透析歐盟征收航空碳稅的影響及應(yīng)對措施

■ 閆 婭 西北師范大學(xué) 丁寶根 東華理工大學(xué)

歐盟委員會(huì)不顧其他國家的反對以及航空的公司的承受能力，決定于2012年1月1日對國際航空業(yè)征收碳稅，其涉及的航空公司包括在歐洲起降的所有航班，共計(jì)2000多家。雖然歐盟早在2008年通過的相關(guān)法案中就已經(jīng)決定將航空業(yè)納入歐盟的碳排放交易體系中，但是此項(xiàng)決定的宣布依然在全球范圍內(nèi)引起軒然大波。歐盟征收航空碳稅的由來是什么？其真實(shí)意圖又是是什么？此舉將給世界和中國帶來什么影響？鑒于此，作為航空業(yè)正值高速發(fā)展的中國，應(yīng)未雨綢繆，提早制定相關(guān)的應(yīng)對措施，迎接航空碳稅時(shí)代。

一、歐盟征收航空碳稅的由來

為了在全球范圍內(nèi)減緩氣候變暖過程，1992年6月4日，在巴西里約熱內(nèi)盧地球峰會(huì)上達(dá)成聯(lián)合國氣候變化框架公約（UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC），并與 1994年開始實(shí)施。聯(lián)合國氣候變化框架公約于1997年在東京舉行第三次締約國大會(huì)，并在會(huì)議上通過《京都議定書》。聯(lián)合國氣候變化框架公約第七屆締約國會(huì)議于2001年通過落實(shí)《京都議定書》，此舉為碳排放權(quán)交易提供了法律依據(jù)。

歐盟向全球航空業(yè)征收碳稅的行為并不是一蹴而就，而是步步為營。從2001年10月《排放交易指令》的發(fā)布，到《2003年排放交易指令》的發(fā)布，再到2004年《歐盟連接指令》的實(shí)施，其目標(biāo)也由最初的在歐盟范圍內(nèi)將管制溫室氣體排放法律化并核配排放許可量，變?yōu)榻堤寂欧沤灰左w系的范圍擴(kuò)大至包括電力、鋼鐵、石油乃至航空業(yè)等在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域，以及進(jìn)一步與聯(lián)合履約機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制相結(jié)合，以達(dá)到抵消歐盟排放交易制度成員國的排放量，并進(jìn)一步擴(kuò)大歐盟排放交易體系的影響從而降低歐盟企業(yè)的履約成本。

2006年12月20日，歐盟委員會(huì)采納了關(guān)于將航空納入排放權(quán)交易計(jì)劃（ETS）的建議，經(jīng)過2年的立法歷程，于2008年11月19日通過了《2008年指令》。該指令決定自2012年1月1日起，所有飛往、飛經(jīng)、飛離歐盟成員國機(jī)場的航班均需納為歐盟排放交易體系的管制對象，且不論航空器運(yùn)營者是否為歐盟籍航空公司。此項(xiàng)舉措標(biāo)志著歐盟建立了區(qū)域性國際航空碳排放交易機(jī)制。根據(jù)歐盟航空碳排放交易機(jī)制，2012年歐盟境內(nèi)的航空碳排放許可總量計(jì)劃以2004年至2006年平均排放量97%為排放限額，至2013年降低至95%。該機(jī)制實(shí)施期限分為兩個(gè)階段：第一階段從2012年1月1日至2012年12月31日；第二階段從2013年1月1日至2020年12月31日。

2011年3月7日，歐盟通過了向航空公司征收碳排放費(fèi)的決議。根據(jù)決議，2012年1月1日起，只要是降落在歐盟區(qū)域內(nèi)的國際航班超過了免費(fèi)配額的碳排放，都必須為碳排放付費(fèi)，否則將面臨巨額罰款甚至被停航。

二、歐盟征收航空碳稅的真實(shí)意圖

歐盟將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（ETS），并于2012年1月1日開征航空碳排放稅，此舉遭到中國、美國等多國反對，然而，歐盟卻一意孤行。其實(shí)，歐盟此舉不再是單純的應(yīng)對氣候變化政策，更是一個(gè)有長遠(yuǎn)意義的政治決定。

歐盟單方面將航空業(yè)納入碳排放交易機(jī)制，其目的有三。第一，歐盟通過此舉來提升歐洲航空業(yè)競爭力。航空業(yè)納入ETS后，歐盟航空企業(yè)承擔(dān)更多的減排義務(wù)，而對歐盟外的航空公司而言，無需承擔(dān)ETS的相關(guān)義務(wù)，故在同等條件下，歐盟航空公司的運(yùn)作成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟外的航空公司，從而處于不利的競爭地位。此外，從2009年開始，亞太地區(qū)擁有全球最大的航空市場，且亞太國家的航空市場發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。歐盟各國希望ETS的碳排放標(biāo)準(zhǔn)來要求世界其他國家航空業(yè)，從而使其他國家為高碳排放買單。第二，歐盟要控制其在應(yīng)對氣候變化方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不僅因?yàn)榈吞冀?jīng)濟(jì)是全球公認(rèn)的引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的新動(dòng)力，更是因?yàn)榇祟I(lǐng)域是歐盟領(lǐng)先于美國的少數(shù)優(yōu)勢之一。鑒于此，歐盟率先搶占航空碳排放市場，以期鞏固其在應(yīng)對氣候變化方面的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。第三，為其之后的全球性行業(yè)擴(kuò)展戰(zhàn)略打下基礎(chǔ)。一批新興企業(yè)在歐盟的碳排放權(quán)交易市場的帶動(dòng)下得到發(fā)展，包括碳檢測、報(bào)告和核查業(yè)務(wù)（MRV）、碳交易和碳金融業(yè)務(wù)，在未來全球碳市場獲得競爭優(yōu)勢，其在全球碳交易市場中的主導(dǎo)地位將進(jìn)一步得到鞏固。

由此看來，歐盟征收碳稅的真實(shí)意圖是市場機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和搶奪國際政策，以及對歐盟航空業(yè)競爭力的擔(dān)憂。

三、歐盟征收航空碳稅產(chǎn)生的影響

（一）對全球范圍的影響

1.將強(qiáng)化歐盟在碳排放領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。作為第一個(gè)實(shí)施對外征收碳稅的區(qū)域組織，歐盟在國際范圍內(nèi)強(qiáng)化了進(jìn)一步的談判和簽訂國際協(xié)議的能力，搶占環(huán)境道德和法令的制高點(diǎn)，做遠(yuǎn)比發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭要高明的無本萬利生意。歐盟征碳稅的真正目的卻是醉翁之意不在酒，積極應(yīng)對氣候變化無可厚非，歐盟正是利用這一善意的舉動(dòng)來達(dá)到其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的目的以及其在環(huán)保領(lǐng)域的全球性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。其一，歐盟通過環(huán)保在政治上尋求對話；其二，通過這種制度歐盟在貿(mào)易方面加大新的制衡手段，并加大區(qū)內(nèi)綠色技術(shù)出口能力。包括航空器的制造技術(shù)、清潔能源產(chǎn)品的出口。

2.進(jìn)出歐盟的航空旅客要面臨航空公司轉(zhuǎn)嫁運(yùn)營成本的壓力。據(jù)國際航協(xié)統(tǒng)計(jì)，2011年，全球航空業(yè)收入預(yù)計(jì)將達(dá)到5980億美元，但利潤率僅為0.7%，同期國際油價(jià)已經(jīng)比先前預(yù)計(jì)的每桶96美元增加了15%，石油價(jià)格每上漲1美元，全球航空公司就要面臨16億美元成本費(fèi)用的增加。而此時(shí)，歐盟單方面開征航空碳排放稅，無異于落井下石，將使開通了歐洲航線的航空公司面臨更大的運(yùn)營成本壓力。根據(jù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾估計(jì)，航空業(yè)參與排放交易體系后，到2020年，每程來回航班成本將增加4.6—39.6歐元，以補(bǔ)償每噸30歐元的額外碳排費(fèi)，屆時(shí)，航空公司將會(huì)把碳排放費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到旅客身上，從而影響世界旅客出行歐洲的意愿。據(jù)估算，從東京飛往倫敦的單程碳排放量超過200噸，這筆碳排放費(fèi)用一旦被轉(zhuǎn)嫁到每位乘客身上，經(jīng)濟(jì)艙票價(jià)就會(huì)上漲約40美元。

3.征收航空碳稅的影響可能會(huì)蔓延至商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。征收航空碳稅將導(dǎo)致航空運(yùn)輸成本上升，一些外貿(mào)企業(yè)將不得不為此承擔(dān)更多的成本費(fèi)用。歐盟表面上是針對航空業(yè)，但產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)效果卻無異于在跨境服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域設(shè)置了碳關(guān)稅壁壘，其產(chǎn)生的影響會(huì)沿著產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到貨物貿(mào)易領(lǐng)域，那時(shí)候不僅是機(jī)票價(jià)格和運(yùn)輸成本的問題了，而是外貿(mào)企業(yè)的利潤空間和生存空間也將受到收窄與擠壓。

4.促進(jìn)新能源、節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。對于不分民族、種族和膚色的地球人來講，追求低碳環(huán)保的綠色生活，共同推動(dòng)用可再生能源替代化石能源和鼓勵(lì)提高能源利用率，已經(jīng)是一條必由之路。為應(yīng)對碳排放和石油價(jià)格上漲，各國航空公司也將會(huì)加大資金投入，研發(fā)新型清潔能源以替代高碳排放的石化能源，并加快節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。歐盟單方面征收航空碳稅，雖然能夠進(jìn)一步推動(dòng)航空運(yùn)輸和航空工業(yè)走向低碳環(huán)保時(shí)代，但對其他國家來說，是一種不對等的做法。

（二）對我國的影響

1.增加我國航空公司的運(yùn)營成本，消弱我國航空公司的競爭力。目前，我國航空業(yè)國際競爭力還處于弱勢地位，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，中國航空業(yè)碳排放總量將會(huì)持續(xù)上升。歐盟征收航空碳排放稅后，中國或?qū)⒊蔀槭艿接绊懽畲蟮膰?。根?jù)歐盟公布的航空排放法律的規(guī)定，免費(fèi)的碳排放額是根據(jù)各個(gè)航企幾年前排放的平均值測算，且只有每年碳排放量低于1萬噸的航空公司，才可以免收碳排放費(fèi)。這對于在歐洲航線羽翼未豐的國內(nèi)航空公司來說是很不公平的。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士測算，一架波音777飛機(jī)從上海飛往倫敦，單程9233公里，排放二氧化碳222噸。1萬噸排放量，僅夠這家航空公司在上海至倫敦一條航線上來回飛22次，至此，中國飛往歐洲的航班每增加一班，每年就將增加1500萬元人民幣的額外成本。根據(jù)中國民航局節(jié)能減排辦公室的測算，歐盟一旦開始征收航空碳稅，預(yù)計(jì)2012年中國的航空企業(yè)至少需要支付8億元；到2020年，支付額將超過30億元，9年時(shí)間累計(jì)約176億元。歐盟航空碳稅將成為我國航空公司開拓歐洲市場的重要阻礙。

2.迫使我國加快碳排放交易制度的確立，推動(dòng)節(jié)能減排技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。我國在更廣泛領(lǐng)域的碳排放制度設(shè)計(jì)上也會(huì)深受啟發(fā)，與其被動(dòng)挨打，不如早日制定自己的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，利用廣闊的領(lǐng)土空間和人口資源優(yōu)勢，來影響和干預(yù)世界環(huán)境保護(hù)格局。歐盟征收航空碳稅的行為將迫使我國加快碳排放交易制度的建立，同時(shí)，推動(dòng)我國航空公司加大節(jié)能減排技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。

四、我國應(yīng)對歐盟航空碳稅的措施

（一）從國家層面來說，要做好以下幾點(diǎn)

1.聯(lián)合其他國家，對歐盟的行為進(jìn)行抵制或起訴歐盟，迫使歐盟讓步。歐盟征收航空碳排放稅是對全球航空業(yè)的挑戰(zhàn)，受到影響的國家涉及廣泛，包括美國、日本、俄羅斯等國都極力反對歐盟這樣行為。為此，我國可以聯(lián)合其他國家，積極爭取主動(dòng)權(quán)，迫使歐盟推遲征收碳排放稅或給予我國發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇。我國航空協(xié)會(huì)已經(jīng)明確表示，堅(jiān)決抵制歐盟單方面征收航空碳稅的做法。如與歐盟談判不成功，我國可以采取適當(dāng)?shù)膱?bào)復(fù)性措施，如對歐盟相關(guān)國家也征收碳排放稅。

2.我國應(yīng)盡快制定航空業(yè)及相關(guān)行業(yè)的節(jié)能減排政策。當(dāng)前，雖然很多航空企業(yè)在節(jié)能減排方面做了不少的工作，但大部分屬于各自為戰(zhàn)，節(jié)能減排措施和形式各樣，其產(chǎn)生的效果也不理想，沒有形成一個(gè)行業(yè)內(nèi)有效的節(jié)能減排體系。為此，政府應(yīng)該盡快制定相關(guān)的符合國情的節(jié)能減排政策，如對機(jī)構(gòu)設(shè)置、激勵(lì)機(jī)制、碳排放指標(biāo)等做出較全面的規(guī)定；并建立長效交流機(jī)制，發(fā)揮政府在資金、技術(shù)、人力、信息和管理方面的有事作用，給予航空公司節(jié)能減排方面的技術(shù)支持和指導(dǎo)建議。

3.在財(cái)政政策、市場準(zhǔn)入機(jī)制等方面給予節(jié)能減排工作優(yōu)惠政策。節(jié)能減排工作是一個(gè)系統(tǒng)的工程，其投入人力、物力是巨大的，勢必給予一些航空企業(yè)帶來沉重的壓力，一定程度上打擊了航空企業(yè)的投資積極性。如政府能在財(cái)稅方面給予優(yōu)惠或減免，將減輕企業(yè)的資金壓力；政府應(yīng)建立相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)制，對企業(yè)完成減排計(jì)劃的情況進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估；政府設(shè)立節(jié)能減排專門基金項(xiàng)目，對推行節(jié)能減排的航空公司給予融資支持，以緩解其資金緊張問題。

4.調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加快清潔能源及節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)和利用。從我國的能源結(jié)構(gòu)看，具有富煤、缺油、少氣特點(diǎn)，我國的能源結(jié)構(gòu)的這一特點(diǎn)決定了我國節(jié)能減排的難度，而研發(fā)清潔能源以替代傳統(tǒng)高碳排放則能源能夠有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)國家的航空企業(yè)很早就啟動(dòng)了多種形式的清潔能源研發(fā)工作，開展了飛機(jī)替代能源的飛行試驗(yàn)并取得成功，這些為我國航空企業(yè)提供了很好的借鑒價(jià)值。為此，我國政府應(yīng)在大飛機(jī)研發(fā)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，著手航空替代能源的研發(fā)，利用技術(shù)手段提高我國的能源利用效率，使我國第一架大飛機(jī)在低碳低耗能等方面取得領(lǐng)先優(yōu)勢。

（二）從我國航空公司來說，應(yīng)從以下幾點(diǎn)應(yīng)對

1.拿起法律武器，爭取自身權(quán)益。歐盟征收航空碳排放稅的行為表面上是保護(hù)全球環(huán)境，推動(dòng)全球氣候問題的解決，但其實(shí)質(zhì)是不公平的單方面行動(dòng)，違背了《京都議定書》中確立的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國在應(yīng)對全球氣候問題“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則以及國際民航公約特別是《芝加哥公約》中的主權(quán)原則。中國航空公司或航空協(xié)會(huì)可以針對歐盟征收航空碳排放稅這一行徑提起訴訟，要求其終止這一違反國際公約的行為，以維護(hù)本國的合法權(quán)益。

2.加大新能源和節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的資金投入。航空公司應(yīng)加大資金投入研發(fā)新型清潔能源，以替代高碳排放的石化能源，并廣泛應(yīng)用節(jié)能減排技術(shù)，降低飛機(jī)單位公里能耗，從而降低碳排放量。同時(shí)，航空公司在投資過程中，應(yīng)需要將機(jī)隊(duì)規(guī)劃、機(jī)務(wù)維修、飛行資源、運(yùn)力分布等因素綜合考慮后再做出最優(yōu)決策。

3.我國航空公司應(yīng)積極應(yīng)對歐盟征收碳排放稅問題。我國航空企業(yè)應(yīng)積極研究歐盟的相關(guān)政策，并建立碳排放預(yù)警和監(jiān)測機(jī)制，就相關(guān)的節(jié)能減排的細(xì)節(jié)和技術(shù)問題與專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、咨詢，以此制定相關(guān)的應(yīng)對措施來使企業(yè)爭取最大的碳排放免施，使企業(yè)爭取最大的碳排放免征額度?！?/p>