試析我國新農(nóng)保試點方案存在的不足及對策

李燁紅

（湖北第二師范學院 政法系，湖北 武漢 430205）

關(guān)注民生，體恤民瘼，盡最大努力為百姓增加實惠，給人民群眾帶來實實在在的利益，是黨和國家近幾年來方針政策的重點。為解除老百姓的后顧之憂，提高農(nóng)村人民群眾晚年的生活水平，做到老有所養(yǎng)，國務院辦公廳于2009年9月發(fā)布了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，我國開始在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作，試點縣（市、區(qū)、旗）的比例從10%開始，以后逐年提高，并計劃在2020年之前使這項制度全面覆蓋到我國農(nóng)村適齡居民。這是我國繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策,對于推動社會主義新農(nóng)村建設、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化具有十分重大的現(xiàn)實意義。

一、新農(nóng)保試點方案的亮點

與“個人繳費為主，集體補助為輔”而政府出資責任缺失的舊農(nóng)保制度不同，在新農(nóng)保試點方案中，中央政府和地方政府將承擔起財政責任，既在“入口”環(huán)節(jié)即農(nóng)民參保繳費環(huán)節(jié)給予財政補助，又在“出口”環(huán)節(jié)即農(nóng)民養(yǎng)老金待遇給付環(huán)節(jié)給予財政補助，從而充分彰顯農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種公共產(chǎn)品的本性。這是新農(nóng)保制度的最大亮點。

“補入口”由地方財政負責。“補入口”是指為激勵農(nóng)村居民參保繳費，地方政府對個人繳費給予補貼，該補貼全部記入個人賬戶。主要體現(xiàn)在以下三項政策：地方政府對參保人繳費給予每人每年不低于30元的財政補貼；如果選擇了較高檔次標準進行繳費的，將由地方財政按照“多繳多補”的原則給予適當鼓勵；對于農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費，作為將來對其計發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金的基數(shù)。后兩項政策的具體標準和操作方法均由?。▍^(qū)、市）人民政府予以細化。

“補出口”既有中央財政的責任，也涉及地方財政的責任。新農(nóng)保制度采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”即“基礎養(yǎng)老金+個人賬戶”的養(yǎng)老金待遇模式。其中，基礎養(yǎng)老金由政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付，中央確定的基礎養(yǎng)老金標準（即最低標準基礎養(yǎng)老金）為每人每月55元。在中西部地區(qū)，最低標準基礎養(yǎng)老金全部由中央財政給予補助；而在東部地區(qū)，中央財政只承擔其中的50%，剩余的50%由東部地區(qū)財政承擔。除此之外,地方財政在“出口”環(huán)節(jié)的責任還體現(xiàn)在以下兩個方面：地方政府可以根據(jù)實際情況主要是各地經(jīng)濟發(fā)展水平、消費水平等提高基礎養(yǎng)老金標準，提高部分由地方政府承擔；如果農(nóng)村居民超過15年標準繳費期而繼續(xù)繳費，可由地方政府適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金以示鼓勵。提高和加發(fā)的具體政策皆由地方人民政府制定。

此外，多數(shù)地方以養(yǎng)老金領(lǐng)取標準不低于當年農(nóng)村最低生活保障標準為依據(jù)來測算確定最低繳費標準和繳費年限，在保障水平方面實現(xiàn)了保障老年人最基本生活的目標要求；新農(nóng)保制度將農(nóng)?；鸺{入財政專戶實行收支兩條線管理，也為基金的安全運營提供了一定的保障；新農(nóng)保制度將管理人員工資和辦公經(jīng)費納入財政預算，不再從保費收入和基金運營中提取，避免了管理經(jīng)費對參保農(nóng)民利益的侵犯，保障了經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費需求；通過統(tǒng)籌賬戶、財政轉(zhuǎn)移支付、個人繳費鼓勵等制度，建立領(lǐng)取標準調(diào)整機制，養(yǎng)老待遇水平根據(jù)經(jīng)濟增長、農(nóng)村最低生活保障標準的調(diào)整和農(nóng)村居民基本生活費用價格指數(shù)的變動情況適時進行調(diào)整，從理論上解決了領(lǐng)取標準固定不變的問題。

二、新農(nóng)保試點方案存在的不足

“新農(nóng)保”試點方案無論是從資金來源還是養(yǎng)老金待遇模式來看，都具有保險和福利的雙重特征，與實質(zhì)上為個人儲蓄性質(zhì)的舊農(nóng)保相比，能更好地調(diào)動農(nóng)村居民的參保積極性，籌資水平也有所提高。但是，新方案在設計上存在著一些不足，缺乏一定的前瞻性，需要從制度上進一步修正和完善。

1.地方財政補貼能力差異較大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)財政補貼能力不足。

在新農(nóng)保試點方案中，地方財政的籌資能力是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能否順利推行的關(guān)鍵。東部地區(qū)的籌資難度并不大，但經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)財政壓力顯然較大。根據(jù)2010年國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)，以地方補貼選擇每人每年最低30元的情形進行精算，在東部11個省級區(qū)劃，當年新農(nóng)保地方財政補貼占地方財政收入比重的平均水平為0.83%，上海低到0.07%；在中西部20個省級區(qū)劃，這一指標的平均水平為0.91%，西藏高到1.81%。隨著制度覆蓋面的加大，中西部地方財政壓力更會加大。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進行預測，當制度覆蓋到農(nóng)村人口的50%時，西藏新農(nóng)保中地方財政補貼占地方財政收入的比重將達到2.35%。而目前，我國中西部地區(qū)財政自給能力大大低于東部地區(qū)，據(jù)測算，2007年東部地區(qū)財政自給系數(shù)為0.81，中部地區(qū)財政自給系數(shù)為0.45，西部地區(qū)財政自給系數(shù)只有0.42。[1](p39)而且，在改革開放的過程中，中西部地區(qū)城市化水平大大低于東部地區(qū)，更加大了中西部地區(qū)的財政壓力。這其中，縣級政府財政補貼能否到位更值得擔心。在試點方案中，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理實行的是縣級統(tǒng)籌，縣級政府無疑是地方財政補貼的重要承擔者，而縣級財政困難是分稅制改革以來一直未能有效解決的問題。要讓縣級財政再承擔新農(nóng)保改革的補貼，恐怕難以落實，600多個分布在中西部地區(qū)的國家級貧困縣情況更為堪憂。不僅如此，由于縣級財政無力配套財政補貼資金，在目前個人賬戶沒有普遍做實的情況下，還易出現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶積累被挪用于當期財政補貼資金的情形，使新農(nóng)保個人賬戶由完全積累制演變?yōu)榇H供養(yǎng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，新農(nóng)保試點方案實施的可持續(xù)性值得懷疑。

2.政府財政的隱形債務較大，缺乏釋放機制。

新農(nóng)保個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)放標準為個人賬戶全部儲存額除以139個月，而新農(nóng)保的養(yǎng)老金（包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金）是終身支付的，試點方案規(guī)定農(nóng)民從60歲時開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果按139個月計算，前期積累的個人賬戶資金在領(lǐng)取近12年時，即在農(nóng)民將近72歲時就會被領(lǐng)取完畢。此后如果受領(lǐng)人還健在，其每年的養(yǎng)老金將由政府支出，這其實就是政府將承擔的一筆隱形債務。眾所周知，當前我國人口結(jié)構(gòu)老齡化和高齡化趨勢都非常明顯；伴隨著我國人口平均壽命的不斷延長，我國老齡人口的平均余命也在延長。2005年對1%人口的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國60歲人口的平均余命為20.62歲，72歲時的平均余命為11.86歲。[2]在我國人口余命的延長的情形下，政府因隱形債務而產(chǎn)生的壓力也會越來越大。而在新農(nóng)保制度中沒有關(guān)于談及這筆隱形財政壓力的釋放方法。

3.個人賬戶中政府補貼資金具有非私有性，不利于調(diào)動農(nóng)民參保積極性。

新農(nóng)保制度中參保農(nóng)民的個人賬戶主要由個人繳費和地方財政補貼組成，既然是“個人賬戶”，其所有權(quán)理應屬于個人。但新農(nóng)保制度規(guī)定，“參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼金額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金”。即如果參保人死亡，個人賬戶中政府補貼資金就是非私有性質(zhì)的，這部分金額將不能像其他私有財產(chǎn)那樣被家屬繼承。這種規(guī)定的消極作用將會比較大：不夠人性化，從而影響農(nóng)民參保的積極性，對于新農(nóng)保制度的全面推廣有一定阻礙；參保人死亡后容易出現(xiàn)個人賬戶資金的產(chǎn)權(quán)糾紛，甚至引起農(nóng)民集體性對抗，農(nóng)村居民對政府的信任度會降低；個人賬戶余額中政府補貼部分需要精算，加之劃進、劃出等繁瑣的結(jié)轉(zhuǎn)工作，需要的轉(zhuǎn)換成本比較大。

4.不低于30元的地方財政補貼很重要，但是其吸引力有限。

地方財政對繳費農(nóng)民個人賬戶每年30元的財政補貼對新農(nóng)保的啟動具有一定的推進作用，對于中西部地區(qū)也具有較強的吸引力。但總體來說具有一定局限性：一是從靜態(tài)角度分析，這筆補貼將會為參保農(nóng)民帶來每月3.24元的個人賬戶養(yǎng)老金待遇，這對提高養(yǎng)老金待遇的作用微乎其微，對于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)更不會形成吸引力；二是在試點中這種補貼并未跟個人繳費的多少掛鉤，地方政府對不同繳費標準補貼的絕對額度都一樣，即沒有實行梯度財政補貼，新制度中參保農(nóng)民每年的繳費標準有100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，在選擇100元的最低繳費檔次時，獲得的地方政府補貼相當于個人繳費金額的30%；在選擇500元的最高繳費檔次時，獲得的補貼卻只相當于個人繳費金額的6%。一般情況下，為了獲得相對較高的財政補貼，農(nóng)民更愿意選擇100元的繳費檔次，這顯然不利于個人繳費水平的提高，最終會影響?zhàn)B老金待遇水平。

5.養(yǎng)老金替代率偏低，提高養(yǎng)老金替代率的有效機制缺失。

無論以什么方法計算，新農(nóng)保養(yǎng)老金的收入替代率都偏低。一方面，基礎養(yǎng)老金替代率偏低。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國農(nóng)村居民人均純收入達到5919元，[3](p56)而新農(nóng)保每年660元的基礎養(yǎng)老金補貼占農(nóng)民人均純收入的比例則為11.15%，大大低于當前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金替代率不低于20%的水平。另一方面，總的養(yǎng)老金替代率也偏低。即便所有參保農(nóng)民按照500元的個人繳費最高檔次進行繳費，全國總的養(yǎng)老金替代率也只有19.60%；即便將利息考慮進去，以4%的較高利率水平進行測算，總的養(yǎng)老金替代率也只有20.38%。東部地區(qū)由于農(nóng)民人均收入水平較高還會低于這個比率。而養(yǎng)老金替代率的國際公認標準是70%左右，此時才能有較高水平的、比較理想的養(yǎng)老生活狀態(tài)。2006年，美國社會養(yǎng)老保障體系的“第一支柱”基本養(yǎng)老保險提供的替代率為42%，“第二支柱”企業(yè)年金的替代率已達38%；英國、澳大利亞的同組數(shù)據(jù)則分別是31%和42%、25%和40%。[4](p112)而2010年，按城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為口徑測算的全國平均“退休收入替代率”為44.26%，上海市也達到了31.86%。①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011》相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。加之我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工企業(yè)年金制度等其他配套養(yǎng)老保險制度的逐漸普及，城鄉(xiāng)養(yǎng)老金替代率的差距還會進一步拉大。

6.新農(nóng)保與其他制度的有效轉(zhuǎn)換與銜接存在著難題。

2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人。同第五次全國人口普查相比，增加了1.17億人，增長81.03%，這表明我國人口的流動性在增強。而根據(jù)《指導意見》，目前絕大多數(shù)新農(nóng)保試點地區(qū)都實施了縣級統(tǒng)籌，即在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一繳費標準與補貼政策、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇政策、統(tǒng)一基金管理和使用、統(tǒng)一業(yè)務規(guī)程和信息系統(tǒng)。而縣域之間探索新農(nóng)保制度模式差異又較大，這就加大了政策的碎片化，不利于人員流動，不利于地區(qū)之間制度的銜接。此外，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在統(tǒng)籌部分的差異較大，其出資方分別是政府和企業(yè)；在個人繳費標準方面，新農(nóng)保分為五個檔次，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為當?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的12%；年限計算等方面也存在差異。伴隨著我國城市化進程的加快，新農(nóng)保向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)換會成為常態(tài)，但這種轉(zhuǎn)換將會面臨較大的困難。特別是反映社會統(tǒng)籌性質(zhì)的農(nóng)民基礎養(yǎng)老金是由財政繼續(xù)承擔還是由當?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶承擔，將面臨兩難境地：如果由當?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶承擔，就會侵犯城市參保人口基礎養(yǎng)老金部分的利益；如果由財政繼續(xù)承擔，那么新農(nóng)保則沒有得到實質(zhì)性的轉(zhuǎn)化。

7.基金的管理與運營模式缺乏創(chuàng)新，保值增值仍是難題。

隨著新農(nóng)保制度試點范圍逐步擴大，基金規(guī)模越來越大。但與舊農(nóng)保相比，新農(nóng)保個人賬戶資金的有效管理和運作沒有實質(zhì)性的突破，特別是保值增值依然是個難題。作為《試點意見》的配套制度，2011年7月1日起實施的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》（財社[2011]16號）第二十五條明確規(guī)定：“基金結(jié)余除根據(jù)財政部門和人力資源社會保障部門商定的、最高不超過國家規(guī)定預留的支付費用外，全部用于購買國家債券或轉(zhuǎn)存定期存款?！奔又诳h級管理過程中，由于地域和人數(shù)的局限性，基金只能在小范圍內(nèi)管理運行、自我周轉(zhuǎn)，這種較低的統(tǒng)籌層次，更導致了新農(nóng)?；鸹┠芰Σ?、抵抗風險能力差，受人才、信息、投資能力等方面的限制，基金增值難度也較大。此外，不同層級地方財政補貼資金注入個人賬戶之后，資金保值增值風險責任因此變得更為復雜。

三、完善新農(nóng)保制度的政策建議

1.在新農(nóng)保制度覆蓋面擴大的過程中，要時刻關(guān)注地方財政的承受能力，尤其要注重解決中西部地區(qū)財政籌資困難。

在個人繳費補貼方面，有必要重新調(diào)整中央對地方的財政關(guān)系，適當加大中央財政對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以減輕中西部地區(qū)的財政壓力，促進貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的建立。2009年，中央財政支出僅占其總預算的22.5%，①而省級及省級以下財政都存在著收支缺口。中央財政可以按照各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的不同對新農(nóng)保的繳費補貼承擔不同的比例，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如中西部地區(qū)可采取傾斜政策。這種傾斜有利于幫助經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)特別是國家級貧困縣全面開展新農(nóng)保，推動新農(nóng)保覆蓋面的提高，從而真正彰顯新農(nóng)保普惠制的精神實質(zhì)。

此外，省、市、縣（區(qū)）各級地方財政在“進口”環(huán)節(jié)補貼比例的分配分擔直接關(guān)系到新農(nóng)保制度最優(yōu)路徑的實現(xiàn)。試點方案并沒有給出具體的辦法，可見在解決這個問題時應結(jié)合各省市的具體實際。應堅持政府“有限財政”責任的理念與原則，一方面，政府必須承擔在新農(nóng)保中的出資責任，另一方面，政府的責任應該是適度的、有限的，對于將來的風險必須是可控的。進一步說，政府的責任應該是分地區(qū)、分群體、分時段的，以保證能讓新農(nóng)保制度中數(shù)量最大的人群安然度過養(yǎng)老期。從目前試點情況來看，由于新農(nóng)保的實施主體是縣級政府，縣級財政將承擔重要的責任。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的不同，省、市、縣三級地方財政在繳費補貼的分擔方面也沒有必要制定統(tǒng)一的標準。有三種基本模式可供選擇：（1）縣級補貼為主的模式。特點是縣級財政承擔較多個人賬戶補貼開支，市級財政為輔，省級財政補貼次之。這一模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達的富?？h。（2）三級均衡補貼的模式。特點是省級、市級、縣級財政補貼基本均衡，共同分擔個人賬戶的財政補貼。此種模式適用于經(jīng)濟發(fā)展較為平均的省市。（3）省級補貼為主的模式。特點是省級財政承擔較多個人賬戶補貼的開支，市級財政為輔，縣（區(qū)）級財政次之。這種模式適合經(jīng)濟發(fā)展較不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大的省市，特別是財政收入低的貧困縣。

與此同時，應進一步加快“省管縣”財政體制改革，以理順省以下政府間財政分配關(guān)系，加大對財力薄弱縣的支持力度，推動市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務。在我國，縣是承擔公共服務的最大載體，但在目前“市管縣”模式下，縣的財權(quán)和其職責是不相匹配的，“省管縣”將改變“省管市、市再管縣”的三層結(jié)構(gòu)，建立省和縣的直接財政關(guān)系,有利于減少財政運行的成本,提高縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性，增強縣級財政的繳費補貼能力。

2.科學精算并適時調(diào)整計發(fā)月數(shù)。

新農(nóng)?！皞€人賬戶養(yǎng)老金”資金來源主要是個人繳費，另一部分來自地方政府補貼、集體補助等，籌資主體比較復雜。由于采取的不是現(xiàn)收現(xiàn)付而是完全積累的籌資模式，容易產(chǎn)生繳費金額制定過低或計發(fā)月數(shù)計算過短等制度設計的失當或缺陷，從而造成個人賬戶養(yǎng)老金繳納數(shù)與養(yǎng)老金領(lǐng)取期到來之后社會實際發(fā)放數(shù)之間因“逆差”而形成的隱形債務。作為制度的設計者、養(yǎng)老金發(fā)放的承諾者，這種隱形債務的承擔者顯然是政府。因此，需要政府發(fā)揮政策制定的作用，隨著我國農(nóng)村居民壽命的增加，應該考慮60歲人口的余命因素，組織專家對未來制度安排和政策選擇進行敏感性分析，深入研究相關(guān)參數(shù)的調(diào)整，科學精算養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)并適時進行調(diào)整，還應適度調(diào)整地方政府對個人賬戶的財政補貼數(shù)額，以減少政府的這種隱形財政壓力。

3.正確處理個人賬戶中地方財政補貼資金的產(chǎn)權(quán)問題，避免矛盾和沖突。

有三種方法可供參考。一是變革最終所有權(quán)，即在參保人死亡后，個人賬戶中的政府補貼余額作為個人財產(chǎn)也可以依法被繼承。二是變革使用方法，如果尚未到領(lǐng)取期的參保人死亡，可以根據(jù)繳費年限的不同發(fā)放相應喪葬補助金或者分檔次進行補貼；如果正在領(lǐng)取期的參保人死亡，在賬戶中仍有余額的情形下，也可以根據(jù)其余額領(lǐng)取年份的多少發(fā)放相應喪葬補助金或者給予相應補貼。以上兩種方法都可以讓參保農(nóng)民更實際地享受到地方財政在“入口處”補貼所帶來的實惠。此外，還可以把地方政府補貼轉(zhuǎn)為基礎養(yǎng)老金的一部分，即不再劃入個人賬戶，其好處是更易與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險銜接，但這種方法在新農(nóng)保起步階段不宜使用，可作為一種前瞻性制度，在農(nóng)民對政府信任度相當高和城鄉(xiāng)收入差距縮小到合理程度的時候使用。

4.完善養(yǎng)老金替代率調(diào)整機制。

在新農(nóng)保制度的實施過程中，基礎養(yǎng)老金、地方財政補貼和個人繳費費用等應伴隨著物價水平和居民生活水平的總體提高趨勢做出相應的調(diào)整，逐步提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金替代率。特別是中央和地方財政可以根據(jù)財政收入和各項精算結(jié)果，適時增加財政補貼力度。此外，分地區(qū)分類別推進對新農(nóng)保對總的養(yǎng)老金替代率的提高也大有好處，特別是在東部發(fā)達地區(qū)，可實行政府補貼和個人繳費雙重提高的梯度財政機制，但是目前這種相得益彰的政策機制不是十分明確。此外，個人繳費是新農(nóng)保基金的重要來源之一，為提高養(yǎng)老金替代率，還需增強農(nóng)民個人繳費能力，調(diào)動農(nóng)民繳費特別是多繳費的積極性。農(nóng)民的個人收入是個人繳費的基礎，農(nóng)業(yè)收入不僅有市場風險、政策風險，還有自然風險，目前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營還是以家庭為單位進行的，農(nóng)村經(jīng)濟化解風險的能力較小，這些都會導致農(nóng)民收入的不穩(wěn)定。宣傳鼓勵農(nóng)民參加商業(yè)保險如農(nóng)產(chǎn)品保險可以適當化解農(nóng)村居民收入風險，保障農(nóng)村居民收入的穩(wěn)定，從而增強繳費能力。還需進一步完善繳費模式，加強農(nóng)民社會養(yǎng)老保險金的征管，凡是符合新農(nóng)保繳費資格的農(nóng)民，可以用糧食換保障等多樣化的方式，為籌集并提高新農(nóng)保基金提供可靠保證。還應增強養(yǎng)老保障不同構(gòu)成部分的互助互換功能，比如，可考慮在有條件的農(nóng)村推廣個人儲蓄積累保險等多樣化的養(yǎng)老保障形式，以提高養(yǎng)老保險的總替代率。還可以允許以養(yǎng)老金置換養(yǎng)老服務，或者借鑒新疆呼圖壁和四川通江的做法，允許農(nóng)保證質(zhì)押貸款，以提高新農(nóng)保的實際保障能力、提高新農(nóng)保個人繳費積極性。

5.應逐步提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)制度間無縫銜接。

在《指導意見》中提及到了制度間的銜接與轉(zhuǎn)換問題，但缺乏具體措施。如前所述，新農(nóng)保試點中各地做法差異較大、地方色彩濃厚，對此，逐步上升到省級統(tǒng)籌是必要的，既有利于解決縣級財政負擔不平衡的問題、有利于提高新農(nóng)?；鸬恼{(diào)劑能力，也有利于地方新農(nóng)保制度和措施的銜接與配套。而新農(nóng)保制度與農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、計劃生育戶養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等制度之間的銜接也需要細化的政策，相關(guān)部門應加快政策制定的步伐。要從行政管理和經(jīng)辦信息的統(tǒng)一來考慮，在政策制定過程中，既要盡量減少轉(zhuǎn)換成本，又要保障參保農(nóng)村居民的利益不受損害，努力實現(xiàn)制度之間的無縫對接。

6.適時開拓投資渠道，加強對新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋倒芾怼?/p>

這直接關(guān)系到調(diào)動農(nóng)民參保積極性和新農(nóng)保制度的可持續(xù)性，對解決政府隱形債務問題也有幫助。中共中央在“十二五”規(guī)劃綱要中明確指出要做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶，但是，除了交付全國社?；鹄硎聲顿Y運營的補貼資金，地方在做實過程中積累的資金只能存銀行或買國債，投資渠道有限。而且隨著做實省份的不斷擴大，資金積累將不斷增長，如果不進行投資運營，百姓養(yǎng)命錢面臨貶值風險。筆者建議，新農(nóng)?；鹪谕顿Y運營的方式上，可借鑒企業(yè)年金的信托型模式。這種模式有利于保證基金的獨立性和安全性、投資渠道的廣泛性、基金管理的靈活性和透明性。在這種運作方式下，賬戶管理人、托管人、受托人（投資管理人）各司其職、相互制約。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為賬戶管理人，主要負責記錄繳費情況和個人賬戶資產(chǎn)變化情況，并監(jiān)督養(yǎng)老金的征收與給付，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責選擇投資管理人和基金托管人?；鹜泄苋酥饕撠熁鹳Y產(chǎn)的保管，監(jiān)督投資管理人的投資運營行為；投資管理人主要負責基金投資管理，具有基金運營職責，投資管理人可以是基金公司、大型證券公司等。在信托型的基金管理過程中，三者存在嚴格的制約關(guān)系。在基金投資原則上，可遵循資金投資比例限制和最低收益約定原則；在投資領(lǐng)域上，可側(cè)重選擇高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水、供電、供氣等基礎設施建設，這既能緩解目前我國基礎設施建設資金吃緊的矛盾，也能更好地實現(xiàn)新農(nóng)保基金的保值增值。此外，還可以發(fā)行特別國債，設立優(yōu)于一般國債利率的中長期國債品種，以吸收并有效利用新農(nóng)?；?。

[1]鄧大松.新農(nóng)保財政補助數(shù)額的測算與分析[J].江西財經(jīng)大學學報,2010，（2）.

[2]中國國家人口和計劃生育委員會主任李斌在“7·11”世界人口日紀念大會上的主旨發(fā)言[N].新民晚報,2011-07-13.

[3]中國統(tǒng)計年鑒2011[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011.

[4]于寧.基本養(yǎng)老保障替代率水平研究[M].上海：上海人民出版社，2007.