土地督察 把好土地“閘門”

本刊記者 王鑄金

從2006年7月，黨中央、國務(wù)院決定建立國家土地督察制度后，我國的國家土地督察事業(yè)開始不斷發(fā)展，在土地利用和管理中發(fā)揮不可替代的作用。

2012年10月19日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在國土部官網(wǎng)上發(fā)表署名文章：六年中，國家土地督察機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲打擊“以租代征”、違規(guī)設(shè)立和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)、未批先用等三類土地違法違規(guī)行為，共清理出三類違法違規(guī)案件3．1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構(gòu))筑物1690．7萬平方米，拆除地上違法建(構(gòu))筑物937．2萬平方米。

國土資源部土地監(jiān)察和督察部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人向《地球》記者介紹，我國人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平的40%，而且優(yōu)質(zhì)耕地少，后備耕地資源少。改革開放后，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出。

盡管在“十五”期間，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾等方式，補(bǔ)充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用、災(zāi)毀等原因，我國耕地保護(hù)始終面臨著十分艱巨的任務(wù)。這對于我們這個有著13億人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全和耕地保護(hù)始終是第一位的大問題。

因此，為確保最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和中央土地調(diào)控政策在地方得到有效落實，維護(hù)國家長遠(yuǎn)利益和人民群眾根本利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，約束地方政府的占地沖動，就需要強(qiáng)化中央政府對地方政府土地利用和管理行為的有效監(jiān)督。

落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

國家土地督察機(jī)構(gòu)成立后，始終把嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)。為堅守18億畝耕地紅線，有效保護(hù)了耕地特別是基本農(nóng)田的資源安全作出重要貢獻(xiàn)。

首先，國家土地督察機(jī)構(gòu)督促地方政府強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌與管控作用，積極推進(jìn)土地開發(fā)整理和農(nóng)村土地整治工作，完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地。

2011年國家土地督察機(jī)構(gòu)檢查了全國30個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)2010年度耕地占補(bǔ)平衡工作，督促糾正耕地補(bǔ)充不落實、基本農(nóng)田未補(bǔ)劃、耕地開墾費(fèi)欠繳等問題。同時，清理檢查各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治工作，強(qiáng)化了各地對農(nóng)村土地整治和耕地占補(bǔ)平衡工作的重視。

其次，國家土地督察機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮身處一線的優(yōu)勢，積極落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的事前、事中、事后全程監(jiān)管，強(qiáng)化對涉及耕地保護(hù)的農(nóng)業(yè)、財政、林業(yè)、水利、統(tǒng)計等政府職能部門的監(jiān)督檢查，針對各省（區(qū)、市）年度履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制情況的考核和督察機(jī)構(gòu)耕地保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn)的問題，及時跟蹤，對部分地區(qū)存在耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)不完善、責(zé)任主體不明確、責(zé)任制度不健全等問題，及時提出督察意見和建議，有效地督促地方政府及相關(guān)部門嚴(yán)格按照國家各項政策法規(guī)及時進(jìn)行整改糾正。

與此同時，寓服務(wù)于督察之中，大力宣傳國家關(guān)于耕地保護(hù)地方政府“一把手”負(fù)總責(zé)的規(guī)定，取得了良好效果，有力促進(jìn)了各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實。

使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”

運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”。是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。

國家土地督察制度實施以來，初步建立與之相適應(yīng)的制度和體制保障，按照“紅線不能碰，地根不能松，秩序不能亂，方式要轉(zhuǎn)變，改革要深化”的原則，切實發(fā)揮好土地調(diào)控的作用，把好土地“閘門”，保證了國家宏觀調(diào)控政策的順利實施，促進(jìn)了科學(xué)發(fā)展。

首先，國家土地督察機(jī)構(gòu)為落實國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，國家土地督察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)地方政府土地供應(yīng)監(jiān)督，嚴(yán)格控制“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）、低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等項目用地供應(yīng)，加大對批而未供、供而未用、用而未盡三個環(huán)節(jié)督察和監(jiān)管，切實維護(hù)了土地宏觀調(diào)控政策的權(quán)威性。

2007年為抑制經(jīng)濟(jì)過熱，開展全國土地執(zhí)法百日行動，嚴(yán)厲打擊三類土地違法違規(guī)行為，嚴(yán)守土地調(diào)控閘門。

2009年為貫徹落實中央應(yīng)對金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需保增長政策，國家土地督察機(jī)構(gòu)牽頭組織“雙保行動”，完成了保障擴(kuò)大內(nèi)需項目用地、堅守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務(wù)。2010年為保障民生，落實中央房地產(chǎn)調(diào)控政策，糾正保障性住房用地政策執(zhí)行不規(guī)范和違規(guī)操作等問題，督促加快保障性住房用地有效供應(yīng)，監(jiān)督檢查國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的落實和閑置土地的處置。

其次，規(guī)范土地供應(yīng)政策的執(zhí)行，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2008年至2011年上半年抽查發(fā)現(xiàn)不符合產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批面積751．84畝，不符合供地政策審批面積2．26萬畝，不符合地價政策審批面積4165．76畝，督促有關(guān)地方政府糾正違反土地供應(yīng)和地價管理規(guī)定的宗地數(shù)合計91件。監(jiān)督檢查土地批而未供問題，督促地方政府盤活批而未供土地，保證供應(yīng)落實到位。

再次，強(qiáng)化對土地收益的監(jiān)督檢查，防止國有資產(chǎn)流失。國家土地督察機(jī)構(gòu)對地方政府土地出讓金的收支管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)欠繳和違規(guī)減免土地出讓金657．5億元。2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273．55億元、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)6．82億元、耕地開墾費(fèi)9．64億元。通過對地方政府土地出讓金收支行為的整改，有效挽回了國有土地資產(chǎn)損失。

最后，清查違規(guī)土地抵押登記，防范金融風(fēng)險。針對部分地方政府利用融資平臺大規(guī)模違規(guī)抵押土地融資等問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)對土地抵押標(biāo)的物的合法性、真實性進(jìn)行督察。

2010年和2011年，國家各土地督察局抽查45個市、34個縣（市、區(qū)）抵押的38．44萬畝土地（抵押貸款1408.34億元），發(fā)現(xiàn)有21個市、27個縣（市、區(qū)）有33．4萬畝土地（占87%）違規(guī)抵押貸款746．76億元（占53%）。2011年7月國家土地督察機(jī)構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的土地違規(guī)抵押情況向銀監(jiān)會進(jìn)行了通報，共同開展土地違規(guī)抵押融資貸款清理檢查工作。

嚴(yán)督明察，不開口子

國家土地督察機(jī)構(gòu)堅決貫徹落實中央嚴(yán)格土地管理的方針，嚴(yán)督明察，不開口子，堅決打擊各類土地違法違規(guī)行為，促進(jìn)了土地利用和管理秩序總體向好。

一是，國家土地督察機(jī)構(gòu)采取多種方式，對督察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，既督促地方政府按要求開展自查自糾，迅速整改，又要求對問題深究一步；既在整改措施上提出明確要求，又在思想認(rèn)識上給予警示和教育，顯著增強(qiáng)了地方黨委和政府依法依規(guī)用地管地的意識。

二是，遏制各類土地違法違規(guī)突出問題。國家土地督察機(jī)構(gòu)針對領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體曝光、群眾信訪和日常巡察、督察等各種途徑發(fā)現(xiàn)的各類土地違法違規(guī)問題，敢于碰硬，毫不手軟。向相關(guān)省級人民政府下達(dá)整改意見書或責(zé)令限期整改通知書，督促整改，始終保持對違法違規(guī)用地的高壓態(tài)勢。

截至2011年底，通過開展例行督察、專項督察、審核督察以及土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改驗收等工作，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地面積520萬畝，共向30個省（區(qū)、市）、5個計劃單列市人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3．5萬件，督促地方收繳罰款累計45．82億元，拆除沒收違法建（構(gòu)）筑物1．08億平方米，復(fù)耕土地32萬多畝，追繳國家土地收益298．87億元。共計有8471人受到不同程度的黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任。國家土地督察工作有效遏制了土地違法違規(guī)上升的勢頭，在防范土地違法方面發(fā)揮了積極作用。

三是，對土地違法違規(guī)問題突出地區(qū)警示約談。通過建立約談問責(zé)機(jī)制，充分體現(xiàn)了“敢于碰硬，不怕得罪人”的作風(fēng)，有效發(fā)揮了對地方各級政府管地行為的引導(dǎo)、教育、警示的作用，從源頭上預(yù)防了土地違法行為的發(fā)生。

2010年首次啟動問責(zé)即對16個省（區(qū)）的13個市、63個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了責(zé)任追究，給予紀(jì)律處分73人，其中地廳級干部4人，縣處級干部48人。2011年國家土地督察機(jī)構(gòu)在2010年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，檢查驗收了129個城市的違法用地整改查處情況。

國家土地總督察向違法占用耕地面積在全國排名靠前的省級政府進(jìn)行登門通報或書面通報，集體約談和委托國家土地督察局分別約談了違法用地嚴(yán)重的市、縣（區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)人，要求被約談地區(qū)加快違法用地整改查處工作。在全國各地引起強(qiáng)烈反響，對違法用地行為起到了極大的震懾作用。

四是，有效維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。國家土地督察機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的部分地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償不及時、社保資金未落實等損害被征地農(nóng)民合法權(quán)益問題及時開展督察，對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報有關(guān)政府和國土資源管理部門，要求整改到位，及時、足額發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，并督促地方政府完善標(biāo)準(zhǔn)制定、操作機(jī)制等相關(guān)制度。

2009年至2011年，通過例行督察督促發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)29．66億元，并針對征地補(bǔ)償問題開展專項督察，督促問題整改到位，切實保障了被征地農(nóng)民權(quán)益。

五是，推動土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)。國家土地督察機(jī)構(gòu)督促地方政府規(guī)范和完善土地管理工作。各級黨委、政府對土地執(zhí)法監(jiān)察工作在政策支持、人員隊伍、工作經(jīng)費(fèi)、技術(shù)保障等各方面給予了高度重視，土地執(zhí)法環(huán)境得到顯著改善；進(jìn)一步明確和強(qiáng)化相關(guān)部門在土地管理中的職責(zé)，加強(qiáng)各部門聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)動工作機(jī)制，將土地管理共同責(zé)任分解、傳導(dǎo)、落實到各級政府和各相關(guān)部門，形成了土地監(jiān)管的整體合力和完整鏈條，有力地推動了執(zhí)法監(jiān)察工作開展，土地執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制逐步完善。

促進(jìn)土地管理 制度的深化改革

首先，推進(jìn)土地管理制度的改革和完善。國家土地督察機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮身處一線、貼近基層的優(yōu)勢，圍繞土地利用和管理的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題開展實地調(diào)研，支撐科學(xué)決策，提出改革完善土地管理工作的政策建議，許多政策建議為出臺相關(guān)政策提供了決策依據(jù)，催生了一批制度性成果。國家土地督察機(jī)構(gòu)已初步構(gòu)建起具有土地督察機(jī)構(gòu)特色的調(diào)研機(jī)制，推動了土地督察成果運(yùn)用和效用的最大化，有力推進(jìn)了土地管理制度的改革和不斷完善。

其次，國家土地督察機(jī)構(gòu)在督促地方糾正整改土地違法違規(guī)問題的同時，強(qiáng)化審查監(jiān)督地方政府在土地利用管理方面政策性文件的合法合規(guī)情況，著重清理違法違規(guī)的規(guī)范性文件，結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求和土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范地方政策文件的制定。

2008～2011年共督促撤銷地方土地管理違法違規(guī)文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，內(nèi)容主要涉及耕地保護(hù)、土地節(jié)約集約利用、工業(yè)用地招拍掛、執(zhí)法監(jiān)察、動態(tài)巡查、考核評價等。

最后，針對部分地方土地管理體制不順、機(jī)制不暢、違法違規(guī)設(shè)定職能機(jī)構(gòu)等問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)采用多種形式督促地方政府整改，取得良好效果。

如針對地方土地利用管理中出現(xiàn)違規(guī)低價出讓土地、違法調(diào)整規(guī)劃等問題，極少數(shù)地區(qū)土地收儲中心違反法律法規(guī)、規(guī)避職能部門監(jiān)管、超越職能權(quán)限進(jìn)行土地審批供應(yīng)等嚴(yán)重問題，國家土地督察機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)對地方政府行政作為的監(jiān)管，督促地方政府立即改正。

從2007年國家土地督察制度實施以來，國家土地督察機(jī)構(gòu)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終按照黨中央、國務(wù)院建立國家土地督察制度的戰(zhàn)略決策目標(biāo)，代表國務(wù)院監(jiān)督省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理行為，忠實履行國家賦予的法定職責(zé)，在維護(hù)國家宏觀調(diào)控政策，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

與此同時，國家土地督察機(jī)構(gòu)及其工作人員敢于碰硬、不怕得罪人，已成為落實科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、建立世界上最嚴(yán)格土地管理制度的一支重要力量，成為社會各界普遍認(rèn)同的“耕地紅線的堅強(qiáng)守衛(wèi)者、土地調(diào)控政策的忠實護(hù)航者、土地管理法律法規(guī)政策完善和改革的促進(jìn)者”。