關(guān)于行政處罰有關(guān)問(wèn)題的探討

謝茂紅

行政處罰，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他組織依據(jù)法律的規(guī)定或經(jīng)授權(quán)、委托，對(duì)構(gòu)成行政違法行為的公民、法人或其他組織實(shí)施的行政法上的制裁。行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他組織實(shí)施行政管理、維護(hù)行政管理秩序非常重要的執(zhí)法手段。1996年3月17日，八屆人大四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》)。它的出臺(tái)對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、進(jìn)一步完善了我國(guó)的法律責(zé)任制度、推動(dòng)我國(guó)行政程序法制建設(shè)具有深遠(yuǎn)的歷史意義。但在實(shí)施《行政處罰法》過(guò)程中，行政執(zhí)法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)對(duì)某些問(wèn)題的理解和處理不統(tǒng)一。本文試就有關(guān)問(wèn)題作一探討。

1 實(shí)施行政處罰的行政執(zhí)法主體是否應(yīng)具備法人資格

行政執(zhí)法主體資格合法是行政處罰決定合法的前提，凡是不具有行政執(zhí)法主體資格而作出的行政處罰決定均是無(wú)效的。在我省一些交通行政復(fù)議、行政訴訟案件中，少數(shù)政府法制辦、法院以能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任、是否具備法人資格等條件審查水路交通執(zhí)法主體資格的合法性。本人認(rèn)為這種作法是錯(cuò)誤的，在此談?wù)勎业目捶ā?/p>

1)審查行政執(zhí)法主體必須具有法人資格沒(méi)有法律依據(jù)。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，實(shí)施行政處罰的行政執(zhí)法主體有兩個(gè):一是行政機(jī)關(guān)。該法第十五條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！边@一規(guī)定表明，第一，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施行政處罰的法定主體。第二，只有特定的行政機(jī)關(guān)才行使行政處罰權(quán)，具體哪些行政機(jī)關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán)，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！边@一規(guī)定表明，第一，授權(quán)的法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二，授權(quán)的對(duì)象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。第三，授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對(duì)象的法定職權(quán)范圍以?xún)?nèi)。上述法條并未明確規(guī)定實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體必須具有法人資格，據(jù)我所知，至目前為止，其它行政法律也沒(méi)有規(guī)定對(duì)實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織必須具有法人資格。

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)未對(duì)行政執(zhí)法主體進(jìn)行定義或解釋?zhuān)谝恍┦∈械牡胤叫苑ㄒ?guī)中有明確的定義，如《湖南省行政執(zhí)法條例》第六條:本條例所稱(chēng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織?！稄V東省行政執(zhí)法責(zé)任制條例》第二條:……本條例所稱(chēng)行政執(zhí)法主體是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的享有行政執(zhí)法權(quán)的組織。行政法學(xué)對(duì)行政執(zhí)法主體的定義是指依法享有國(guó)家行政權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并能對(duì)自己實(shí)施的行政行為產(chǎn)生的法律后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。上述定義并未提及行政執(zhí)法主體的法人資格問(wèn)題，只是均強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法主體必須享有行政執(zhí)法權(quán)，不同的是行政法學(xué)的定義強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法主體能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，兩部地方性法規(guī)則沒(méi)有。在實(shí)際工作當(dāng)中一些復(fù)議機(jī)構(gòu)和法院以“行政執(zhí)法主體應(yīng)能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任”為由，審查行政處罰主體的法人資格，往往基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)拿不出法人資格證明材料。就我省海事系統(tǒng)而言，省、市州和個(gè)別縣級(jí)海事處進(jìn)行了事業(yè)法人登記，而大多數(shù)市州海事局直屬的縣海事處沒(méi)進(jìn)行事業(yè)法人登記(有的不具備登記條件)，但均為市州編委批準(zhǔn)設(shè)置，并明確了其海事管理職責(zé)。

筆者認(rèn)為:在現(xiàn)行法律沒(méi)有明文規(guī)定的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院不能以執(zhí)法主體是否具備法人資格等條件來(lái)審查水路交通執(zhí)法主體資格的合法性。只要實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體是同級(jí)人民政府編委依照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》批準(zhǔn)設(shè)置的明確了管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān))，且符合《行政處罰法》的規(guī)定，有法律、法規(guī)授權(quán)其行使行政處罰權(quán)，這些機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān))不管有沒(méi)有法人資格，應(yīng)當(dāng)是合法的實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體。

2)行政執(zhí)法主體行使行政處罰權(quán)不以能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任為必要條件。

根據(jù)民法通則的規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。民法對(duì)民事主體的民事行為能力作出了一系列嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)法人和其它組織以依法成立、有必要的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任為條件。因?yàn)槊袷轮黧w必須對(duì)自已的民事行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。但是行政處罰行為和民事行為是完全不同的兩個(gè)概念。行政處罰行為是一種行政行為，是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織代表國(guó)家維護(hù)行政管理依法實(shí)施行政處罰并直接產(chǎn)生法律效果的行為。因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在執(zhí)行公務(wù)中違法行使職權(quán)造成管理相對(duì)人損失的則最終是由國(guó)家來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任。有關(guān)國(guó)家賠償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。根據(jù)《行政訴訟法》第六十八條第一款、第六十九條和《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條、第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)支付申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)支付賠償金。上述規(guī)定雖然明確行政執(zhí)法主體(行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但賠償費(fèi)用是由國(guó)家財(cái)政支付?？陀^上講，行政處罰機(jī)關(guān)并沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，行政機(jī)關(guān)其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，法律、法規(guī)授權(quán)的組織(具有行政執(zhí)法權(quán)的單位)其經(jīng)費(fèi)來(lái)源一是財(cái)政撥款，二是向管理相對(duì)人收取的行政事業(yè)性費(fèi)收。行政事業(yè)性費(fèi)收均有其法定用途，不能列支違法行政的賠償費(fèi)用。從理論上講行政處罰機(jī)關(guān)其本身并沒(méi)有賠償能力，要求行政處罰主體能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任沒(méi)有什么現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者其工作人員違法行使職權(quán)的會(huì)被依法追究行政責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，會(huì)被依法追究刑事責(zé)任。但不管什么情形，執(zhí)法主體能不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任、有沒(méi)有法人資格不會(huì)影響管理相對(duì)人權(quán)益的保障!如果司法機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)為了更有利于保護(hù)相對(duì)而言人的權(quán)益考慮，執(zhí)法主體應(yīng)具有法人資格，本人認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)定解決這個(gè)問(wèn)題。

2 適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰是否應(yīng)收集證據(jù)

2008年5月，某市港口航管理處對(duì)某港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)的違法行為實(shí)施行政處罰，由于違法事實(shí)確鑿，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定沒(méi)有調(diào)查取證就當(dāng)場(chǎng)給予罰款800元。執(zhí)法人員適用的法律依據(jù)、處罰程序和制作的當(dāng)場(chǎng)處罰文書(shū)均正確。某港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)不服，提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了某市港口航管理處作出的當(dāng)場(chǎng)處罰決定。某港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)復(fù)議決定不服，又依法提起行政訴訟。法院以某市港口航管理處收到舉證通知書(shū)后在法定期限內(nèi)不能提交作出行政處罰時(shí)的事實(shí)證據(jù)為由，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第二十六條:“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù);被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！迸袥Q撤銷(xiāo)某市港口航管理處作出的當(dāng)場(chǎng)處罰決定。本案復(fù)議機(jī)關(guān)和法院作出兩種完全不同的裁定，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)行政處罰是否要調(diào)查取證?筆者同意復(fù)議機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。理由是:

1)《行政處罰法》未規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰要收集證據(jù)。

我國(guó)行政處罰法第三十三條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，這就是我們說(shuō)的簡(jiǎn)易程序。適用簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)處罰的基本條件是違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)。對(duì)于適用一般程序的處罰，行政處罰法第三十六條規(guī)定:“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù);必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查?！憋@然，該條以排除法的表述規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰不須取證。其次，從立法的角度分析，簡(jiǎn)易程序中的當(dāng)場(chǎng)處罰與一般程序中的處罰，最重要的區(qū)別就是，前者無(wú)需調(diào)查取證，后者則要嚴(yán)格按照法定程序調(diào)查取證。在本案中某市港口航管理處對(duì)違法的港口企業(yè)罰款800元，由于港口企業(yè)是法人，罰款是1 000元以下，適用的是《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的簡(jiǎn)易程序，也就是說(shuō)，某市港口航管理處不用調(diào)查證據(jù)，只需認(rèn)定港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)“違法事實(shí)確鑿、清楚”即可依法作出當(dāng)場(chǎng)處罰。本人認(rèn)為法院以其在法定期限內(nèi)不能提交作出具體行政行為的證據(jù)為理由，撤銷(xiāo)當(dāng)場(chǎng)處罰決定，不符合《行政處罰法》關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰的立法原意。

為了提高行政執(zhí)法效率，給被處罰當(dāng)事人節(jié)省時(shí)間和提供方便，立法機(jī)關(guān)確立了適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┬姓幜P不調(diào)查取證的原則。從依法行政的角度，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能為了避免承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任，以最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋為依據(jù)對(duì)所有處罰案件都調(diào)查取證，因?yàn)樗痉ń忉屩皇侨嗣穹ㄔ簩徖硇姓V訟案件的依據(jù)，不能成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。

2)適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰不須收集證據(jù)與保護(hù)處罰當(dāng)事人的合法權(quán)益沒(méi)有根本的沖突。

從立法的角度看，《行政處罰法》對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰案件的適用范圍作出了嚴(yán)格限制，只有在違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰方可啟用簡(jiǎn)易程序，并給處罰當(dāng)事人規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)手段，當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從被處罰行為的性質(zhì)來(lái)看，當(dāng)場(chǎng)處罰一般適用于事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單而且后果輕微的案件。這就意味著行政處罰的合法性和正確性容易得到保障。從當(dāng)事人的角度，時(shí)間和精力比按復(fù)雜程序處理自己的輕微違法行為更為重要，適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰可以減少當(dāng)事人配合執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證花費(fèi)的時(shí)間，方便當(dāng)事人。如現(xiàn)在私車(chē)越來(lái)越多，不少駕駛員就有深刻的體會(huì)，開(kāi)車(chē)違章時(shí)對(duì)交警給予的低額罰款，只希望快點(diǎn)處理完畢，盡量簡(jiǎn)化程序。

3)適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰不須收集證據(jù)是提高行政執(zhí)法效率的客觀需要。

在行政管理領(lǐng)域，不同的國(guó)家對(duì)民主、公正、效率的追求是不一樣，西方國(guó)家首先注重的是民主、公正，如:德國(guó)修建一條高速公路的審批要很多年，原因是只要規(guī)劃修建高速公路兩旁的地產(chǎn)、建筑物所有者不同意就不能修建，而我國(guó)提倡效率政府，從修路、城區(qū)拆遷的處理現(xiàn)狀就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。在我國(guó)不同的執(zhí)法領(lǐng)域?qū)π实淖非笠膊煌?，如行政?zhí)法活動(dòng)同司法活動(dòng)都是國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)追求的首先是司法的公正性，然后才考慮效率的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)在依法行政的過(guò)程中首先注重的是行政效率。這是我國(guó)行政執(zhí)法的客觀現(xiàn)狀決定。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)執(zhí)法有工作量大、負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，并且具有經(jīng)常性的特點(diǎn)，這就要求行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持效率原則，及時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查處理。當(dāng)場(chǎng)處罰程序簡(jiǎn)單，能夠大大提高行政效率，節(jié)省執(zhí)法成本和費(fèi)用，減少浪費(fèi)。使行政機(jī)關(guān)從繁瑣的執(zhí)法中擺脫出來(lái)，抽出更多精力去處理更重要的或者重大的案件。因此，適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┊?dāng)場(chǎng)處罰不須收集證據(jù)是提高行政執(zhí)法效率的客觀需要。

總之，筆者認(rèn)為《行政處罰法》對(duì)行政處罰程序的規(guī)定，符合我國(guó)國(guó)情，是科學(xué)合理的，它兼顧兩個(gè)方面，一是通過(guò)程序保證行政機(jī)關(guān)迅速有力地打擊行政違法行為;二是在此過(guò)程中不損害公民的合法權(quán)益。有關(guān)行政訴訟法的司法解釋?xiě)?yīng)與之銜接。行政處罰程序既不能成為行政機(jī)關(guān)單純的工作程序，忽視公民、法人組織權(quán)益的保障，也不能片面只強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民、法人組織權(quán)益，既要效率，又要保護(hù)，二者不可偏廢。這才有可能通過(guò)行政處罰達(dá)到維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的目標(biāo)。

［1］楊臨萍.行政損害賠償［M］.北京:人民法院出版社，1999.

［2］孫蘭潔，胡發(fā)明.行政訴訟法實(shí)例說(shuō)［M］.長(zhǎng)沙:湖南人民出版社，1999.

［3］汪一鳴.行政執(zhí)法基礎(chǔ)知識(shí)［Z］.長(zhǎng)沙:湖南省人民政府法制局，1996.