電子公文：能走多遠(yuǎn)——我國電子公文檔案管理五大問題剖析

陳曉暉

（中國人民解放軍南京政治學(xué)院上海校區(qū)，上海，200433）

隨著電子政務(wù)的深化，越來越多的政府部門實(shí)行無紙化辦公，即依靠計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)公文制發(fā)、辦理、傳輸、歸檔的電子化。電子公文在國家行政管理中發(fā)揮日益重要的作用。電子公文是指國家機(jī)構(gòu)及其他社會組織在公務(wù)活動中為行使職權(quán)、實(shí)施管理而在數(shù)字設(shè)備及環(huán)境中生成，以數(shù)碼形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等載體，依賴計(jì)算機(jī)等數(shù)字設(shè)備閱讀、處理，并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳送的具有法定效用和規(guī)范體式的文件。

現(xiàn)代信息技術(shù)固有的特征，使得電子公文與紙質(zhì)公文在形式、特點(diǎn)等方面存有極大的差異。如：電子公文不能直接閱讀，易被非法篡改和復(fù)制并且不留痕跡，信息可與特定載體分離等。這些差異給我國電子公文的檔案管理帶來諸多問題。歐盟資助的一項(xiàng)名為Planets的長期數(shù)據(jù)保存項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說：“愛因斯坦的紙質(zhì)筆記今天我們?nèi)阅芸吹剑沟俜摇せ艚鸬臄?shù)字筆記在70年后我們很有可能看不到?！蔽覈娮庸哪壳懊媾R的諸多問題如不能及時(shí)解決，許多具有長久保存價(jià)值的電子公文在30年后我們將再也看不到。電子公文未來究竟能走多遠(yuǎn)，取決于今天文件與檔案管理中主要問題的解決。我國電子公文的檔案管理面臨如下五大問題：

1.電子公文能多有用？——法律證據(jù)問題

作為文件的政府公文具有雙重價(jià)值：一是對形成機(jī)關(guān)的第一價(jià)值，包括行政管理價(jià)值、法律價(jià)值、財(cái)務(wù)價(jià)值和執(zhí)行價(jià)值；二是對其他機(jī)關(guān)和個(gè)人利用者的第二價(jià)值，包括證據(jù)價(jià)值和情報(bào)價(jià)值。電子公文應(yīng)該同紙質(zhì)公文一樣是社會組織、機(jī)構(gòu)和國家的歷史記錄、核心信息資源以及主要法律證據(jù)，非原始性的電子公文不能作為證據(jù)，不具備長久保存的價(jià)值，不能轉(zhuǎn)化為檔案。目前我國電子公文多數(shù)只能發(fā)揮第一價(jià)值而無法發(fā)揮第二價(jià)值，這樣的電子公文作用是極其有限的。

如何認(rèn)定電子文件的原始性以使其具有法律效力和憑證價(jià)值目前也是國際前沿研究問題之一，世界各國政府、法律機(jī)構(gòu)、文檔管理機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合國教科文組織、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織、國際檔案理事會、國際文件聯(lián)合會等國際組織都在積極探求解決之道。2001年，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織提出了電子文件管理的目標(biāo)要求[1]得到了世界范圍內(nèi)的普遍認(rèn)同，自此電子文件的原始性被具體解釋為真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。美國、加拿大、新加坡、歐盟及成員國、新西蘭、韓國等都把電子公文管理作為政府治理與政府責(zé)任的重要內(nèi)容，納入國家電子政務(wù)建設(shè)之中，并制定了相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)。其中的相關(guān)規(guī)定決定了一個(gè)國家電子公文管理的宏觀戰(zhàn)略方向和具體戰(zhàn)術(shù)措施，對電子公文管理具有根本性、決定性的作用。例如加拿大于1998年頒布了《統(tǒng)一電子證據(jù)法》，突破了對“原件”的要求，直接以“電子記錄”和“電子記錄系統(tǒng)”來界定電子證據(jù)，并新創(chuàng)設(shè)了“系統(tǒng)完整性”標(biāo)準(zhǔn)來解決電子證據(jù)問題，規(guī)定法律鑒證只需驗(yàn)證電子記錄系統(tǒng)的完整性與可靠性即可。電子公文被納入“電子記錄”，電子公文的管理系統(tǒng)被納入“電子記錄系統(tǒng)”，只要能夠驗(yàn)證電子公文管理系統(tǒng)的可靠性和數(shù)據(jù)的完整性，電子公文就能作為法律憑證。

在我國，關(guān)于電子公文管理也出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)。如2003年發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》，2004年頒布的《中華人民共和國電子簽名法》，2010年頒布的《電子文件管理暫行辦法》等。其中《電子簽名法》正式明確了數(shù)據(jù)電文的“原件”要求和保存要求，使得包括電子公文在內(nèi)的數(shù)據(jù)電文可以以合法的“證據(jù)”身份發(fā)揮作用。該法被視為中國首部真正意義上的信息化法律，也成為電子公文管理法制化和認(rèn)可電子公文法律效力的最基本依據(jù)。但同時(shí)，它只是一部指導(dǎo)性法律，一個(gè)綱領(lǐng)性文件，缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則、管理辦法和操作程序，離實(shí)際應(yīng)用還有不小的距離。

目前我國還沒有一部真正完善的法律用來作為確認(rèn)一份電子公文真實(shí)、完整和不可抵賴的依據(jù)。為了保證電子公文歸檔后的法律證據(jù)作用，我國實(shí)行雙套制的保管策略，即電子公文歸檔后電子文件與紙質(zhì)文件二者共存，其中電子版本主要發(fā)揮參考價(jià)值，而由紙質(zhì)版本來實(shí)現(xiàn)憑證價(jià)值。這種對無紙化電子公文的強(qiáng)制性紙質(zhì)克隆又將衍生許多新的問題。

2.電子公文能用多久？——?dú)w檔管理問題

有長久保存價(jià)值的電子公文辦理完畢后，必須進(jìn)行歸檔保存才能長久地發(fā)揮作用。然而，在我國雙套制的歸檔策略下，電子公文歸檔普遍未被給予足夠的重視。因?yàn)橛屑堎|(zhì)公文發(fā)揮憑證作用，電子公文的歸檔顯得可有可無。許多電子公文形成者或囿于傳統(tǒng)觀念誤認(rèn)為電子公文不需歸檔，或怕增加工作量而不愿承擔(dān)此項(xiàng)工作，或由于不熟悉操作技術(shù)而對電子公文歸檔產(chǎn)生畏難情緒。同時(shí)，在理論研究上，由于缺乏實(shí)踐提出問題和檢驗(yàn)理論，電子公文管理研究流于泛泛，難以深入涉及管理的根本問題，即如何保證電子公文的原始性及如何長期保存電子公文。

以發(fā)展的目光來看，由于不符合電子公文的形成規(guī)律，雙套制絕非長久之計(jì)。許多國家的實(shí)踐表明，對電子文件的“單套制”歸檔需求已經(jīng)是一種“剛性需求”。美國、英國、澳大利亞、新西蘭、瑞典、德國、新加坡、日本和韓國等國均逐步推進(jìn)或已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子文件的“單套制”歸檔管理模式[2]。隨著無紙化辦公的普及，雙套制勢將成為電子公文歸檔的制肘。對我國來說，解決電子公文單套歸檔問題迫在眉睫。

國際上普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，要真正解決電子公文歸檔管理問題就必須實(shí)行文檔一體化，實(shí)現(xiàn)對電子公文的全程管理。電子文件出現(xiàn)后，傳統(tǒng)文件定義受到了挑戰(zhàn)，文件的構(gòu)成方式開始變得重要。根據(jù)國際檔案理事會電子文件委員會1996年制定的《電子文件管理指南》的精神，電子公文的歸檔保存需要內(nèi)容、背景與結(jié)構(gòu)三大要素同時(shí)給予支持，保留這些要素是電子公文管理過程中必備的功能。而文檔一體化能使檔案工作與文件工作密切聯(lián)系，捕獲與記錄電子公文從“出生”到歸檔成為電子檔案的一切活動過程和處理情況，通過保存公文的內(nèi)容、背景和結(jié)構(gòu)來保證電子公文的原始性和憑證價(jià)值。

文檔一體化并不是很新的理論，但對于電子公文的歸檔管理意義重大。實(shí)現(xiàn)文檔一體化，可以在文件管理和檔案管理中采用一致的方法，去除重疊、提高效率；可以從電子公文形成階段開始對文件載體、文件格式、索引編制、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)等各種技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)；可以在設(shè)計(jì)管理系統(tǒng)時(shí)預(yù)先設(shè)定計(jì)算機(jī)軟硬件的配置、網(wǎng)絡(luò)和節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃并采取必要的控制措施保證電子公文的信息安全；可以在管理過程中及時(shí)捕獲并不斷追加“背景信息”以及在文件的恢復(fù)和解釋中所必要的各種數(shù)據(jù)；可以在文件管理部分就依據(jù)職能鑒定法確定電子公文歸檔范圍，判定保存價(jià)值，及早施加影響，最大程度地保證電子公文的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。

3.電子公文能存多久？——長期保存問題

電子公文還有一個(gè)非常棘手的問題就是長期保存問題。這是電子公文管理中必須考慮和解決的重要問題。但是，在我國還沒有引起政府和技術(shù)部門的足夠重視。

我國當(dāng)前在電子公文長期保管方面已經(jīng)出現(xiàn)了一些急待解決的需求。例如，某市的電子公文以往都是通過該市的信息中心交換并保存，由于不具備長久保存功能，信息中心認(rèn)為將這些電子公文保存10年已經(jīng)是其最高的期限了?，F(xiàn)在，有些電子公文已經(jīng)在信息中心到了10年的期限，信息中心要將這些電子公文轉(zhuǎn)移到檔案館保存。檔案館要接收這些電子公文，就要重復(fù)購置相應(yīng)的硬件和軟件，但檔案館根本沒有相應(yīng)的資金支持，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。在電子政務(wù)建設(shè)中，如果能打破文檔分治的體制，將電子公文流程進(jìn)行整合并進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整，可以將信息中心和檔案館整合成一體化的文檔管理中心，專業(yè)化地解決電子公文長期保存的問題。2010年1月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《電子文件管理暫行辦法》，明確提出有條件的各級國家綜合檔案館應(yīng)建立本級電子文件備份中心或異地備份庫，就是解決長期保管問題的一種過渡性措施。

人們都知道到圖書館可以查閱自古至今的書籍，到檔案館可以查閱一定范圍內(nèi)的紙質(zhì)檔案。但若干年后，應(yīng)該到哪里去查閱今天的電子公文呢？也許有人會回答到檔案館查閱。但是，依據(jù)當(dāng)前電子公文的管理現(xiàn)狀來看，若干年后，到檔案館是查閱不到現(xiàn)今多數(shù)的電子公文的。可以預(yù)言，30年后許多電子公文將杳逝無蹤，現(xiàn)在這一段大量承載于電子公文之上的歷史有可能變成歷史黑洞，出現(xiàn)記憶空白。

4.電子公文該怎么管？——流程變革問題

我國電子公文使用過程中出現(xiàn)了這樣的實(shí)例：上海某區(qū)政府機(jī)關(guān)某部門關(guān)于公文處理同時(shí)有5套系統(tǒng)在運(yùn)轉(zhuǎn)，其中3套屬辦公自動化系統(tǒng)用于公文處理，2套屬檔案管理系統(tǒng)用于管理歸檔后的公文，電子化帶給他們的是麻煩和負(fù)擔(dān)。該實(shí)例問題的根源在于電子公文流程。政府事務(wù)的處理一般需要多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門協(xié)作完成，因而公文需要在政府機(jī)關(guān)之間及機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行交換、傳遞和交流，由此產(chǎn)生了流程的概念。流程是為了完成某一目標(biāo)而進(jìn)行的一系列邏輯相關(guān)的活動。電子公文流程是電子公文從起草到歸檔，并按照標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的公文交換與共享機(jī)制和定義好的規(guī)則，在各部門之間逐級審批、傳遞，從而完成辦理目標(biāo)的流轉(zhuǎn)過程。

電子公文流程與傳統(tǒng)紙質(zhì)公文流程最大的區(qū)別在于電子公文可以完全通過網(wǎng)絡(luò)傳輸，從而突破時(shí)間與地域的限制，實(shí)現(xiàn)發(fā)文、收文、歸檔、移交等行政事務(wù)辦理的無紙化，這是二者的根本差別所在。由于電子公文流程不同于紙質(zhì)公文流程，有必要針對電子公文的形式和特征，在流程方面進(jìn)行全新的設(shè)計(jì)。理順電子公文流程就不會出現(xiàn)上述一個(gè)部門5套系統(tǒng)的狀況。

當(dāng)前辦公自動化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和開發(fā)基本上都是基于傳統(tǒng)紙質(zhì)公文的手工管理流程。在設(shè)計(jì)過程中，文件或檔案人員描述的是傳統(tǒng)流程需求，軟件編制人員根據(jù)這些需求開發(fā)軟件，沒有人質(zhì)疑這些流程是否合理，是否必要。事實(shí)上，傳統(tǒng)公文流程中有很多人為的、硬性的工作方式在電子政務(wù)中有必要加以變革和修正。例如對于傳統(tǒng)公文流程中第一個(gè)步驟未完成之前無法開始下一個(gè)步驟的情況，在電子公文流程中可以借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)并行化和同步化。

針對當(dāng)前電子公文流程理論研究滯后于信息技術(shù)的發(fā)展和辦公自動化軟件的應(yīng)用、系統(tǒng)開發(fā)停留在技術(shù)驅(qū)動、經(jīng)驗(yàn)型的、一體化程度低的狀態(tài)的情況，需要重新考慮并且優(yōu)化電子公文流程，使之適應(yīng)電子公文的特點(diǎn)和信息化需求。電子公文流程變革要全面反映公文管理過程中信息處理以及信息流向的處理，描述電子公文流轉(zhuǎn)中的數(shù)據(jù)流和控制流，明確這個(gè)過程中的管理要素，分析流程各階段管理功能，擺脫雙套制、實(shí)現(xiàn)電子公文單套歸檔，保證電子公文的原始性、行政有效性和法律憑證性。

電子公文流程變革是對全部文檔管理活動進(jìn)行系統(tǒng)分析和科學(xué)整合，是一種“徹底的思考”。它強(qiáng)調(diào)了過程控制的整體化，要求政府機(jī)關(guān)各職能部門打破固有的工作模式，對同一份電子公文實(shí)現(xiàn)協(xié)同辦公。這種變革是涉及文件管理、檔案管理乃至行政管理體制的重大變革。整體框架上，它要求國家文件與檔案機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組；局部框架上，它要求一個(gè)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行重組。這些重組不僅發(fā)生在業(yè)務(wù)層，還發(fā)生在體制、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等多個(gè)層面。電子公文流程的重建引發(fā)組織模式的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的重組，完成政府職能的重塑。電子公文流程變革既是業(yè)務(wù)流程規(guī)范化的過程，也是政府組織機(jī)構(gòu)重組和管理水平提升的過程。它既是政務(wù)流程再造的一部分，又要以它為抓手推進(jìn)整個(gè)政務(wù)流程再造。政務(wù)流程再造是一次管理躍升的過程，是一次對傳統(tǒng)革故鼎新的過程。再造后的政務(wù)流程從總體上看有兩個(gè)基本特征：一是從傳統(tǒng)的“以職能為中心”轉(zhuǎn)變成“以流程為中心”；二是跨越職能部門、所屬機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有邊界。

5.電子公文由誰來管？——體制變革問題

我國實(shí)行文檔分治的管理體制，適用于手工管理階段的文檔管理，但不利于對電子公文的管理。這種體制不僅割斷了文件與檔案管理工作的內(nèi)在聯(lián)系，而且有悖于利用先進(jìn)技術(shù)提高工作效率的初衷。

文檔分治的體制使得我國的辦公自動化系統(tǒng)對于電子公文的歸檔和長期保存與利用沒有給予足夠的重視和充分的考慮。當(dāng)前我國多數(shù)辦公自動化系統(tǒng)在公文管理過程中多數(shù)把檔案管理需求排斥在外。系統(tǒng)軟件在設(shè)計(jì)實(shí)施過程中沒有檔案工作人員直接參與，電子公文歸檔所必要的背景信息、有關(guān)數(shù)據(jù)、相應(yīng)的軟硬件環(huán)境說明都不能提供，保證文件真實(shí)、完整和長期可讀的功能要求無法實(shí)現(xiàn)。許多單位采用的辦公自動化系統(tǒng)，主要為政務(wù)活動服務(wù)，辦理結(jié)束的電子公文就停留在辦公網(wǎng)絡(luò)中。有人調(diào)查了十多家單位的辦公自動化系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)[3]，這些單位的辦公自動化系統(tǒng)早已投入運(yùn)行，電子公文已經(jīng)大量產(chǎn)生，但電子公文歸檔與電子檔案管理卻沒有納入這些系統(tǒng)之中。檔案室沿用傳統(tǒng)方法管理對應(yīng)的紙質(zhì)公文，用檔案管理軟件進(jìn)行檔案目錄檢索。許多單位的檔案管理信息系統(tǒng)從辦公自動化整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)中脫離，另外選用了專業(yè)檔案管理軟件，文件、檔案兩個(gè)信息資源庫要靠接口程序來轉(zhuǎn)換。如國家檔案局推廣的世紀(jì)科怡檔案管理軟件與很多單位的辦公自動化管理系統(tǒng)互不兼容，給工作帶來不便。

文檔分治造成電子公文管理與服務(wù)效率低下。檔案管理信息系統(tǒng)對于電子公文前端運(yùn)轉(zhuǎn)無法監(jiān)控，電子公文運(yùn)轉(zhuǎn)痕跡信息無法歸檔；電子公文數(shù)據(jù)庫資源重復(fù)建設(shè)，工作成本增加；電子公文轉(zhuǎn)化為檔案的接收、整理與編目工作的時(shí)間差造成服務(wù)滯后。由于辦公自動化系統(tǒng)和檔案信息管理系統(tǒng)來源不同，設(shè)計(jì)單位不同，選用的平臺和標(biāo)準(zhǔn)各不相同，信息化成果互不兼容，系統(tǒng)間互聯(lián)互通不暢、信息共享程度低、形成的數(shù)據(jù)無法交換。在這種體制下，辦公自動化系統(tǒng)中的電子公文無法進(jìn)行歸檔，公文流程變革無法實(shí)現(xiàn)。前端文件管理部門沒有長期保存電子公文的意識和行為，而后端檔案管理部門收集不到電子公文。

體制的障礙，造成當(dāng)前我國沒有機(jī)構(gòu)可以從全局上、宏觀上、整體上去把握電子公文的發(fā)展情況，從而沒有辦法實(shí)現(xiàn)對電子公文的全程管理。這種局面必須改變。電子公文的管理不是檔案一個(gè)管理領(lǐng)域內(nèi)的問題，它涉及業(yè)務(wù)模式、組織形式、管理體制乃至國家法制，要將文件與檔案管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，由統(tǒng)一的文檔管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)章制度并指導(dǎo)實(shí)踐。要將電子公文管理上升到國家戰(zhàn)略管理的層面，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一要求，實(shí)現(xiàn)電子公文處理程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，切實(shí)保障政府電子公文的規(guī)范、完整、安全。

6.結(jié)語

在當(dāng)前的信息環(huán)境下，電子公文的廣泛使用已經(jīng)勢不可擋。然而囿于我國的文檔管理體制，電子公文的檔案管理問題迄今未能走上具有良好發(fā)展前景的道路。前端電子公文的形成機(jī)關(guān)和辦理機(jī)關(guān)至今對其歸檔管理問題沒有給予足夠的重視、找不到發(fā)展思路；檔案機(jī)構(gòu)空懷焦慮卻難以對前端施加影響，后端的種種措施無法從根本上解決問題；其他相關(guān)機(jī)構(gòu)包括立法機(jī)構(gòu)對電子公文的檔案管理問題所采取的措施力度不夠。社會有關(guān)方面必須認(rèn)識到電子公文歸檔的重要意義，認(rèn)識到上述五大問題對于整個(gè)社會記憶的重要影響，做到多方溝通、廣泛協(xié)作、共同解決電子公文的檔案管理問題。唯有如此，電子公文才能真正走遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的原始記錄和歷史憑證。

注釋

[1]International Organization for Standardization．Information and Documentation-RecordsManagement[S].ISO15489,2001。

[2]馮惠玲，趙國俊等著.中國電子文件管理：問題與對策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：51-52。

[3]浙江省檔案局電子公文歸檔調(diào)查組.信息化浪潮中的電子公文歸檔——浙江省省直機(jī)關(guān)電子公文歸檔情況的調(diào)查與思考[J].浙江檔案，2005（2）。