？梢?jiàn)，公共警告所面向的對(duì)象是不特定的多數(shù)人即社會(huì)大眾，而向特定的少數(shù)人所發(fā)出的信息公告則不屬于公共警告。對(duì)象要件反映出公共警告的外部性特點(diǎn)，這是其不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部信息通報(bào)的本質(zhì)區(qū)別。

(二)程序設(shè)置

作為一種公共警告手段，行政違法事實(shí)公布的運(yùn)用在事實(shí)上將會(huì)直接影響到行政相對(duì)人的名譽(yù)隱私、商譽(yù)乃至財(cái)產(chǎn)。因此，為了防止這一手段的濫用、有效保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，還必須通過(guò)正當(dāng)法律程序的設(shè)置加以約束。筆者認(rèn)為，如下三項(xiàng)程序制度的設(shè)置尤為必要。

1．聽(tīng)證程序。在行政機(jī)關(guān)發(fā)布公共警告的過(guò)程中，被警告的相對(duì)方通常處在被處置的弱勢(shì)地位，而且警告可能會(huì)給其帶來(lái)致命打擊。因此，公共警告這一規(guī)制手段甚至被視為具有核武器般的“毀滅性權(quán)力”?！?1〕這時(shí)，保障相對(duì)方享有獲得告知、陳述和申辯的權(quán)利，對(duì)于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益和保障行政機(jī)關(guān)作出公正的裁決意義都十分重大。為此，應(yīng)當(dāng)在公共警告的實(shí)施中引入聽(tīng)證程序，最大限度地減少不當(dāng)警告所造成的負(fù)面影響?？紤]到公共警告所警告事項(xiàng)的嚴(yán)重性和影響范圍的廣泛性，這里的聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)作出的。

2．時(shí)限制度。時(shí)限制度是指經(jīng)過(guò)某段時(shí)間產(chǎn)生一定法律效果的制度。這里的時(shí)限分為兩種:一種是指行政機(jī)關(guān)作出充分考量的延遲時(shí)間限制，另一種是防止行政機(jī)關(guān)拖延行使產(chǎn)生不作為之虞的催促時(shí)間限制。第一種情形是指在公共警告中，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)從收到危險(xiǎn)信息情況開(kāi)始，至少經(jīng)歷一段必要的復(fù)核時(shí)間才可以作出公布決定，這中間就可能包含聽(tīng)證所需的時(shí)間。這段時(shí)間可以根據(jù)不同領(lǐng)域事件的輕重緩急而作出靈活規(guī)定。第二種情形是指在最長(zhǎng)的期限限制內(nèi)，對(duì)于需要發(fā)布公共警告的事件，行政機(jī)關(guān)必須及時(shí)發(fā)布警告，防止危險(xiǎn)的發(fā)生和損害結(jié)果的擴(kuò)大，否則就要對(duì)損害結(jié)果發(fā)生和擴(kuò)大承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定可以解決類(lèi)似康菲漏油事件中國(guó)家海洋局怠于發(fā)出公共警告致使損害擴(kuò)大卻難以落實(shí)責(zé)任的問(wèn)題。

3．分級(jí)制度。我國(guó)《食品安全法》規(guī)定了層層上報(bào)、統(tǒng)一發(fā)布的安全警示制度。然而，實(shí)踐中發(fā)生的農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)事件卻給我們留下了深刻的教訓(xùn)。這種長(zhǎng)鏈條式的上報(bào)形式由于環(huán)節(jié)的繁多可能使其在較低層級(jí)就發(fā)生信息的泄露，反而不利于其作用的發(fā)揮。因此，筆者建議，在信息的檢測(cè)環(huán)節(jié)確立信息的分級(jí)制度，根據(jù)警示信息的嚴(yán)重程度劃分不同的等級(jí)(類(lèi)似于天氣預(yù)報(bào)中不同等級(jí)的預(yù)警)，并且將這種分級(jí)的信息運(yùn)用到公共警告的發(fā)布程序當(dāng)中。不同層級(jí)的公布機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)不同等級(jí)信息公布的權(quán)限，即低層級(jí)的機(jī)關(guān)只公布低等級(jí)的警示信息，高等級(jí)的信息則需要上報(bào)至上級(jí)機(jī)關(guān)公布。這樣的處理方式既減輕了上級(jí)機(jī)關(guān)的任務(wù)，也控制了下級(jí)機(jī)關(guān)的肆意公布。

(三)法律救濟(jì)

正當(dāng)程序的設(shè)置雖然能夠降低公共警告誤用的概率，但并不能完全杜絕公共警告的濫用和出錯(cuò)因此，必須通過(guò)多元化法律救濟(jì)機(jī)制的設(shè)立，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)利司法保護(hù)之網(wǎng)。從行政法學(xué)一般原理出發(fā)，除了提起針對(duì)警告發(fā)布機(jī)關(guān)的行政賠償訴訟之外，如下兩項(xiàng)法律救濟(jì)機(jī)制同樣不可缺乏。

1．預(yù)防性行政訴訟。預(yù)防性行政訴訟是公民法人或者其他組織在未來(lái)即將受到一定的行政行為或事實(shí)行為的預(yù)期侵害情形下，可以依據(jù)法律預(yù)防性提起行政訴訟，阻止行政行為或事實(shí)行為做出以保護(hù)其特殊權(quán)益的訴訟形態(tài)?！?2〕預(yù)防性訴訟給我們提供的是有關(guān)權(quán)利保護(hù)的一條嶄新思路。在公共警告中，損害結(jié)果通常數(shù)額巨大，并伴隨著更具價(jià)值的企業(yè)商譽(yù)的受損，傳統(tǒng)的賠償訴訟很難奏效。在這樣的情形下，思考法律控制途徑時(shí)我們就應(yīng)逆流而上，在源頭處找尋控制的手段，在事前將損害發(fā)生的可能性降到最低。預(yù)防性行政訴訟在我國(guó)還未建立。不過(guò)，我國(guó)民事訴訟法中規(guī)定，在緊急情況下法院不立即采取財(cái)產(chǎn)保全措施，利害關(guān)系人的合法權(quán)利會(huì)受到難以彌補(bǔ)的損害時(shí)，賦予利害關(guān)系人在起訴前有權(quán)申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施的訴前財(cái)產(chǎn)保全制度，這正是反映了預(yù)防性訴訟建立的立法精神。針對(duì)公共警告所提起的預(yù)防性訴訟需要符合以下幾個(gè)基本要件:一是損害的重大性。這種重大性是指損害一旦發(fā)生難以用金錢(qián)予以彌補(bǔ)，如在“農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)”事件中企業(yè)受損的商譽(yù)往往難以估價(jià)。二是原告的適格。預(yù)防性訴訟旨在阻止行政機(jī)關(guān)的警告行為，因此只有被警告的相對(duì)方才是提起預(yù)防性訴訟的適格原告，其他任何可能受到事實(shí)上影響的組織或個(gè)人都不具有原告的資格。三是警告發(fā)生的緊迫性。正如訴前財(cái)產(chǎn)保全所規(guī)定的前提是緊急情況下，針對(duì)公共警告的預(yù)防性訴訟也應(yīng)如此。如果可以通過(guò)其他途徑如聽(tīng)證程序等阻止行政機(jī)關(guān)發(fā)布警告，相對(duì)方就無(wú)權(quán)提起預(yù)防性訴訟這里警告發(fā)生的緊迫性是指窮盡其他手段也不能阻止行政機(jī)關(guān)發(fā)布公共警告，就認(rèn)為滿(mǎn)足了緊迫性的要求。

2．侵權(quán)賠償訴訟。在實(shí)踐中，對(duì)于很多錯(cuò)誤的公共警告和損害事實(shí)的擴(kuò)大，媒體都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在行政賠償訴訟途徑還很艱難的情況下追究媒體虛假報(bào)道的侵權(quán)責(zé)任是我們可以探尋的另一條救濟(jì)途徑。筆者認(rèn)為，考慮到媒體在維護(hù)公益方面的顯著作用，因此，追究媒體所承擔(dān)的責(zé)任時(shí)不宜太過(guò)嚴(yán)苛。對(duì)媒體承擔(dān)責(zé)任應(yīng)滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件:一是新聞媒體故意夸大或扭曲行政部門(mén)發(fā)布的公共警告，而此公共警告本身是正確的;二是造成的損害結(jié)果巨大，可以一定的金額為標(biāo)準(zhǔn);三是該報(bào)道內(nèi)容屬原創(chuàng)報(bào)道，不是轉(zhuǎn)載、轉(zhuǎn)引的報(bào)道。符合上述條件的受損害企業(yè)，可向發(fā)布公共警告的媒體提出侵權(quán)損害賠償訴訟來(lái)保護(hù)自身的合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ):一種有節(jié)制的公共警告

公共警告的出現(xiàn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、信息社會(huì)中政府對(duì)信息規(guī)制工具的選擇，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的行政行為形式論，代表著行政行為模式由傳統(tǒng)的法律執(zhí)行模式向法律目標(biāo)引導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。作為一種帶有目的性因素的信息規(guī)制工具，它所具有的低成本性、高效性是其他傳統(tǒng)行政手段所無(wú)法比擬的。在當(dāng)下中國(guó)食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等諸領(lǐng)域正值多事之秋之季，作為公共警告的行政違法事實(shí)公布手段的運(yùn)用對(duì)于社會(huì)治理水平的提升無(wú)疑具有特殊意義。但是，公共警告的濫用也會(huì)對(duì)行政相對(duì)方造成難以估量的損失。也許，“有節(jié)制”地使用是類(lèi)似行政違法事實(shí)公布這種具有“雙面刃”效應(yīng)的規(guī)制手段的宿命。為此，結(jié)合具體行政領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和一般的行政法學(xué)原理，通過(guò)適用條件、程序設(shè)置及法律救濟(jì)三維控制機(jī)制的建構(gòu)，有望將作為公共警告的行政違法事實(shí)公布納入現(xiàn)代行政法治的基本框架之中，使其在發(fā)揮正面功效的同時(shí)不至產(chǎn)生過(guò)多的負(fù)面效應(yīng)，繼續(xù)靈活地游走于保障公共利益和最小權(quán)利侵害性之間。

〔1〕〔11〕蔣正之．“砒霜門(mén)”事件:“毀滅性權(quán)力”必須慎用〔N〕．檢察日?qǐng)?bào)，2009－12－02．

〔2〕王永剛等．“曝光醉駕者”討論〔N〕．檢察日?qǐng)?bào)，2009－11－18．

〔3〕馬新耀．鄭州掃黃公布小姐裸照事件〔N〕．檢察日?qǐng)?bào)，2010－01－27．

〔4〕萬(wàn)元．全國(guó)法院系統(tǒng)網(wǎng)上封堵“老賴(lài)”部分省市公布舉報(bào)電話〔EB/OL〕．http://www．qhnews．com/index/system/2009/03/ 31/002716454．shtml．

〔5〕〔德〕哈特穆特·毛雷爾著．高家偉譯．德國(guó)行政法總論〔M〕．北京:法律出版社，2000．393．

〔6〕張錕盛．行政法學(xué)另一種典范之期待:法律關(guān)系理論〔J〕．月旦法學(xué)，2005，(6)．

〔7〕王明浩．誰(shuí)制造了“毒面粉”事件〔EB/OL〕．http://www．people．com．cn/GB/shehui/8217/34282/34283/2936312．html．

〔8〕査小高．家樂(lè)福被指大肆出售假冒偽劣產(chǎn)品遭遇信任危機(jī)〔EB/OL〕．http://news．hexun．com/2011－01－06/126622551_1．html．

〔9〕李玫，徐沛宇．康菲今日渤海封井專(zhuān)家質(zhì)疑海洋局“不作為”〔EB/OL〕．http://finance．ifeng．com/news/special/zhybhwly/ 20110905/4526286．shtml．

〔10〕高瓔瓔．“曲美”事件之后，愛(ài)美更要愛(ài)健康〔EB/OL〕．http://news．xinhuanet．com/health/2010－11/09/c_12752595．html．

〔12〕章志遠(yuǎn)，朱秋蓉．預(yù)防性不作為訴訟研究〔J〕．學(xué)習(xí)論壇，2009，(8)．

Administrative Illegal Facts Published as a Public Warning

ZHANG Zhi－yuan，BAO Yan－jiao，ZHU Xiang－ning
(Law School，Suzhou University，Suzhou，Jiangsu 215006)

As a new type of government regulation means，publishing the administrative illegal facts has been in apply in many administrative areas in our country，which needs urgent deep research．In the specific field of the food safety and product safety regulatory，the administrative illegal facts published as a public warning is widely existing and has obtained a certain positive effect，but also has the potential risks like discretion encouragment，sports type law enforcement．In order to prevent the administrative violations of the legal rights and interests，it shall be legally controled in three aspects such as applicable condition，the program setting and legal relief．

administrative illegal facts published;public warning;legal control

DF31

A

1672-2663(2012)02-0063-06

2011-10-23

本文為2010年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地(蘇州大學(xué)公法研究中心)重大招標(biāo)項(xiàng)目“行政程序與行政訴訟法律制度研究”(編號(hào)2010JDXM040)、江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“公布行政違法事實(shí)的法律屬性研究”(編號(hào)CXLX11_0044)及蘇州大學(xué)國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目“行政違法事實(shí)公布的法律屬性研究”(編號(hào)111028510)的階段性成果。

章志遠(yuǎn)(1975-)，男，安徽貴池人，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;鮑燕嬌(1988-)，女，安徽淮南人，蘇州大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)行政法專(zhuān)業(yè)碩士生;朱湘寧(1991-)，女，江蘇南京人，蘇州大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)本科生。

(責(zé)任編輯 王勇)