優(yōu)化礦產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)

本刊記者 馬云川

礦產(chǎn)資源是不可再生的自然資源，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、礦產(chǎn)資源需求的不斷增長，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)活動也在加劇，并帶來了一系列的環(huán)境和生態(tài)問題。

促進(jìn)了礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域“調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式”

1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布實施。自此以后，我國曾先后進(jìn)行了多次礦業(yè)秩序治理整頓，使得礦山數(shù)量從上世紀(jì)90年代的28萬個減至2005年的12．7萬個。

然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源供需矛盾日益突出。但由于我國小型礦床多、大型礦床少的資源國情和歷史原因，礦山企業(yè)“多、小、散”、大礦小開、一礦多開、經(jīng)營粗放等現(xiàn)象較為普遍。礦產(chǎn)開發(fā)布局不合理、開發(fā)利用水平低下、礦山安全生產(chǎn)條件差和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞等問題，已嚴(yán)重影響了我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

與此同時，我國的一些優(yōu)勢礦產(chǎn)，如鎢、稀土、銻等礦種，由于開發(fā)分散、無序，過度開采，儲量逐年下降嚴(yán)重，影響了優(yōu)勢礦產(chǎn)的可持續(xù)利用。

2005年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，即28號文件。通知要求，要在全國范圍內(nèi)開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作，并將礦產(chǎn)資源開發(fā)整合確定為規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的重要內(nèi)容和解決礦山布局不合理問題的主要措施。2006年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部等9部門開展整合工作的意見，聲勢浩大的整合工作由此拉開了帷幕。

通過多年來持續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，全國礦山結(jié)構(gòu)和布局明顯優(yōu)化，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)水平明顯提高，礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用長效機(jī)制進(jìn)一步完善。實踐證明，整合工作促進(jìn)了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，有效增強(qiáng)了國內(nèi)能源、資源保障能力。

優(yōu)化了礦產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)和布局

所謂的開展整合，指的是要按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國家對有關(guān)礦產(chǎn)資源總量控制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和自然賦存狀況，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以規(guī)模大和技術(shù)、管理、裝備水平高的礦山作為整合主體，通過采取收購、兼并等形式，對影響大礦統(tǒng)一開采的小礦、小礦密集區(qū)、開采對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大影響的重要礦種和優(yōu)勢礦種的礦山，實行整合，科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，合理確定開采規(guī)模，能夠使礦山數(shù)量、開采規(guī)模、儲量規(guī)模相協(xié)調(diào)，使礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚，形成以大型礦業(yè)集團(tuán)為主體，大中小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展的礦產(chǎn)開發(fā)格局，優(yōu)化礦產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)和布局。

近幾年，各地在推進(jìn)整合中，出臺落實了優(yōu)惠措施實現(xiàn)了礦山數(shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、儲量規(guī)模相協(xié)調(diào)，礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚的目標(biāo)，大礦小開、一礦多開、“樓上樓”、“礦中礦”等問題基本解決，礦山布局明顯優(yōu)化，通過整合，全國礦業(yè)權(quán)數(shù)量穩(wěn)步下降的同時，礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。

2006年以來，全國共完成6574個礦區(qū)整合，涉及礦業(yè)權(quán)58809個，占全國礦業(yè)權(quán)總數(shù)的40%，整合礦區(qū)礦業(yè)權(quán)減少了44%。全國礦山數(shù)量從2005年的 12．67萬座減少到 2010年的11．25萬座，凈減少11．2%；其中，全國煤炭礦山總數(shù)從2005年的1．8萬座減少到2010年的1．3萬座。全國大型礦山從3331座增加到4684座，凈增長40．6%。在礦山總數(shù)大幅下降的同時，2010年，全國固體礦產(chǎn)產(chǎn)量達(dá)到90億噸， 比2005年增加38億噸；原煤產(chǎn)量達(dá)到32．4億噸，比2005年增加10億噸。

提高了礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)?；⒓s化水平

各地通過開展整合，一大批開采技術(shù)落后、深加工能力低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的礦山被整合淘汰，使礦產(chǎn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，一些處于礦山企業(yè)邊界處的資源儲量得到了利用，有力促進(jìn)了優(yōu)勢礦山企業(yè)發(fā)展壯大。

2010年全國固體礦山產(chǎn)量達(dá)到90億噸，比2005年增加38億噸。河北省開展整合的礦區(qū)內(nèi)礦山企業(yè)保有儲量從41億噸增加至50．7億噸，平均生產(chǎn)規(guī)模由4．8萬噸/年提高到16萬噸/年。山西省通過開展煤礦企業(yè)兼并重組整合，全省煤礦總數(shù)由2739處減少到1053處，平均單井規(guī)模由36萬噸/年提高到110萬噸/年。

河南省2010年年底前建成3個年產(chǎn)5000萬噸以上的特大型煤炭企業(yè)，骨干煤炭企業(yè)控制的煤炭資源儲量占全省總量的85%以上，產(chǎn)量占到75%以上。重慶市煤礦數(shù)量減少28．86%，產(chǎn)能從4776萬噸/年增加到6748萬噸/年，鋁土礦開發(fā)形成了“一大兩小”開發(fā)加工一體化企業(yè)組合。

安徽、廣西鼓勵大中型企業(yè)收購、兼并周邊小礦，促使優(yōu)勢資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚、大規(guī)模儲量向大企業(yè)集團(tuán)集聚，整合礦區(qū)內(nèi)礦山生產(chǎn)規(guī)模有了較大增長。江西省德興銅礦整合后保有資源儲量增加一倍多，采選能力達(dá)到13萬噸/日。

湖南省積極組織湖南有色集團(tuán)、湘煤集團(tuán)、辰州礦業(yè)等大型企業(yè)參與整合，提高了企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展，提高了企業(yè)的市場競爭力。陜西省整合后煤礦全部實現(xiàn)機(jī)械化開采，與2005年相比，全省煤礦由853處減少至381處，生產(chǎn)能力提高1．15億噸/年，增加了85．2%，平均單井生產(chǎn)能力提高了近2倍。寧夏關(guān)閉全區(qū)產(chǎn)能在10萬噸/年以下的煤礦，形成了以神華寧夏煤業(yè)、寧夏發(fā)電集團(tuán)等大中型企業(yè)為主體的煤炭開發(fā)新格局。

提高了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平

各地通過整合工作，積極開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)企業(yè)競爭力，一大批優(yōu)勢企業(yè)在整合中發(fā)展壯大，他們采用科學(xué)的采礦方法和選礦工藝，開采回采率、選礦回收率和綜合利用率明顯提高，在礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用方面走在了全國的前列。

2010年全國礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)值超過千億，比2005年增長了209%。內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭資源回采率總體提高了30%以上。山東省煤、金、鐵等礦產(chǎn)資源平均回收率提高了3%以上。福建、山東等省花崗巖礦山整合后采用輪鋸切割技術(shù)進(jìn)行開采，花崗巖成荒率由整合前的30%提高到90%。

寧夏回族自治區(qū)參與整合的煤礦回收邊角零星資源400萬噸。四川省全省煤礦機(jī)械化水平提高到40%以上，大中型煤礦機(jī)械化水平達(dá)90%，凈增產(chǎn)能5130萬噸/年。安徽、陜西等省整合區(qū)內(nèi)礦資源利用率分別提高了5%、10%。湖北省對磷礦資源實行分層開采、貧富兼采，巧用貧礦、活用廢礦，中低品位礦石得到充分利用，磷礦回采率由60%提高到80%。湖南省鎢、銻、錳和鉛鋅礦采選業(yè)水平有了明顯提高。

提高環(huán)境保護(hù)水平

在整合過程中，各地在堅持資源效益與環(huán)境效益、安全生產(chǎn)相統(tǒng)一，協(xié)調(diào)各種利益，在充分發(fā)揮資源效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時，實現(xiàn)了礦山安全效益和礦區(qū)環(huán)境效益。通過科學(xué)編制整合實施方案，合理調(diào)整礦區(qū)范圍，一大批歷史上形成的“樓上樓”、“礦中礦”礦業(yè)權(quán)重疊造成的安全生產(chǎn)隱患問題得到有效解決，安全生產(chǎn)條件明顯改善。

“十一五”期間，全國煤炭百萬噸死亡率由2005年的2．81下降到2010年的0．75，非煤礦山死亡人數(shù)下降了45．6%。浙江、湖北、廣西等?。▍^(qū)）整合礦山推行機(jī)械化作業(yè)、深孔爆破和臺階式開采，采石礦山生產(chǎn)安全事故大幅度減少。湖南省郴州市新田嶺、臨武縣三十六灣等礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和安全生產(chǎn)狀況發(fā)生了很大的變化。陜西省組織位于神華集團(tuán)礦區(qū)范圍內(nèi)的53處小煤礦搬遷，異地建設(shè)6對120萬噸/年的礦井，消除了安全隱患。

整合礦山落實環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，不斷提高安全裝備水平，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質(zhì)災(zāi)害防治措施明顯加強(qiáng)。

西藏墨竹工卡甲瑪銅礦整合后通過采取先進(jìn)的工藝和技術(shù)裝備，采礦基本上是吃干榨盡，選礦用水循環(huán)利用率達(dá)到94%，尾礦采用壓濾干堆技術(shù)，將對環(huán)境的污染降到最低。麻栗坡鎢礦整合后建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)的尾礦庫，防止了對礦區(qū)周邊河流、地下水的污染。廣西平果鋁土礦、云南昆陽磷礦等一批礦山整合后按照“邊開采、邊治理、邊恢復(fù)”的方式，積極推進(jìn)礦山復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)，被評為全國綠色礦山。

進(jìn)一步完善了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用長效機(jī)制

整合工作本身也是一個礦產(chǎn)資源管理制度逐步完善的過程，一些在整合工作中被證明行之有效的措施，逐步上升為礦產(chǎn)資源管理制度，成為礦產(chǎn)資源開發(fā)管理長效機(jī)制的重要組成部分。

首先是促進(jìn)礦業(yè)權(quán)合理布局。例如，河北等省實行礦業(yè)權(quán)年度計劃投放，浙江省嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)總量，黑龍江省組織力量著手編制全省非煤礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，不斷促進(jìn)和提高了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用科學(xué)化、規(guī)?；?、集約化水平。

其次是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。例如，廣西充分利用市場配置資源，對空白地原則上全部采取市場化運(yùn)作，以招標(biāo)拍賣掛牌方式公開出讓探礦權(quán)采礦權(quán)。

再是進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管。全國稀土礦主產(chǎn)區(qū)建立政府聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管，形成了輕重并舉、南北呼應(yīng)、政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動的創(chuàng)新機(jī)制。各級國土資源主管部門不斷完善“全面覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”的綜合監(jiān)管體系，通過衛(wèi)星遙感對重點礦區(qū)進(jìn)行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)查處了其中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，健全完善監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察長效機(jī)制，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)人勘查開采活動監(jiān)督，維護(hù)了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的總體穩(wěn)定。

一些地方在整合工作中也積極探索構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)管理長效機(jī)制。遼寧、浙江等省出臺了文件規(guī)范探礦權(quán)采礦權(quán)審批登記管理事項。黑龍江、貴州等省嚴(yán)格建筑砂石準(zhǔn)入管理。山東省重新制定了26個主要礦種新辦礦山及生產(chǎn)在建礦山整合后最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。湖北開展了磷礦等重要礦種勘查開采準(zhǔn)入條件研究，按照“增一減一”的原則，嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)數(shù)量。廣西進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人和地勘單位資質(zhì)管理提高勘查開采準(zhǔn)入條件，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)計劃出讓和分區(qū)管理。

強(qiáng)化新制度供給，實施常態(tài)化管理

“十二五”期間，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，能源資源需求剛性上升，對外依存度不斷攀升，能源資源短缺已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。但是另一方面，礦產(chǎn)品市場“一緊一松、震蕩調(diào)整”的格局仍將延續(xù)，跨國公司對優(yōu)勢資源的壟斷加劇，資本操縱導(dǎo)致礦產(chǎn)品價格震蕩走高，價格變化背離供求關(guān)系，一些國家資源保護(hù)抬頭，準(zhǔn)入門檻提高；礦業(yè)權(quán)出讓、礦產(chǎn)開發(fā)利益分配需要深入探索，改革規(guī)范。

據(jù)本刊記者從國土資源部了解到，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已就加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理作出了一系列重要指示。國土資源部將在此基礎(chǔ)上重點推進(jìn)以下幾個方面的工作。

首先是實施整合常態(tài)化管理，推動礦產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。一是繼續(xù)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，深化共同責(zé)任機(jī)制；二是督促指導(dǎo)各地全面落實礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存狀況和地質(zhì)成礦條件合理劃分勘查開采范圍，合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)，從源頭上解決礦產(chǎn)開發(fā)布局不合理問題；三是深入推進(jìn)稀土等礦產(chǎn)開發(fā)整合，積極做好與煤礦企業(yè)兼并重組整合、重點領(lǐng)域淘汰落后產(chǎn)能等工作的銜接，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

其次是要加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管，不斷提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平。進(jìn)一步完善探礦權(quán)、采礦權(quán)管理，規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開采準(zhǔn)入，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓和轉(zhuǎn)讓審批，提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，分類完善不同礦種最低開采規(guī)模，完善礦產(chǎn)勘查開采退出機(jī)制，限期淘汰達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的礦山；認(rèn)真落實優(yōu)勢礦產(chǎn)開采總量控制、分類調(diào)控和高污染礦產(chǎn)嚴(yán)格管控的政策，推動磷礦等地方優(yōu)勢礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動；鞏固強(qiáng)化整頓規(guī)范工作成果，嚴(yán)厲打擊無證勘查開采等違法行為，不斷提高礦業(yè)權(quán)人依法勘查依法辦礦意識；繼續(xù)深入開展礦山儲量動態(tài)監(jiān)管和礦山遙感監(jiān)測，不斷提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。

再次，切實落實地質(zhì)找礦新機(jī)制，進(jìn)一步提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。督促指導(dǎo)各地將整裝勘查與整合常態(tài)化管理有機(jī)結(jié)合起來，加大礦業(yè)權(quán)協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)科學(xué)設(shè)置和調(diào)整整合，促進(jìn)地質(zhì)找礦快速突破。對于整裝勘查區(qū)內(nèi)已設(shè)的不符合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的探礦權(quán)，符合整合條件的，按照整合工作有關(guān)規(guī)定，優(yōu)選整合主體，實行整合；暫不符合整合條件的，按照統(tǒng)一的整裝勘查工作部署，由探礦權(quán)人保障勘查資金投入和整裝勘查工作進(jìn)度。對于整裝勘查區(qū)內(nèi)主攻礦種空白區(qū)，其礦業(yè)權(quán)設(shè)置要與已設(shè)礦業(yè)權(quán)整裝勘查相結(jié)合，優(yōu)先配置給整合主體。

最后要加快推進(jìn)制度建設(shè)，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系。在認(rèn)真總結(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作經(jīng)驗，系統(tǒng)梳理近年來礦產(chǎn)資源管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)研究論證和部門協(xié)調(diào)，完善礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)，從法律層面解決礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的深層次問題。