關于城市光污染控制管理對策探討

劉 潔 彭曉春 鐘齊佳 房巧麗

（1. 環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所，廣東廣州 510655；2. 貴州財經(jīng)大學，貴州貴陽 550004）

關于城市光污染控制管理對策探討

劉 潔1彭曉春1鐘齊佳2房巧麗1

（1. 環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所，廣東廣州 510655；2. 貴州財經(jīng)大學，貴州貴陽 550004）

光污染作為城市人居環(huán)境問題的一個方面，近年來在我國越來越受到重視。國內(nèi)由于光污染產(chǎn)生的民事糾紛和環(huán)保投訴也越來越多見諸報道，然而光污染控制的管理政策與具體措施還尚欠缺。這篇文章在參考國內(nèi)外相關立法和控制管理標準的基礎上，對我國光污染控制管理現(xiàn)狀進行了分析，提出了完善我國城市光污染控制管理政策的建議。

光污染；控制；管理政策

1 引言

隨著我國環(huán)境保護工作的發(fā)展，對于人居環(huán)境的保護越來越受到重視，“以人為本”的理念越來越體現(xiàn)在政府的各項工作中?！秶抑虚L期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》把城市化及環(huán)境污染防治作為重點領域及優(yōu)先主題，以保障城市的健康持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)建設環(huán)境友好型社會的目標，對于城市人居環(huán)境的保護非常重要。

光污染作為城市人居環(huán)境問題的一個方面，近年來逐漸引起注意，國內(nèi)外都有相關研究，而在國內(nèi)由于光污染產(chǎn)生的民事糾紛和環(huán)保投訴也多見諸報道，山東、上海、江西等省市以及珠海等地級市也都先后將對于光污染的控制納入了地方環(huán)境保護條例中。然而，由于在我國環(huán)境保護工作領域，對于城市光污染防治的研究還基本處于空白，相關的地方環(huán)保條例也就缺乏配套的管理措施和管理體系。因此，這篇文章在對國內(nèi)外光污染管理現(xiàn)狀進行分析的基礎上，對我國的光污染防治管理措施和管理制度建設提出建議。

2 光污染的概念

光污染又被稱為光干擾。一般將現(xiàn)代社會產(chǎn)生的過量的或不適當?shù)墓廨椛鋵θ祟惿詈蜕a(chǎn)環(huán)境所造成的不良影響的現(xiàn)象統(tǒng)稱為“光污染”。在我國頒布的行業(yè)標準《城市夜景照明設計規(guī)范》中“光污染”的定義是干擾光或過量的光輻射（含可見光、紫外和紅外光輻射）對人、生態(tài)環(huán)境和天文觀測等造成的負面影響的總稱。

依據(jù)不同的分類原則，光污染可以分為不同的類型。文中所提的光污染是指由于城市夜景照明、商業(yè)廣告照明、建筑物裝飾照明所產(chǎn)生的過度照明所造成的人工白晝、彩光污染以及光入侵現(xiàn)象，同時也包括幕墻建筑反射光所造成的白亮污染，這些應該是城市光污染控制管理的主要對象。

對于光污染的危害，國內(nèi)外已有不少報道。最早開始關注光污染的是天文觀測者，英國、美國、加拿大、日本等國的天文臺都曾因受光污染影響而遷址，我國一些地區(qū)的天文臺也有同樣的遭遇。隨著人們對于環(huán)境問題與健康的關系越來越重視，關于光污染對人群健康影響方面的研究的報道也越來越多。此外，由于光污染對生物的晝夜之分的生存周期規(guī)律的破壞，會對植物的生長、動物的遷徙繁殖等造成不良影響進而影響自然生態(tài)環(huán)境。光污染還會對交通安全造成影響；過度照明會浪費能源。

3 國內(nèi)外光污染控制管理現(xiàn)狀

3.1 國內(nèi)外光污染控制管理立法現(xiàn)狀

3.1.1 國外光污染控制管理立法現(xiàn)狀

在國外，瑞典《環(huán)境保護法》（1969年第387號，1995年修訂）詳細列舉了眾多造成環(huán)境污染的情形，其中就有光污染。美國、英國、澳大利亞和日本等國在國家或者地方法規(guī)層面也都有涉及控制光污染方面的內(nèi)容。

美國有十幾個州制定了有關光污染的法規(guī)：比如，密歇根州在1996年與1997年都通過了戶外照明法案；馬薩諸塞州在 2003年通過了限制室外夜間照明，節(jié)約能源，減少光污染的法案。

在英國“2005鄰里和環(huán)境凈化法案”中光污染被界定為法定滋擾，規(guī)定地區(qū)環(huán)境健康官員可以根據(jù)法案處理本地區(qū)那些最嚴重影響人們生活與睡眠的光污染問題，這也是對英國《環(huán)境保護法》的修訂，在《環(huán)境保護法》第79條第1項法定滋擾的類型中增加建筑物的人工光源可能會導致?lián)p害健康或造成滋擾的類型。

從法國立法及司法判例來看，對光的侵害也認定為是近鄰妨害侵權的一種類型，是屬于相鄰關系的范疇。2008年10月法國頒布了新的環(huán)境法，規(guī)定如果人造光對人、動物、植物或生態(tài)環(huán)境構成危害，對能源造成浪費，或阻礙了對夜空的觀測活動，那么這種光將會受到限制或被禁用①http://news.xinhuanet.com/world/2008-12/30/content_10580943.htm 新華網(wǎng)，李學梅，城市夜間光照太強影響附近天文觀測；最后登錄時間2012-5-25。。

日本對光污染的管理控制源自民間的自發(fā)行為，日本岡山縣美星町的居民自上世紀80年代就開始自發(fā)組織保護當?shù)氐墓猸h(huán)境，在國家層面，日本環(huán)境省已發(fā)布屬自愿遵守性質(zhì)的光污染管制指引，協(xié)助地方當局制訂光污染的管制措施。

3.1.2 國內(nèi)光污染控制管理立法現(xiàn)狀

在我國的《環(huán)境保護法》中對于“光污染”沒有單獨提到，但是在《民法通則》的第83條有規(guī)定：不動產(chǎn)的相鄰各方，應當……正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰各方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。

2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》第九十條規(guī)定：不動產(chǎn)權利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)。該條文明確列舉了“光”作為一種侵入形式。這也是在國家層面的法例條文中第一次將“光”與大氣污染物、水污染物等其他環(huán)境污染物并列作為侵害環(huán)境的一種污染形式。

在我國的一些地方法規(guī)中，將“光污染”作為污染環(huán)境的一種形式也有所提及：比如，《山東省環(huán)境保護條例》（2001年修訂）第90條規(guī)定：“市人民政府應當制定本區(qū)域環(huán)境綜合整治目標和措施，加強對廢水、廢氣、粉塵、固體廢物、噪聲、輻射、光污染、熱污染、建材等污染的防治”；《上海市環(huán)境保護條例》（2005年修訂）第四十條規(guī)定：“在室外使用燈光照明設備，應當符合本市環(huán)境裝飾照明技術規(guī)范的要求，不得影響周圍居民的正常生活。未按照技術規(guī)范要求使用室外燈光照明設備的，由市容環(huán)衛(wèi)部門責令限期改正”，對控制光污染的標準和主管部門作出了規(guī)定；《江西省環(huán)境保護條例》（2008年修訂）和《珠海市環(huán)境保護條例》（2008年修訂）也都對控制光污染作了相關規(guī)定。

此外，在澳門，《澳門環(huán)境綱要法》已將“光及照度”與“水、空氣、土地”等一樣作為單獨一條文列出，但是同樣缺乏配套的管理規(guī)章。

3.2 國內(nèi)外光污染控制標準研究現(xiàn)狀

3.2.1 國外光污染控制標準研究現(xiàn)狀

美國在照明技術方面有非常詳盡的規(guī)范，超過100份照明方面的技術規(guī)范，涉及面也非常廣，但是沒有專門針對光污染控制的照明技術規(guī)范。日本也有完備的針對各個方面的照明技術規(guī)范，在2000年頒布了《Manual for Local Planning of lighting Environment照明環(huán)境規(guī)劃手冊》，在2001年頒 布 了《Guidebook on Light Pollution Preventive Measures 光污染預防措施指南》，在2006年頒布了《Light Pollution Control Guidelines光污染管制指引》。英國的照明工程師協(xié)會（Institution of lighting Engineers） 在1992年 提 出了《Guidance Notes for the Reduction of light Pollution 降低光污染指南書》。澳大利亞最早針對光污染提出國家層面的限制照明標準，在1997年澳大利亞就頒布了《Control of the obtrusive effects of outdoor lighting控制室外照明干擾光》，對室外照明光干擾的控制提出了規(guī)范標準。

國際照明委員會（CIE）在干擾光控制標準和減少干擾光的照明設計方面做了很多研究，CIE是國際上照明行業(yè)規(guī)范標準制定的權威機構，它在總結英國、澳大利亞等國的研究成果的基礎上頒布了《城區(qū)照明指南》（CIE技術報告136-2000號出版物）、《限制室外照明裝置干擾光影響指南》（CIE技術報告150-2003號出版物），其中第150號技術報告是CIE的一個研究干擾光的技術委員會（于1990年成立）經(jīng)過13年的努力，七次易稿，最后于2003年完成，技術報告中提供了限制室外照明光污染的參考標準。中國建筑科學研究院的肖輝乾等人對CIE的2003年第150號技術報告進行了詳細的報道分析。

3.2.2 國內(nèi)光污染控制標準研究現(xiàn)狀

隨著城市的發(fā)展和經(jīng)濟水平的提高，目前，國內(nèi)對于光污染的控制管理也是越來越重視，在國家層面，建設部發(fā)布了一系列的照明設計標準（國家行業(yè)標準），如城市道路照明設計標準（2007年7月實施）、城市夜景照明設計規(guī)范（2009年5月實施），都是對于戶外照明設計的國家層面的建筑照明行業(yè)的標準。國內(nèi)的建筑照明行業(yè)也越來越認識到光污染對于人們的生活的不良影響，在以上兩個行業(yè)標準中都有關于光污染和照明節(jié)能的篇章。

在地方層面，天津市在2004年首先頒布了《天津市城市景觀照明工程技術規(guī)范》，這份規(guī)范由天津市照明學會組織編寫，1999年天津市市容環(huán)境管理辦公室公布試行，在2004年正式頒布施行，在這份技術規(guī)范中，對城市景觀照明工程的設計方法和亮度、照度等控制指標提出了要求。上海市在2004年頒布了地方城市照明規(guī)范，在規(guī)范中除了出于照明和城市道路安全的角度對于城市環(huán)境裝飾照明提出了一些最小需要達到的照明要求值外，還對城市環(huán)境裝飾照明在住宅窗戶外造成的垂直照度值和在住宅內(nèi)直接看到的發(fā)光體光強提出了要求，對商業(yè)中心區(qū)內(nèi)的廣告、招牌（不包括霓虹燈）的最大允許亮度值提出了規(guī)范要求。重慶市在2006年頒布了《重慶市城市夜景照明技術規(guī)范》，在該標準中，對于控制光污染的城市夜景照明技術和建筑照明節(jié)能等方面都提出了一些技術規(guī)范。北京在2008年發(fā)布了《室外照明光干擾限制規(guī)范》（征求意見稿），并于2010年12月1日正式實施。這份標準是由北京市市政管理委員會提出，由北京市市政管理委員會和北京市照明學會共同起草，標準中分不同區(qū)域提出了限制室外照明光干擾的指標值。

4 我國光污染控制管理存在的難點和問題

4.1 國家和地方法規(guī)有涉及，但缺乏配套管理規(guī)章

目前，我國國家法例有涉及到光污染的控制，但是國家《環(huán)境保護法》中還沒有將光污染明確列入，對于光污染的投訴和訴訟只能基于物權要求停止侵害和賠償；地方法規(guī)（如幾個省市的環(huán)境保護條例）中有提到防范光污染，但是都沒有具體管理措施，也沒有配套的管理規(guī)章，對于光污染的法律界定、“誰來管”和“怎么管”都沒有明確，違反環(huán)保條例造成光污染損害應該怎么處罰也無法可依?；旧希瑖鴥?nèi)的光污染防范管理還處在照明設計技術規(guī)范的層次。

4.2 監(jiān)管部門未明確，監(jiān)管體系未建立

光污染的管理體制還沒有建立。由于光污染防范法規(guī)制度的缺失，無法建立起權責明確的監(jiān)管體系。這造成民眾投訴無門、政府監(jiān)管沒有權責依據(jù)、相關政府部門互相推脫，光污染監(jiān)管體系的缺失還使得政府無法在源頭控制光污染的產(chǎn)生。

4.3 照明設計技術規(guī)范有涉及光污染控制的內(nèi)容，但缺乏針對光污染測量和評價的專門技術規(guī)范

我國的行業(yè)技術規(guī)范和部分城市的夜景照明規(guī)范中有光污染控制的相關內(nèi)容，但是比較零散、內(nèi)容也不統(tǒng)一，照明設計技術規(guī)范編制的主要目的是使得城市照明滿足城市安全、交通、居民日常戶外活動的要求，對于光污染的內(nèi)容只是有所涉及；此外，由于缺乏針對光污染的測量和評價的單獨技術規(guī)范，也使得光污染的日常監(jiān)管缺乏技術依據(jù)。

5 對于建立我國光污染監(jiān)管體系的建議

與大氣污染物、水污染物、固廢污染物甚至噪聲污染、電磁輻射污染相比，光污染可以說是最容易在產(chǎn)生源頭消除的一種污染形式，實際上，從環(huán)境管理的實際操作角度來說，光污染也只能在源頭消除。在這里，提出從源頭消除和減少光污染的管理措施和建立監(jiān)管體制的建議：

第一，編制防范光污染的相關技術規(guī)范和標準

目前城市夜景照明設計技術規(guī)范和各個城市的照明技術規(guī)范中有關光污染防范的內(nèi)容比較零散，而且有些標準也不統(tǒng)一，建議組織國內(nèi)的照明行業(yè)的專業(yè)技術人員在借鑒CIE（國際照明委員會）等國內(nèi)外專業(yè)機構研究成果的基礎上，結合我國夜景照明行業(yè)的情況，編制我國夜景照明光污染防范的照明設計規(guī)范標準；同時，為了光污染控制管理的需要，由主管部門組織建筑和照明等行業(yè)技術隊伍編制針對各種類型設施產(chǎn)生的光污染的測量和評價的技術指南或守則。技術規(guī)范和標準的建立是判斷光污染行為是否造成侵權的依據(jù)，也是行政管理部門規(guī)范戶外照明設施設立和建筑裝飾照明的依據(jù)。

第二，建立光污染的監(jiān)督管理體制

建立針對光污染的監(jiān)管體制包括兩方面內(nèi)容：一是建立監(jiān)管體系，明確管理部門及其職責、各相關政府部門在光污染監(jiān)管工作中的行政職能關系；二是制定監(jiān)管制度，規(guī)定各相關方的責任和權力。

建立光污染防范的監(jiān)督管理體制是明確光污染防治的執(zhí)法程序，沒有完備的管理體系，相關法規(guī)也只能是一紙空文。因此應立法明確各行政管理部門在光污染防治管理工作中的職能和責任，以及各部門在光污染防治工作中的責任、權力關系。例如，可以由環(huán)境保護部門統(tǒng)一對光污染進行監(jiān)督管理，對廣告照明、戶外電子顯示屏、建筑景觀照明等進行監(jiān)督管理，受理居民關于光污染的投訴；在廣告照明、戶外電子顯示屏等設施的發(fā)牌之初，相關管理部門就要求其達到技術規(guī)范標準；在建筑設計方案審批之初，有關部門要求其達到防止光污染的技術規(guī)范要求；由環(huán)保部門會同有關部門對于可能產(chǎn)生光污染的照明設施和建筑進行環(huán)保驗收；將預防光污染納入環(huán)境影響評價程序：對于酒店、娛樂城、城市標志性建筑物等大型建筑，將預防光污染納入其設計施工的環(huán)境影響評價程序；對于在居住區(qū)和商住混合區(qū)新設立大屏幕電子顯示屏要進行公眾環(huán)境意見咨詢。

由主管部門編制城市光污染防范的具體管理規(guī)章措施，建立相關環(huán)境保護行政法規(guī)，比如，對于戶外大型電子顯示屏、廣告招牌、大型建筑物裝飾照明等可制定分區(qū)控制、分時段控制與分類控制的管理措施。

第三，將防范光污染納入城市規(guī)劃政策中

將防范光污染的內(nèi)容納入城市規(guī)劃的編制體系當中；在政府公共照明設施的規(guī)劃和建設當中，包含防止光污染的內(nèi)容，采用綠色照明技術和產(chǎn)品；將防止光污染的內(nèi)容納入各項有關的政府規(guī)劃政策中，包括城市照明規(guī)劃、城市廣告招牌設置規(guī)劃等。

第四，將防范光污染與我國推行綠色照明和建設低碳城市相結合

城市照明所產(chǎn)生的過度照明不僅破壞了美麗的夜空，影響了天文觀測，對人的健康、城市的交通、生物等很多方面造成危害，同時也浪費了大量的電力資源。在我國2002年發(fā)布的《中國綠色照明發(fā)展報告》中，對于建筑立面單位面積照明提出了安裝功率限值指標；在建設部2004年的《節(jié)約能源-城市綠色照明示范工程》評價標準中，對建筑或構筑物的景觀照明用電的單位面積的耗電功率（W/m2）也給出了推薦限值；在CIE（國際照明委員會）的標準中對建筑物和構筑物的泛光照明設立了光照度限值（不同建筑材料的被照面的照度）。

因此，可以將防范光污染與我國推行綠色照明和建設低碳城市相結合：在對我國建筑設計和城市規(guī)劃的相關技術規(guī)范進行修編時，增加相關內(nèi)容，通過控制照明能耗與控制光照指標，構建城市綠色建筑照明環(huán)境；采取促進綠色照明與防范光污染的管理手段，包括①建立綠色照明產(chǎn)品和設施的市場準入制度，②通過激勵制度和經(jīng)濟手段鼓勵采取減少光污染的綠色照明產(chǎn)品和照明方式，③建立不符合標準的照明設施的強制淘汰制度，④編制促進綠色照明的指引，可以通過以上管理手段將防范光污染、保護城市人居環(huán)境與建設低碳城市相結合。

第五，將防范光污染納入我國環(huán)境保護法的內(nèi)容中

建議借鑒其他國家的經(jīng)驗，將防范光污染也納入我國環(huán)境保護法中。這樣既完善充實我國環(huán)境保護法，也利于我國環(huán)保法規(guī)體系中增加防范光污染的內(nèi)容，符合環(huán)境保護以人為本、環(huán)保法規(guī)不斷充實發(fā)展的原則，同時，也使涉及光污染的環(huán)境侵權案件的審理更有法律依據(jù)。

第六，運用其他管理手段進行綜合管理

政府還可以通過形式多樣的宏觀、微觀行政管理措施和經(jīng)濟手段來提供促進環(huán)保的公共服務功能。如可以通過信貸優(yōu)惠、政府補貼對有利于減少光污染的投資、節(jié)能的技術推廣給予經(jīng)濟鼓勵；通過政府采購優(yōu)先選擇購買減少光污染的燈具設備產(chǎn)品等。

第七，加強防范光污染的宣傳教育

增加民眾對于光污染的危害的認識，提高民眾的環(huán)境維權意識，同時通過宣傳有關光污染的危害的科普知識、宣傳使用節(jié)能燈具和降低裝飾照明光照值的益處，鼓勵商家和民眾防范光污染。

［1］ 城市夜景照明設計規(guī)范，中華人民共和國行業(yè)標準（JGJ/T163-2008）．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2008， 5．

［2］ 胡燮．我國光污染防治立法研究［D］ ．湖南師范大學：環(huán)境與資源保護法學碩士學位論文，2009：23-28．

［3］ Ploeta， Kristen M．Light Pollution in the United States： An Overview of the Inadequacies of the Common Law and State and Local Regulation［J］ ．New England Law Review，2002，36（4）：985-1040．

［4］ 曲坤．光污染防治立法研究［D］ ．東北林業(yè)大學：環(huán)境與資源保護法學碩士學位論文，2007： 18-20．

［5］ 李振福．城市光污染研究［J］ ．工業(yè)安全與環(huán)保，2002，28（10）：23-25．

［6］ 葛必揚．他山之石-美星町光害防治措施［C］ ．第四屆臺灣業(yè)余天文研討會-光污染防治，2007年．

［7］ 肖輝乾．CIE制訂限制光污染標準的背景和依據(jù)［J］ ．照明與技術管理，2006，3．

［8］ 劉虹．綠色照明概論［M］ ．中國電力出版社，2009：34．

Study on Management Policies of Urban Light Pollution in China

LIU Jie1PENG Xiaochun1ZHONG Qijia2FANG Qiaoli1DONG Jiahua1WU Yanyu1

(1. South China Institute for Environmental Science, NEPA, Guangzhou 510655;2. Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550004)

In recent years, light pollution as one of the urban environmental problems gains more attention in China. The civil dispute and environmental complaint related to light pollution were reported more and more, however, in China the lack of management policies and specific measures of control of light pollution hinders the solution of the problem. Based on the reference to the management measures to control light pollution in other countries, this paper analyzed the adequacy of management policies in China,and present recommendations to improve the ability to control urban light pollution.

Light pollution; Management measures; Policies

X51

A

1673-288X（2012）04-0064-05

項目資助: ①澳門環(huán)境保護規(guī)劃子課題-澳門光污染現(xiàn)狀評價及控制管理對策研究; ②環(huán)保公益性行業(yè)科研專項-光污染環(huán)境監(jiān)測技術與質(zhì)量評價體系研究 (項目編號： 201209051)

劉潔, 高級工程師, 主要研究方向環(huán)境管理政策與環(huán)境規(guī)劃方法