我國民事公益訴訟原告資格立法現(xiàn)狀及構(gòu)建

吳 瑕

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

我國民事公益訴訟原告資格立法現(xiàn)狀及構(gòu)建

吳 瑕

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

民事 公益訴訟 原告

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)生活水平和文化素質(zhì)的普遍提高，我國公民的法律意識不斷增強(qiáng)。但是，三鹿奶粉事件、松花江水污染事件、康菲漏油等事件的接連曝光反映出我國公民面臨投訴無門、有求無應(yīng)的窘境。建立公益訴訟在我國勢在必行。

1 我國民事公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

2011年《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第八條規(guī)定:“對于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”，該法雖然目前還未通過，但表明民事公益訴訟已經(jīng)受到立法機(jī)關(guān)的重視。當(dāng)然，民事公益訴訟并不局限于民事訴訟法的規(guī)定，《中華人民共和國刑法》在刑事附帶民事部分規(guī)定:如果國有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。這就是賦予檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，保護(hù)公共利益。《中華人民共和國著作權(quán)法》第8條規(guī)定:著作權(quán)人可以授權(quán)集體管理組織行使著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利，并以自己的名義進(jìn)行訴訟。這些都是我國立法中對民事公益訴訟的體現(xiàn)。我國的社會實(shí)踐也反映出對公共利益的需要，但是現(xiàn)實(shí)需要與現(xiàn)有制度框架銜接并不順暢，公益訴訟的原告資格問題使該制度很難有效發(fā)揮作用。

1.1 公民的民事公益訴訟原告資格受到嚴(yán)格的限制 民事訴訟中確定當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)是“當(dāng)事人適格理論”，也就是我國民事訴訟主流觀點(diǎn)認(rèn)的“實(shí)體當(dāng)事人理論”，該理論就是指"在具體的訴訟中，對于作為訴訟標(biāo)的民事權(quán)利或法律關(guān)系有實(shí)施訴訟的權(quán)能，也即能夠以自己的名義起訴或應(yīng)訴的資格這種資格，又稱為“訴訟實(shí)施權(quán)”。這一傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)未必完全適用于現(xiàn)代社會的公益訴訟。我國現(xiàn)有制度框架內(nèi)應(yīng)用這一標(biāo)準(zhǔn)，無法律上利害關(guān)系當(dāng)事人不能成為民事公益訴訟原告。正因如此，才會出現(xiàn)賀衛(wèi)方等熱心公益人士以松花江和太陽島的名義起訴松花江污染事件的肇事者［1］。雖然公民個(gè)人積極為保護(hù)公共利益而參與訴訟，也間接地取得一些成果，但公民提起公益訴訟依舊缺乏法律依據(jù)，通過公益訴訟維護(hù)公共利益無法成為常態(tài)。

1.2 社會團(tuán)體通常不具備公益訴訟原告資格 我國的社會團(tuán)體的數(shù)量和制度建設(shè)方面和西方發(fā)達(dá)國家相比相差很多，這就導(dǎo)致了在實(shí)際生活中所起到的作用也就不盡相同。在國外，為保護(hù)公共利益提起公益訴訟對于社會團(tuán)體是允許的，并且有相關(guān)的制度作為依托。目前面臨的公益訴訟都是一些極度耗費(fèi)人力、物力和時(shí)間的，單純的由公民個(gè)人進(jìn)行公益訴訟是沒有人能夠堅(jiān)持到底的，社會團(tuán)體在成立之初就擁有自己的宗旨，進(jìn)行公益訴訟的“基因”天生優(yōu)于公民個(gè)人，但是中國現(xiàn)行法律并沒有賦予社會團(tuán)體公益訴訟原告資格，包括類似于消費(fèi)者協(xié)會這樣在中國較有影響力的社會團(tuán)體，其雖為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益發(fā)揮著重要作用，卻不能像德國或法國的消費(fèi)者團(tuán)體一樣，代表自己的成員獨(dú)立提起訴訟，而只擁有支持其成員提起訴訟的權(quán)利。因此，我國在社會團(tuán)體作為公益訴訟原告資格方面，亟待法律予以明確規(guī)定，建立合理、有效的制度。

1.3 有關(guān)機(jī)關(guān)特別是檢察機(jī)關(guān)不能以公益訴訟的原告身份提起訴訟 根據(jù)我國憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是對國家法律實(shí)施過程進(jìn)行全面監(jiān)督。在檢察院法律監(jiān)督職能中就不僅包括對刑事法律的監(jiān)督職能，同時(shí)也涵蓋對民事法律及行政法律的監(jiān)督職能。由于以檢察機(jī)關(guān)的身份直接提起公益訴訟缺乏法律依據(jù)，進(jìn)而我國多采取提出檢察建議書、督促起訴、支持起訴等方式進(jìn)入公益訴訟。

2 多元化民事公益訴訟原告主體資格的構(gòu)建

縱觀世界各國有關(guān)民事公益訴訟原告資格的制度規(guī)定和我國民事公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀，在現(xiàn)有制度下應(yīng)賦予公民、社會團(tuán)體和有關(guān)機(jī)關(guān)的民事公益訴訟的原告主體資格。

2.1 公民 有學(xué)者認(rèn)為公民個(gè)人不能作為公益訴訟的原告，因?yàn)楣駛€(gè)人起訴動機(jī)復(fù)雜、力量薄弱。但這些問題可以通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)予以彌補(bǔ)，如建立相應(yīng)的訴前審查程序以防止濫訴，建立公益訴訟基金以彌補(bǔ)個(gè)人財(cái)力不足等。首先，公民參與管理國家事務(wù)是憲法賦予公民的權(quán)利。我國憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！泵袷鹿嬖V訟中，公民通過直接起訴侵害國家利益和社會公共利益的行為，實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的管理;其次，“有權(quán)利必有救濟(jì)”。國家利益和社會公共利益的權(quán)利主體是全體公民，當(dāng)國家利益和社會公共利益受到不法行為的侵害時(shí)，任何公民都應(yīng)有權(quán)對其提起訴訟;再次，公民生活在產(chǎn)生公益侵權(quán)糾紛的經(jīng)濟(jì)社會中，是組成社會的細(xì)胞，對社會生活的微小變化有切身的感覺，時(shí)時(shí)處處都可能感受到公益侵權(quán)行為帶來的影響，他們在發(fā)現(xiàn)和感知新出現(xiàn)的侵權(quán)行為的能力上有著先天的優(yōu)勢。

2.2 社會團(tuán)體 對于社會團(tuán)體是否可以成為民事公益訴訟的原告，理論界存在肯定說和否定說兩種觀點(diǎn)。否定的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國由于歷史原因?qū)е律鐣F(tuán)體發(fā)展滯后。社會團(tuán)體種類少，數(shù)量有限，發(fā)展不成熟;獨(dú)立地位尚未得到完全確立，定位不清，職能不明，體制不健全，參與社會生活的程度較低，現(xiàn)實(shí)作用與其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的使命不相稱。肯定說則認(rèn)為各種社會團(tuán)體和專業(yè)性組織，對該團(tuán)體組織領(lǐng)域內(nèi)的民事公益違法行為可以提起訴訟。具體理由如下:①當(dāng)事人適格理論中的“糾紛管理權(quán)說”可以作為其理論基礎(chǔ)［2］。這一學(xué)說有兩個(gè)要點(diǎn)，即“允許適當(dāng)?shù)拇砣顺蔀樵妫⑶覍⑴袥Q及于利害關(guān)系人”，“只有具有一定糾紛活動實(shí)際業(yè)績的團(tuán)體，才被賦予當(dāng)事人適格”。但并不是任何團(tuán)體都可以當(dāng)然的具有糾紛管理權(quán)而取得訴訟資格。該學(xué)說認(rèn)為在提起訴訟之前，具體的持續(xù)的采取過消除糾紛原因行動的團(tuán)體才被賦予糾紛管理權(quán)?！熬唧w的”必須是與造成損害的一方進(jìn)行過直接的交涉，“持續(xù)的”則是自糾紛發(fā)生到提起訴訟的過程中，持續(xù)的采取解決糾紛的行動?！跋m紛原因”并不僅指以補(bǔ)償金作為條件，還必須有消除此類糾紛發(fā)生原因的行為。②訴訟信托理論。隨著社會的發(fā)展，僅實(shí)體法上的權(quán)利主體(或法律關(guān)系)享有訴權(quán)的做法往往無法有效的保護(hù)公共利益。由實(shí)體權(quán)利之外的主體作為正當(dāng)當(dāng)事人提起或參與訴訟。這就出現(xiàn)了訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利相分離形式，訴訟信托則是其中之一。訴訟信托是建立在“專門維護(hù)公眾利益的團(tuán)體”和“這一團(tuán)體有其自身的法益”兩個(gè)概念基礎(chǔ)上。它指的是，某一社會公益團(tuán)體在法律授權(quán)的前提下對某些權(quán)益有訴的利益，從而專門在此項(xiàng)公益權(quán)利受侵害或可能受到侵害時(shí)提起訴訟，而組成該公益團(tuán)體的成員可以直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張利益。訴訟信托源于實(shí)體法上的“信托”概念，其最大的特點(diǎn)是，當(dāng)事人不僅享有法律規(guī)定的實(shí)體利益，而且享有為實(shí)體利益提起訴訟的權(quán)利，并且訴訟信托的實(shí)體利益是一種公共利益。③社會團(tuán)體可以將分散的個(gè)人力量集合起來，利用團(tuán)體的影響力，在訴訟中與強(qiáng)大的被告進(jìn)行對抗。社會團(tuán)體根據(jù)其自身成立的宗旨和章程，具有維護(hù)其社團(tuán)成員合法權(quán)益的職責(zé)。公益訴訟的被告往往是勢力強(qiáng)大的社會組織，個(gè)人作為訴訟主體往往無法與強(qiáng)大的對方對抗，而社會團(tuán)體以及專門性組織往往具有專業(yè)性的特點(diǎn)，其可以組織起分散的人力、物力和財(cái)力，以組織的形式與被告形成對抗。④隨著社會團(tuán)體制度的不斷完善，社會團(tuán)體會發(fā)揮其在民事公益訴訟中應(yīng)有的作用。在國務(wù)院新聞辦2012年5月7日舉行的新聞發(fā)布會上，民政部部長李立國介紹，民政部門對有關(guān)社會組織直接登記的工作已于去年下半年開始實(shí)施，對工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類的社會組織已經(jīng)按照民政部門業(yè)務(wù)主管和登記一體化來進(jìn)行直接登記。

2.3 檢察機(jī)關(guān) 根據(jù)我國憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在監(jiān)督手段上，不僅包括刑事公訴和抗訴，也應(yīng)包括民事公訴和抗訴，發(fā)揮其維護(hù)公共利益方面的職能。因此，我國民事訴訟法應(yīng)當(dāng)賦予檢察院代表公共利益提起民事訴訟的權(quán)力，使其具有民事公益訴訟原告資格。首先，我國刑事訴訟法中規(guī)定在國家利益受到侵犯時(shí)，檢察院有權(quán)提起附帶民事訴訟。檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有把民事訴訟活動的監(jiān)督有效地開展起來，才能體現(xiàn)檢察院法律監(jiān)督的完整性。事實(shí)上，在司法實(shí)踐當(dāng)中，不少檢察院，已經(jīng)開展了這項(xiàng)業(yè)務(wù)并取得了可喜的效果;其次，檢察機(jī)關(guān)的公共性特征使其最適合擔(dān)當(dāng)公共利益的代表。檢察機(jī)關(guān)是為了維護(hù)公共利益而設(shè)立的，其與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責(zé)時(shí)不僅是國家權(quán)力和國家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為;再次，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟已經(jīng)成為國外立法和司法趨勢。無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟都是較為普遍的做法。如法國新的民事訴訟法規(guī)定，檢察官可以直接提起民事訴訟，也可參與民事訴訟;美國也建立了一整套較為完整的民事公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)作為政府代表對涉及政府利益和公共利益的案件，提起或參加訴訟的權(quán)利。

［1］ 賀衛(wèi)方代表松花江，起訴中石油.［EB/OL］.［2012－4－4］.http://www.712100.com/thread－212554 －1－1.html

［2］ 高橋宏治.民事訴訟法制度與理論的深層分析［M］.北京:法律出版社，2003.247

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2095－2694(2012)05－760－02

(2012－06－25 收稿)(王一伊 編輯)