失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”問(wèn)題系統(tǒng)性解決方案探析

王繼寬

（河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471003）

失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”問(wèn)題系統(tǒng)性解決方案探析

王繼寬

（河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471003）

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料和基本條件，對(duì)農(nóng)民而言，土地具有三種基本的社會(huì)功能：即提供就業(yè)崗位、獲取經(jīng)濟(jì)收益、基本生活保障。伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地成為必然。盡管各地政府在征地過(guò)程中采取了多種政策措施來(lái)保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益，但由于缺乏系統(tǒng)性的解決方案，許多失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”仍無(wú)保障，由此產(chǎn)生了諸如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償安置不完善、再就業(yè)難、社會(huì)保障不健全等失地農(nóng)民問(wèn)題。由此，立足于失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”考慮，建議政府政策思路重點(diǎn)放在土地的“功能性替代”上，通過(guò)制定合理的補(bǔ)償和增收機(jī)制、構(gòu)建再就業(yè)機(jī)制、完善社會(huì)保障機(jī)制等系統(tǒng)性方案設(shè)計(jì)，最終有效解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

土地；失地農(nóng)民；可持續(xù)生計(jì)；機(jī)制

近年來(lái)，伴隨我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化，城鎮(zhèn)空間迅速擴(kuò)展，城鎮(zhèn)土地需求數(shù)量呈飛速增長(zhǎng)之勢(shì)，為了滿(mǎn)足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求，全國(guó)各地大量農(nóng)田尤其是城鎮(zhèn)近郊農(nóng)田被征用，一大批農(nóng)民失去了賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，成為失地農(nóng)民。盡管各地政府在征地過(guò)程中采取了多種政策措施來(lái)保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益，但由于缺乏系統(tǒng)性的解決方案，其結(jié)果并不盡如人意，許多失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”仍無(wú)保障，逐步淪落成社會(huì)邊緣的特殊弱勢(shì)群體，現(xiàn)實(shí)中部分失地農(nóng)民已處于“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的境地。因此，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所引發(fā)的失地農(nóng)民生存和發(fā)展問(wèn)題，必須引起政府和社會(huì)的高度重視，采取系統(tǒng)性的方案予以解決，這正是本文所要探討的核心。

一 失地農(nóng)民問(wèn)題的集中表現(xiàn)

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料和基本條件，對(duì)農(nóng)民而言土地具有三種基本的社會(huì)功能：即提供就業(yè)崗位、獲取經(jīng)濟(jì)收益、基本生活保障。因此，土地被征用后，對(duì)失地農(nóng)民的政府責(zé)任應(yīng)該體現(xiàn)在土地的“功能性替代”上，即就業(yè)安置、穩(wěn)定收入和社會(huì)保障。然而，現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民問(wèn)題還是相當(dāng)嚴(yán)重，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

目前各地征地補(bǔ)償主要依據(jù)1986年頒布（2004年二次修改）的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，其中補(bǔ)償費(fèi)規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年的平均產(chǎn)值的四至六倍”。[1]實(shí)踐證明，這種按照收益價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫仁菢O不合理的，一是以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。

（二）補(bǔ)償安置不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)失地農(nóng)民的安置，主要采用企業(yè)招工和一次性“貨幣買(mǎi)斷”方式，其結(jié)果是：公共事業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等用地項(xiàng)目吸納能力差；現(xiàn)代企業(yè)需要高素質(zhì)、高技能員工多，適合失地農(nóng)民的崗位少；失地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源；一次性發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)，能夠保障失地農(nóng)民近期的生計(jì)，由于普遍缺乏生存技能，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法保障。

（三）社會(huì)適應(yīng)能力差，就業(yè)難

由于農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，文化素質(zhì)低，缺乏其他的職業(yè)技能，在目前我國(guó)就業(yè)崗位剛性不足和結(jié)構(gòu)性矛盾突出的情況下，缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力的失地農(nóng)民再就業(yè)比較困難。因此，失去土地后失地農(nóng)民的心理適應(yīng)能力、生存方式轉(zhuǎn)換都成問(wèn)題。

（四）社會(huì)保障不健全

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的制度和規(guī)范，失地農(nóng)民的社會(huì)保障存在嚴(yán)重問(wèn)題。比如：納入城鎮(zhèn)職工社保體系的農(nóng)轉(zhuǎn)工人員，下崗失業(yè)后社保繳費(fèi)出現(xiàn)中斷；自謀職業(yè)人員由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等原因，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例較低，參加醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)額比例更低。整體來(lái)看，失地農(nóng)民社會(huì)保障呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。

（五）補(bǔ)償金使用問(wèn)題大

有些失地農(nóng)民得到土地補(bǔ)償金后，由于缺乏正確引導(dǎo)及合理使用而“坐吃山空”，比如盲目投資、過(guò)度消費(fèi)、甚至聚眾賭博，補(bǔ)償金很快揮霍一空而陷入貧困，基本生活都難以為繼。[2]

（六）其他問(wèn)題

諸如征地過(guò)程中違規(guī)操作、制度保障不健全、安置辦法滯后、補(bǔ)償費(fèi)不到位、部分款項(xiàng)被截留挪用、政府非法占地、人為助推失地等情況時(shí)有發(fā)生，致使失地農(nóng)民的利益得不到應(yīng)有的保障，因而產(chǎn)生土地糾紛、群體上訪、甚至打架斗毆釀成死傷等刑事案件，業(yè)已成為孕育社會(huì)不和諧、不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

二 失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”問(wèn)題系統(tǒng)性解決方案

鑒于失地農(nóng)民存在以上諸多問(wèn)題，涉及社會(huì)多個(gè)層面，我認(rèn)為，要從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，必須改變?cè)姓鞯匕仓霉ぷ鞯恼咚悸罚凑鞯匕仓谜卟荒芎?jiǎn)單地以支付賠償或置換資產(chǎn)為目的，而應(yīng)就政策、機(jī)制、規(guī)劃方案、具體操作等方面進(jìn)行系統(tǒng)綜合考慮，對(duì)失地農(nóng)民的生存和發(fā)展模式進(jìn)行再設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”的目標(biāo)。具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）制定合理的補(bǔ)償和增收機(jī)制

征地補(bǔ)償費(fèi)作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用，在解決失地農(nóng)民基本生活和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，應(yīng)制定一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。同時(shí)應(yīng)采取多種措施來(lái)保證失地農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。

1.提高土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?；谑У剞r(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮，建議修改土地管理法中有關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，提高土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮以下因素：失地農(nóng)民的損失、土地的潛在收益和利用價(jià)值、土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能和土地市場(chǎng)的供需狀況、失地農(nóng)民未來(lái)發(fā)展所需的投資等。

2.設(shè)計(jì)多樣化的補(bǔ)償方案。單一的“貨幣化”補(bǔ)償措施，看起來(lái)既簡(jiǎn)單易行又易于被多方所接受，但“后遺癥”很大，難以確保失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。因此，應(yīng)設(shè)計(jì)多樣化的補(bǔ)償方案，以貨幣補(bǔ)償為主，預(yù)留經(jīng)營(yíng)用地、土地折價(jià)入股等形式相結(jié)合，以保障失地農(nóng)民擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定收入來(lái)源。

3.安排村組織和個(gè)人參與項(xiàng)目建設(shè)。任何工程項(xiàng)目建設(shè)，都或多或少地有適合失地農(nóng)民集體組織或個(gè)人參與的工作，比如土材供應(yīng)、小型土建工程、部分運(yùn)輸業(yè)務(wù)、清潔綠化工作等，可以?xún)?yōu)先安排給失地農(nóng)民集體或個(gè)人，從而增加他們的收入。

4.鼓勵(lì)村集體組織投資增收。失地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，充分利用預(yù)留經(jīng)營(yíng)用地、土地出讓資金，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，可以建造標(biāo)準(zhǔn)化廠房、公寓樓和商務(wù)樓出租、可以興辦商品、農(nóng)副產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品等各類(lèi)市場(chǎng)、可以建設(shè)酒店餐館、娛樂(lè)城、苗木公司、園林綠化公司、工程機(jī)械公司等各種集體企業(yè)，從而盤(pán)活集體土地和資金，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，失地農(nóng)民可以從中獲取更多的分紅收益和集體福利。

5.合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)的使用結(jié)構(gòu)。出于長(zhǎng)期生存和未來(lái)發(fā)展考慮，土地補(bǔ)償費(fèi)不可一次性全額發(fā)放給失地農(nóng)民，而應(yīng)安排一個(gè)合理的使用結(jié)構(gòu)和比例，建議：一部分發(fā)放給失地農(nóng)民家庭用于日常生活消費(fèi)；一部分可以用于農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)發(fā)展資金；一部分用于上交養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障資金；最主要部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展集體企業(yè)和商業(yè)開(kāi)發(fā)投資。具體的分配形式、結(jié)構(gòu)和比例，既要照顧眼前利益，又要著重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更要尊重失地農(nóng)民的集體意愿。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制

通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)教育或職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，提升就業(yè)技能和就業(yè)能力，構(gòu)建失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制，才是從根本上解決失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”的有效途徑和長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。因此，政府應(yīng)根據(jù)土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃、征地項(xiàng)目崗位需要、失地農(nóng)民的就業(yè)能力和就業(yè)意愿，全方位多渠道安排和引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)。[3]具體操作層面建議：

1.征地單位就業(yè)安置。由于征地項(xiàng)目用途不同，有些用于公共事業(yè)比如城市道路、園林綠化、公益廣場(chǎng)、行政辦公、教育事業(yè)等，有些用于商業(yè)開(kāi)發(fā)比如開(kāi)發(fā)區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)廣場(chǎng)、房地產(chǎn)項(xiàng)目等，可提供的就業(yè)崗位和職業(yè)需求差異很大，但也必須根據(jù)就業(yè)需要和失地農(nóng)民的就業(yè)能力，最大限度地吸納農(nóng)民就業(yè)，崗位安排可以是生產(chǎn)一線工人、服務(wù)人員、保安、綠化、環(huán)衛(wèi)等人員。

2.留地安置。規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之初，在征用土地中預(yù)留一定比例的經(jīng)營(yíng)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，保障失地農(nóng)民在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。這樣，一方面失地農(nóng)民可以分享地租和土地資本化權(quán)益，體現(xiàn)公平的權(quán)益分配；另一方面，拓寬了安置途徑，增加了失地農(nóng)民的就業(yè)崗位和股金分紅；尤其是依托經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的農(nóng)村集體組織，失地農(nóng)民不僅有了長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，而且經(jīng)濟(jì)收入和生活水平還會(huì)越來(lái)越高。

3.自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)的政策支持。政府應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)失地農(nóng)民合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)的使用，除一部分用于生活支出外，主要部分用于經(jīng)營(yíng)和投資，以資金的增值保障未來(lái)發(fā)展，防止失地農(nóng)民過(guò)度消費(fèi)或用于非法用途；同時(shí)，鼓勵(lì)更多失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)，并且在審批辦證、土地使用、稅收減免、小額貸款等方面，給予最大限度的待遇優(yōu)惠和政策扶持。

4.加強(qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升再就業(yè)能力。失地農(nóng)民再就業(yè)難的一個(gè)根本原因是農(nóng)民所具技能與崗位技能需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾所致。因此，政府應(yīng)組織力量，對(duì)適合失地農(nóng)民現(xiàn)在和未來(lái)就業(yè)的主要社會(huì)崗位和就業(yè)意愿進(jìn)行積極調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，充分挖掘和利用教育資源，出資并有效組織失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能教育和培訓(xùn)，以提高失地農(nóng)民的職業(yè)技能，提升再就業(yè)能力。目前社會(huì)需求量較大的各類(lèi)技工、建筑工、維修工、營(yíng)銷(xiāo)員、餐飲酒店等服務(wù)員、園林綠化、保安、環(huán)衛(wèi)、保潔、家政服務(wù)等人員應(yīng)該成為培訓(xùn)的重點(diǎn)。

5.其他就業(yè)促進(jìn)。比如政府建立就業(yè)信息平臺(tái)（包括互聯(lián)網(wǎng)、失地農(nóng)民社區(qū)服務(wù)點(diǎn)等），并加強(qiáng)與各地的就業(yè)信息溝通和合作，經(jīng)常發(fā)布就業(yè)信息（包括崗位需求信息和就業(yè)意愿信息）；積極組織或鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)行規(guī)?；膭趧?wù)輸出和異地就業(yè)等。

（三）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等，社會(huì)保障范圍應(yīng)覆蓋所有失地農(nóng)民。具體操作層面建議：

1.把解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)作為征地的前置條件，把不能妥善解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的不允許征地，作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。

2.設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金。專(zhuān)項(xiàng)基金可通過(guò)多個(gè)渠道籌集：一是政府安排一定比例的財(cái)政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取一定比例的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照一定面積的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；四是從土地儲(chǔ)備增值收益中提取一定比例的收益；五是從全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、社會(huì)各界捐獻(xiàn)、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。專(zhuān)項(xiàng)基金不僅用于現(xiàn)在和以后失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，對(duì)以前的失地農(nóng)民也要惠及。[4]

3.城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)處于勞動(dòng)年齡段的失地農(nóng)民，已在城鎮(zhèn)企業(yè)單位就業(yè)的或已轉(zhuǎn)入城市戶(hù)口自謀職業(yè)或靈活就業(yè)的，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保。

4.城市規(guī)劃區(qū)外失地農(nóng)民和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未參保失地農(nóng)民，納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度；對(duì)符合享受低保條件的失地農(nóng)民，應(yīng)納入低保范圍。為所有失地農(nóng)民建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

5.在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系的同時(shí)，對(duì)一時(shí)安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)享受二年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥?/p>

6.為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)等保障制度，應(yīng)遵循“低進(jìn)低出”的原則，即設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益”的制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。主要資金來(lái)源，可以由當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民個(gè)人按一定比例共同分擔(dān)，不足部分可以從社保專(zhuān)項(xiàng)基金劃撥。

[1]中華人民共和國(guó)主席令.中華人民共和國(guó)土地管理法:第四十七條[EB/OL].http//:www.baidu.com,2004-08-28.

[2]劉彥隨.給失地農(nóng)民堅(jiān)實(shí)可靠的未來(lái)[EB/OL].楚網(wǎng),http//:www.cnchu.com,2010-09-29.

[3]劉丁銀.失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題探析[J].北京農(nóng)業(yè),2011,(12):126-128.

[4]潘光輝.失地農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)問(wèn)題研究[M].廣州:暨南大學(xué)出版社,2009.

F328

A

1673-2219（2012）05-0088-03

2012－03－12

2011年河南省政府決策研究招標(biāo)課題（項(xiàng)目編號(hào)2011B200）。

王繼寬（1964－），男，河南洛陽(yáng)人，河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。

（責(zé)任編校：張京華）