從非法營運事件透視省人大的社管路徑

袁文峰

（惠州學院政法系，廣東 惠州 516007）

從非法營運事件透視省人大的社管路徑

袁文峰

（惠州學院政法系，廣東 惠州 516007）

釣魚執(zhí)法沒有解決如何公正認定非法營運的問題。廣東省內的主要法源有國務院的運輸條例、省交通廳的批復。實務中認定的標準趨于簡單，有的有悖于常理。在對省人大可能的九個監(jiān)督路徑進行分析之后，發(fā)現最有效的制定地方法規(guī)的路徑是不可行的，個案監(jiān)督同樣違法。目前，只剩下間接發(fā)揮省人大影響力這一途徑。

非法營運認定標準；地方法規(guī)；判斷余地；個案監(jiān)督；社管路徑

一、后釣魚執(zhí)法時期

釣魚執(zhí)法事件的出現，除了行政部門濫用執(zhí)法權，相關監(jiān)督機制缺失之外，部分原因是現行法規(guī)操作性差，造成執(zhí)法無所適從。關于“黑車”、“拼車”、“互搭順風車”等概念的界定，目前沒有一個明確的標準[1]。

2004年7月1日起施行的《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的，由縣級以上道路運輸管理機關責令停止經營的；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬以上10萬以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！痹摋l被認為是查處非法營運的直接依據。但是如何認定非法營運，各地運輸行政管理部門則標準各異。整體而言，有兩大特征：簡單化和部門利益。

我們可以聯系孫中界案和張暉案的查處標準。原南匯區(qū)交通行政執(zhí)法大隊負責人2009年10月19日就曾對記者表示，定義“黑車”在“業(yè)內”只要滿足四個條件即可：揚招、聽乘客指令行駛、司機和乘客互不認識、提供有償服務[2]。這樣的標準沒有法律依據，也有悖于生活規(guī)律，如順風車、拼車出行等，這些利國利民利環(huán)境利節(jié)能的案件難道也要處罰？如此看來，很多人會被無辜地認定為非法營運。第二部分繼續(xù)圍繞這兩點特征敘述。

二、廣東省內關于非法運營問題的認定

《廣東省道路運輸管理條例》（2002年12月實施，廣東省人民代表大會常務委員會于2002年10月13日修訂）并沒有對非法運營的標準進行規(guī)定，只規(guī)定了罰則：“未經許可，擅自從事營業(yè)性道路運輸的，責令停產停業(yè)，沒收違法所得，并處以五千元以上一萬元以下的罰款。（第五十九條）”

在廣東省交通廳關于印發(fā)《廣東省交通廳實施〈道路貨物運輸及站場管理規(guī)定〉》和〈道路危險貨物運輸管理規(guī)定〉辦法》的通知（2006年2月1日實施）中，我們可以看到文件的認定標準濃縮為兩點：為社會提供公共服務和商業(yè)性質。其中規(guī)定：“經營性道路貨物運輸應具備以下兩個方面的條件：（一）為社會提供公共服務，即車輛除了為車屬單位(個人)提供運輸服務外，還為其它單位或個人提供運輸服務。（二）具有商業(yè)性質?！?/p>

2006年7月31日，廣東省交通廳下發(fā)《關于對經營性貨物運輸有關問題的批復》，批復對于認定非法運營的標準認為：“根據《廣東省交通廳實施〈道路貨物運輸及站場管理規(guī)定〉和〈道路危險貨物運輸管理規(guī)定〉辦法》規(guī)定，經營性道路貨物運輸必須同時具備商業(yè)性質和為社會提供公共服務兩個特征。其中商業(yè)性質根據交通部公路司2000年對我省《關于對營業(yè)性和非營業(yè)性運輸劃分問題的復函》（公運政字[2000]57號文）的界定方法，所有的道路貨物運輸車輛均具有商業(yè)性質。因此，認定經營性道路貨物運輸車輛的關鍵是其是否具備‘為社會提供公共服務’這一特性?！碑斎贿@是一個以是認非的反面標準，按批復，只要運貨車子上路，只剩下為己還是為人這一標準。所以說，這個標準夠簡單了。

我們再看看實務中對非法營運的認定標準。

案例1：深圳市民王先生案

深圳市民王先生和幾位鄰居、朋友“拼車”遇到了相關部門檢查，因他收取每人3元錢的“油費”，而被以“非法營運”的名義扣留了車輛，并收到了高達3萬元的罰單[3]。經過調查，最終執(zhí)法部門將其車輛放還。主要原因是從付費的金額來看王先生并不能營利。①據該報報道，2009年3月19日，深圳市打擊非法營運執(zhí)法專業(yè)隊在梅林關附近查扣王先生的小型客車，認為他涉嫌非法營運，因此暫扣車輛。經過調查和聽證會，公安機關采信的事實包括：1、王先生本人有工作，工作地點在崗廈好百年家私店；2、當時車上有6名乘客，王先生和乘客同住一個小區(qū)，互相認識；3、王先生每天搭載的乘客是固定的，而乘客上班地點在福中三路諾德中心，需經過的路線與其上班路線順路；4、乘客乘車時會付給王先生每人每次3元錢的油費。最終，公安機關認為王先生的行為不構成非法營運，原因有三：第一，王先生的行為在主觀上沒有進行營運的故意，其搭載乘客的本意是順路搭載相識的朋友上下班，在情理上是合理的；第二，王先生搭載的乘客是相對固定的，沒有證據表明他在其他時間，即搭載親戚朋友上下班之外有進行載客的行為；第三，乘客雖然支付了乘車的油費，形成了事實上的有償乘車，但從付費的目的來看，并不是車主要求乘客付費，而是乘客自發(fā)認為需要分攤行車的油費，且從付費的金額來看并不能營利。

案例2：深圳大學校車電白被罰案

2012年1月14日，考慮到學生回家難，深圳大學用校車送44名學生回家，因收取了學生每人80元油費，而被認定為非法營運，被電白交管部門扣車罰款8000元。校方表示難以理解，因為深圳的檢查站都讓過。廣東省電白縣交通運輸局相關負責人認為：“在高速公路的出入口那邊，查到一輛大巴，大巴里面有44名旅客，旅客都是學生，每個人手上都有專門的乘車票，每位是80元。這違反了《廣東省運輸管理條例》第十一條的規(guī)定?！睋榻B，深大每年寒暑假、黃金周都會開出10多輛校車送廣東省內部分學生回家，并收取60元至100元不等的費用，用來補貼運營成本中的60%，余下的成本則由學校補貼。這就是說，雖收取了費用，學校不但沒賺錢，反而倒貼[4]。②筆者認為：其中適用的《廣東省運輸管理條例》第十一條為貨物運輸規(guī)定，應以第六條為宜。

案例3：梁佳成訴佛山市交通局案

2008年7月28日，因顧客在南海平洲匯豐電器商場買的冰箱面積過大無法塞進小車，商場安排司機免費送貨上門。一周后，道路稽查隊員發(fā)現了留有顧客家庭住址的送貨單，商場由此被認定非法營運，根據廣東省交通廳《關于對經營性貨物運輸有關問題的批復》罰款三萬元。佛山市交通局稱,商場在免費送貨過程中，雖然沒有收取運費，但商場會將運費計入貨品零售價中，也就間接收取了運費,這是間接營運，間接營運也屬于非法營運。商場老板梁佳成認為，間接收費是佛山市交通局憑空猜測，在法律上不能成立。2009年3月3日下午，禪城法院判決市交通局處罰適用法律法規(guī)正確，予以維持[5]。

從以上情況和案例，我們發(fā)現：①廣東省對非法運營的認定標準于地方法規(guī)層面上沒有清晰統(tǒng)一的規(guī)定，該標準操于交通行政管理部門之手。②現實中，各地認定非法運營的標準并不一致。③罰款數額標準不一。④對諸如免費送貨上門的廠商認定為非法運營，于情不合。難道法不容情（記得普通法諺語：普通法是最講人情的。東西法諺都說：法不外乎人情）？偏偏不予人民生活方便？

交管部門同樣和前面所提到上海的兩個特征一致，簡單化和部門利益。而汪洋書記所言“要突破部門利益法制化的障礙”，從中可以預知：任重道遠。

本文的重點不在于非法運營的標準之討論。而在于從非法運營這一系關人民生活至深的現象出發(fā)，對省人大在其職責范圍內，如何進行社會管理進行推演，以發(fā)現可能的合法途徑，實現人民的意志。

三、省人大可能的監(jiān)管路徑

按照《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，對非法運營事件省人大可能的監(jiān)管路徑有：①罷免部門負責人；②對此事件提出質詢案；③組成特定問題調查委員會；④要求省政府作出專項工作報告；⑤進行視察或專題調研；⑥組織執(zhí)法檢查組；⑦制定地方法規(guī)對非法運營的認定標準進行規(guī)范；⑧撤銷省政府的相關規(guī)定；⑨對司法進行個案監(jiān)督。

列出這些可能的路徑時，筆者也不由一驚：原來省人大有那么多的監(jiān)管權力！但是，且慢，實際上有的路徑并不能解決或徹底解決問題，如前面六個路徑只能起到旁敲側擊的間接作用，有的還只是屬于準備性的活動，如路徑②至⑤。而路徑①卻有聲東擊西之嫌。路徑⑥呢？檢查執(zhí)法情況，執(zhí)誰的法？目前只有交通廳的批復較明確，難道是批復執(zhí)法狀況的檢查？這似乎要求省人大制定認定非法運營標準方面的法規(guī)。從而將問題轉到了路徑⑦。對于路徑⑧，省政府沒有相關的規(guī)定，無由撤銷，所以該路徑其實不成立?？磥砝@了半天，省真正能夠“露一手”的只有路徑⑦和路徑⑨。

（一）可否為非法運營認定標準制定地方法規(guī)

《立法法》第六十三條第一款規(guī)定，省級人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法等上位法相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。第六十四條第一款：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項?！贝丝詈偷诙睿ㄏ刃兄贫ǖ胤椒ㄒ?guī)）是對第六十三條第一款的具體化。

如果按是否依據上位法進行立法來分類，那么第六十四條第一款第一項屬于執(zhí)行性立法，第二項及第二款屬于創(chuàng)制性立法。隨即的問題是，省人大可否在運輸條例這一國務院的行政法規(guī)下制定非法運營的判斷標準？

顯然這不是創(chuàng)制性立法，而是屬于執(zhí)行性立法。非法運營的判斷標準是不是需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項呢？查閱全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會顧昂然主任當年所作的《關于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上》，并無該項的解釋。全國人大法律委員會主任委員王維澄所作的《第九屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法 (草案)〉審議結果的報告》表明，代表們并沒有對該問題提出質疑或界定?！皡^(qū)域內的實際情況”意欲何指，全國人大語焉不詳。但筆者的理解，至少不應該屬于各省市共同存在的情況，也就是說該事項應該“具有地方特色”。非法運營的判斷標準顯然不具有地方特色，所以不屬于地方法規(guī)立法的事項。以上是第一層原因。

第二層原因，為非法運營的判斷標準制定地方法規(guī)本質是為運輸條例第四十六條中的“擅自從事道路運輸經營”語義進行解釋，那么省人大有沒有解釋權呢？《立法法》只規(guī)定了全國人大常委會的解釋權，并沒有規(guī)定國務院和省人大的解釋權。按照誰制定誰解釋的法理，解釋權當屬國務院。

鑒于以上兩層原因，省人大并沒有為非法運營的判斷標準制定地方法規(guī)的權力。

（二）可否對司法進行個案監(jiān)督

1.法院可否審查非法運營的判斷標準

（1）在法源位階上，省交通廳的關于貨運非法運營的判斷標準的批復至多算作行政規(guī)定，并非行政立法的法源，所以單從位階來看，法院對該批復無疑享有全面審查的權力。

（2）那么從專業(yè)判斷的角度來看，法院是否要尊重基層交管部門以及交通廳的判斷余地呢？

在法律上，將抽象而模糊、含義不夠明確而易產生歧義的用語稱為不確定法律概念。這種不確定的法律概念，常常出現于法律規(guī)范的構成要件部分，也有出現在法律規(guī)范的效果部分。不確定法律概念通常分為兩種類型：經驗（或敘述）概念、規(guī)范概念（或需要價值填補的概念，也稱為價值概念）。經驗概念涉及可感覺的或可體驗的對象（如黎明、夜間、危險等）。其的內涵導之于普通人的常識。規(guī)范概念須由評價方態(tài)度加以填補可闡明其內涵，這種評價態(tài)度不可避免的含有主觀因素[6]。由于不確定法律概念有著不同的內涵，行政機關所具有的專業(yè)能力與行政經驗是其相對于其他部門的優(yōu)勢，在具體的事件面前較能了解哪一種內涵更貼近現實。相對于法院來說，讓行政機關在不確定法律概念上做出自我負責的決定，是符合機關的功能特征的[7]。自我負責便是行政機關在法律適用過程中的判斷余地，判斷余地是不確定法律概念中的特殊情況，處于司法審查范圍之外。

判斷余地的類型有：不可替代的決定：如考試決定、學生學業(yè)評量、公務員法上的判斷；由獨立的專家及委員會作出的評價決定；根據經驗法則所作的預測決定；計劃的決定；高度專業(yè)性及政策性的決定[8]。但是，判斷余地也有審查的例外，即可以審查的情況。臺灣地區(qū)“大法官”釋字第319號中不同意見書和有關通說見解認為：如行政機關的判斷有以下違法情事，法院得加以審查：出于錯誤的事實認定或錯誤的信息所作的判斷；有違一般公認的價值判斷標準的判斷；違反法定的正當程序；組織違法并無判斷權限所作的判斷；判斷違反不當連結禁止原則；違反相關的原理原則，如平等原則、公益原則等。

顯然，法院可以“行政機關的判斷，有違一般公認的價值判斷標準”對非法運營的認定進行全面審查，以自己的判斷代替行政機關的判斷。案例3中，處于“司法被動”的法院為市交通局的行為作背書了。

（3）法規(guī)則的結構都是由構成要件和法律后果兩部分組成，以此便可以為討論司法審查行政案件的邏輯起點[9]。前面所提的判斷余地屬于構成要件部分，屬于對事實的認定。在非法運營案件中，法律后果是行政處罰。而行政處罰涉及行政自由裁量權。

運輸條例第六十四條中的行政處罰裁量權是：有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬以上10萬以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。在案例3中，商場有20元的違法所得，但針對該次的所得，市交通局處以3萬元罰款。類似的情形也在佛山市珍珠生活金屬電器有限公司訴佛山市禪城區(qū)交通局案出現。①參見佛山中院行政判決書（2006）佛中法行終字第147號。還有孫中界們被硬塞給10元鈔票，處以1萬元。這些行為和規(guī)定是否有違比例原則，我們心存疑義。

拋開比例原則，我們還可以發(fā)現交管部門在適用該條款的時候有沒有錯誤？實際上，運輸條例第六十四條語義是有問題的，同樣是有違法所得的情況下，規(guī)定處以2倍以上10倍以下的罰款，又規(guī)定處3萬以上10萬以下的罰款。案例2和孫中界的1萬元罰款難道不是該條語義矛盾下的表現么？如果經過解釋或許沒有矛盾，但總覺得違法所得不足2萬元所定的空間過大。是否又有反法律明確性的原則呢？

2.可否對司法進行個案監(jiān)督

人大個案監(jiān)督始于1980年代后期，從資料來看，人大最早介入的案件是1984年全國人大常委會對遼寧臺安縣“三律師案”的監(jiān)督。1996年全國人大常委會辦公廳信訪局干預了遼寧朝陽市市長劉相榮受賄案[10]。

我國學界對于人大個案監(jiān)督的態(tài)度分為贊成與反對兩大觀點，②參見王凡：“淺議地方人大的個案監(jiān)督”，載《現代法學》1998年第1期；沈慶中：“對人大行使監(jiān)督權的思考”，載《法律適用》2000年第6期；汪建成、孫遠：“論司法的權威與權威的司法”，載《法學評論》2001年第4期。筆者贊同反對黨觀點，除了“人大的個案監(jiān)督會妨害司法獨立”、“無法證明人大的監(jiān)督比作為國家專門的法律監(jiān)督機關的檢察機關法律監(jiān)督更合理”這些有力的理由之外，從權力分設和專業(yè)判斷的角度來看，立法對行政應當予以尊重，雖然司法機關產生于立法機關，但畢竟它不是立法機關的下屬機構。上文論及的行政機關尚有專業(yè)判斷的余地，其時立法機關的立法裁量權、司法機關的司法裁量權都是他們的專業(yè)判斷余地，其他機關應予以尊重，而不是越俎代庖。

《中華人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法》第五條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法?！眰€案監(jiān)督可否歸入工作實施監(jiān)督權限范疇？

監(jiān)督法草案說明認為：“人大及其常委會……堅持集體行使職權，不代行審判權、檢察權，不直接處理案件的原則。具體案件由審判機關、檢察機關依照法定的程序進行辦理。人大專門委員會可以決定將有關案件向有關審判、檢察機關初步詢問核實。”[11]可見，省人大常委會并沒有個案監(jiān)督的權力。

（三）萬徑歸宗：間接影響行政規(guī)則的制定

從本質上來說，交通廳的批復只是內部的行文，屬于內規(guī)。即行政法上的行政規(guī)則。③行政規(guī)則，系指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規(guī)范機關內部秩序及運作，所為非直接對外發(fā)生法規(guī)范效力之一般、抽象之規(guī)定（臺灣地區(qū)行政程序法第一百五十九條）。

該批復類屬于行政規(guī)則里的判斷基準，因其規(guī)定如何認定事實，如何在具體個案中判斷某一事實是否符合法定要件（在非法運營中，屬于不確定法律概念），以求適用中精確統(tǒng)一[12]。傳統(tǒng)行政法學理論認為：1.行政規(guī)則不具有外部效力；2.行政規(guī)則的制定不須法律的授權；3。行政規(guī)則在發(fā)布程序上不必公告[13]。在大陸對于行政規(guī)則，司法一般不承認其外部效力。④如2001年殷立業(yè)、朱抗美訴蔡甸區(qū)公安分局案中武漢中院認為：內部規(guī)范僅僅是公安機關內部對干警工作要求的規(guī)范，且無證據證實該規(guī)范對外公布，不具有法律法規(guī)的法律效力。

行政規(guī)則屬于抽象性的內部行政行為，省人大只有運用路徑①至⑤中的合適方式去施加間接影響力去改變行政規(guī)則的內容，并不能直接發(fā)布法令要求交通廳改采其認為適當的標準。至于具體方式如何，則屬于省人大的判斷范圍。

四、小結

交管部門現階段法治問題不少，除了非法運營認定問題外，還有突出的路橋收費問題。就非法運營問題而言，以釣魚執(zhí)法為參照，筆者認為我們處于后釣魚執(zhí)法時期，因為釣魚執(zhí)法中帶來的問題沒有徹底解決。非法運營認定的標準混亂表明“民生之艱”，多年來沒有解決，也表明省人大進行社會管理之難。問題本身棘手，而從筆者九個路徑的“沙盤推演”，最終發(fā)現實際上省人大進退不能——既不能立法、個案監(jiān)督，也不能散手不管，否則有悖于人民利益代表之稱。也許現實中不會那么復雜罷，但法治路徑的推演確是如此的。我們希望人大有所作為，可是即便號稱能將女人變成男人無所不能的英國議會，也要受到歐盟、歐洲人權法院的制約。所以，一切尚需有所為有所不為地按法治的路徑來。借用美國1943年國旗致敬第二案（（West Virginia State Board of Educationv. Barnette）中杰克遜大法官在判決書上的話來說：“一項痛苦而又基本的事實是：人大不是無所不能。”

[1]楊金志.季明.“釣魚執(zhí)法”事件水落石出[N].檢察日報, 2009-10-27(02).

[2]季明.生活觀察：“孫中界事件”的真相是如何揭開的[EB/OL].http://news.lnd.com.cn/xwzx/htm/2009-10/27/content_886140.htm.

[3]方勝.公安部門最終認定不屬非法營運 [N].深圳特區(qū)報, 2009-06-01(B 01).

[4]吳魯.烏夢達.吳俊.校車收費送學生回家是否“非法運營”？深圳大學校車因收80元油費被處罰引熱議 [N].新快報, 2012-1-22(A 13).

[5]劉藝明.商場免費送貨被罰款狀告交通局一審敗訴[N].廣州日報,2009-3-4(A 34).

[6]陳清秀.依法行政與法律的適用［A］.翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社,2002.225.

[7]陳慈陽.行政裁量與不確定法律概念——以兩者概念內容之差異與區(qū)分必要性為研究對象[A].臺灣行政法學會.行政法爭議問題研究（上）[C].臺中：臺灣五南圖書出版公司,2001.455.

[8]陳清秀.依法行政與法律的適用[A].翁岳生.行政法2000[C].北京：中國法制出版社,2002.236.

[9]袁文峰.論高教行政案件中的判斷余地之司法審查[J].行政法學研究,2010,(2):81.

[10]蔡定劍.人大個案監(jiān)督的基本情況[J].人大研究,2004,(3):4.

[11]王維澄.關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法（草案）》的說明——2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上[R].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報,2006,(7): 545.

[12]林錫堯.行政法要義[M].臺北：元照出版有限公司,2006: 202.

[13]陳春生.行政命令論——中華民國行政規(guī)則之法效力研究[A].社團法人臺灣行政法學會.行政命令、行政處罰及行政爭訟之比較研究[C].臺北：翰蘆圖書出版有限公司,2001:76.

From the Perspectiveof the Illegal Transport Business to exam ine the Pathsof the Provincial Peop le'sCongress'Social Regulation

YUAN Wen-Feng
(Department of Political Science and Law of Huizhou University,Huizhou Guangdong 516007)

The problem left in entrapment is that what is just cognizance of illegal transport business.The main law source of Guangdong Province are the State Council's transport regulations and the Department of Communications of guangdong Province's reply.Some the accreditation standards in practice seems to be too simple,and some seems to be unusal.After analysis on the nine possible supervision paths of provincial people's Congress',we find that the formulation of local regulations which is considered to be the most effective path is unfeasible,and case supervision is also illegal.At present,only develop indirect influence of the provincial people's Congress seems to be practical.

standard of illegal transport business;local regulations;room for judgement;path of social regulation

D912.114

A

2095-1140（2012）05-0087-05

2012-08-25

袁文峰（1973-），男，江西贛州人，法學博士，惠州學院政法系副教授，主要從事行政法學、教育法學研究。

葉劍波）