行政立法中的言論免責問題研究

徐信貴

行政立法中的言論免責問題研究

徐信貴

立法實際上是對利益的分配，是一個利益博弈的過程，行政立法則是一種特殊的利益博弈過程。行政立法參與者的言論免責與行政立法的合理性之間存在一種共生關系，沒有言論免責權，行政機關所立的法規(guī)、規(guī)章的實體合理性往往難以保證?；谛姓⒎▍⑴c程序的差異性，應在行政立法中建立一種準免責與免責相結(jié)合的制度。

行政立法；言論；免責；責任性質(zhì)

法律是大多數(shù)人意志的體現(xiàn)，強調(diào)法律的公眾意志性就必須通過立法的公開博弈過程，即只有公眾利益訴求得到充分的表達，社會各利益階層就法律法規(guī)的內(nèi)容展開公開的討論、辯論，直至達成一種共識，才能真正地形成大多數(shù)人的意志。當前，政府立法實踐中，常有立法專斷現(xiàn)象。為了使行政立法更趨科學、合理、公正、公平，必須讓社會大眾廣泛參加行政立法，而在行政立法的過程中則要引入免責的辯論制度。確立行政立法中言論免責制度可以兼顧各方利益，制定出為各方所能接受的，公平公正的法規(guī)、規(guī)章，而不是僅以少數(shù)人的利益和眼前的利益為準，置多數(shù)人的利益和長遠利益于不顧的法規(guī)、規(guī)章。只有這樣的法規(guī)、規(guī)章，才真正有利于社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。

一、行政立法言論免責的理論依據(jù)

在當代，“行政國家”的理念無論是在奉行三權分立的西方國家還是在行政強權的東方國家都得到了普遍的認可，行政機關制定的管理社會的規(guī)則數(shù)量遠遠超過立法機關制定的規(guī)則，“行政立法”一詞應運而生。行政立法是一個復雜的概念，本文認為，狹義的行政立法是指行政機關制定普遍性規(guī)則的行為，從形式上說，是指行政機關制定行政法規(guī)和規(guī)章的總稱。行政立法實際上是立法機關將其部分立法權授權行政機關行使，行政主體的行政立法權都來源于憲法和法律的一般授權和特別授權，行政立法實質(zhì)上是一種授權立法。言論免責原則涵蓋所有立法活動，行政立法作為一種特殊立法形式也適用言論免責制度。

言論免責權是當今民主國家議事過程中的共同要求?！白h員或代表擁有言論免責權，可以溯源到英國1688年的《權利法案》，該法案第9條規(guī)定‘議員在議會內(nèi)的演講、辯論或其程序，不得在任何法院之中，或議會外之任何場所，予以彈劾或追訴’。在18世紀末立憲政體興起之后，言論免責權廣為西方國家憲法所采納?！盵1]在實際生活中，參與行政立法的人員可能來自不同的部門、行業(yè)，其各自了解和掌握的情況以及具體利益要求存在差別，加之各自的教育背景不盡相同，因此，對問題的認識、看法、見解不可避免的存在分歧，有些甚至在事后被證明是錯誤的。然而，正是這些差別意見甚至錯誤意見的存在，才使得合理的民意表達在法律的內(nèi)容之中，使立法彰顯民意。立法民主意味著容許少數(shù)人發(fā)表錯誤意見或做出錯誤選擇?！凹俣ㄈ祟惤y(tǒng)一只有一種意見，而今僅僅一人持有相反的意見，這時，人類要使那一人沉默并不比把那一人（假使他有權力的話）要是人類沉默較可算為正當……假如那意見是對的，那么他們是被剝奪了以錯誤換真理的機會；假如那意見是錯的，那么他們是失掉了一個差不多同樣大的利益，那就是從真理與錯誤的沖突中產(chǎn)生出來的對于真理的更加清楚的認識和更生動的印象。”[2]行政立法不僅需要有公眾的參與，更加需要公眾代表的聲音。沒有公眾聲音的參與是一種偽參與。公眾及其代表有發(fā)表自己意見的自由，這種權利的有力承載即為行政立法審議過程的辯論制度。辯論應是政府立法過程中公眾利益表達的重要形式，是審議制度的重要內(nèi)容。審議不是一般意義上的議論、表態(tài)，更不是“表衷心擁護”、“完全贊成”，若審議僅限于此，它也就失去其本源性的意義。利益的博弈細胞應當有辯論的分子，只有通過辯論，讓不同的意見展開爭論，才能擺明利弊，才能促使各方深入調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見。

參加行政立法的民意代表的言論自由應受到法律的保護，與其職責相關的言論和表決應當受到言論免責權的保護。公眾參與行政立法實際亦是對政府的一種監(jiān)督，既然是監(jiān)督，批評就多，不同意見也多。批評與爭議，不可能每一句話都對，如果這些錯誤的觀點和看法要追究民事責任甚至刑事責任，那么就不可能行使代表民意監(jiān)督之責。因此，在行政立法程序中的講演、辯論或議事程序之自由，應不受任何法院或行政機關的追訴或責問，否則，即是對民主的否定，所立之法也無法做到彰顯民意。

二、行政立法言論免責的主體范圍

（一）言論免責是一項憲法性權利

在民主代議政體下，為保障議員的人身自由，各民主國家的憲法中大都賦予議員言論免責權，保障的對象限于國會議員本人。我國《憲法》第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”行政立法不同于議會或人大立法，其言論免責的對象是否僅限于行政立法的參與人有待探討。我國《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中都規(guī)定了公眾在行政立法起草、審查階段的參與權。①具體參見《行政法規(guī)制定程序條例》第12、16、21、22條規(guī)定；《規(guī)章制定程序條例》第14、21、22、23條規(guī)定。這種參與具有意見收集的作用，而對意見的采納與否，則取決于部務會議或委員會會議。因此，在起草、審查階段的公眾參與具有全民討論性質(zhì)，其意見具有很大的分散性，其中不乏較為偏激、激烈的言行，適用言論免責就有可能對其他人的合法權益造成侵害。但是，公民有言論的自由，也有批評、監(jiān)督的權利。我國《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！薄稇椃ā返?1條規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，而公眾在行政立法的自由言論亦是行使監(jiān)督、建議權利的表現(xiàn)，若對言論過多限制，則是對公民憲法性權利的侵害。

（二）準免責與免責應相結(jié)合

在行政立法的參與程度差異的基礎上，應建立一種行政立法準免責與免責相結(jié)合的制度。言論準免責制度是指對公眾在行政立法過程中的言行需持寬容態(tài)度，只要言行不與刑事法益有重大沖突，則無需承擔責任。該制度適用的主體為公眾全體，但其適用對象則是公眾自發(fā)、分散的言行。在行政立法全過程中構建準免責制度，可以保障法案討論公眾參與度，廣泛征求社會各界的意見，有利于使制定的法規(guī)更好地體現(xiàn)人民的意志。

行政立法中的言論免責制度是指在起草、審查、決定程序中采用聽證會、座談會、論證會的形式，與會人員行使的職責類似于人大代表，其在會議過程中的言行則屬當然免責之范疇。我國《憲法》第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！薄度珖嗣翊泶髸M織法》第43條作了補充規(guī)定：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務委員會的組成人員，在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”行政立法程序中的與會人員免責制度可以參照人大代表免責制度構建，并在此基礎上進行制度創(chuàng)新。人大代表的免責僅限于言論和表決行為，行政立法過程中則可適當擴充言行的范圍。

三、行政立法言論免責之“言論”界定

（一）作為利益表達載體的“言論”

立法中的“言論”是一種利益表達。利益表達是一種將表達人的內(nèi)心利益要求以一定方式表達于外部的行為。利益表達的手段或工具受到經(jīng)濟、社會、教育等發(fā)展水平的制約。在語言產(chǎn)生之前，人們通過使用各種符號、信號、形體動作等原始、簡單的手段表達思想，傳遞信息。隨著語言和文字的出現(xiàn)，特別是20世紀以來電子技術的發(fā)展，利益表達的承載工具日益豐富。從人類產(chǎn)生至今，人們的表達工具也在不斷增多：符號、信號、圖畫、圖表、服飾、報紙、雜志、電話、電報、信件、互聯(lián)網(wǎng)等等。在政府立法過程中，保障公眾參與度，首先意味著公眾有利用各種工具和手段進行利益表達的自由。人人都有通過其所選擇的任何媒介發(fā)表意見的權利，政府不得以間接的方式或手段加以限制。但無論以何種載體出現(xiàn)，利益表達一般而言可劃分為語言文字表達、行為表達和復合表達3種方式。

語言文字表達是指表達人用語言與文字明確地表達其內(nèi)心利益要求。在實踐中，公眾可以以演講、談話、辯論等言語方式表達對某項政府立法活動的意見，也可以通過信件、報刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等載體表達自己的意見。

行為表達是指利益表達人以其行為表達其內(nèi)心利益訴求?！叭绻藗兊男袨槭潜磉_言論所需要的、并且能夠正確傳遞其言論所要表達的信息，那么這些行為——例如像焚燒國旗——也同樣會受到保護?！盵3]該表達方式在美國又稱為象征性言論（symbolic speech），是一種非語言的但有交流作用的行為。如為了抗議某項政府立法，焚燒立法草案；贊同某項立法則保持沉默以表示對該項立法的支持，在立法過程中的默示通常是表示贊同。

復合表達是指表達人以語言、文字加行為一起明確地表達其意見，是實踐中最常用的方式。通常表達人以言論附加行動或是文字附加行動來表達其利益訴求。例如為抗議某項有損自身利益的法規(guī)或規(guī)章，民眾集合在政府大樓前請愿或高舉反對某項立法的條幅、標語進行游行和示威活動。[4]

（二）行政立法中的可免責“言論”

言論包括不正確或不完全正確的發(fā)言，甚至事后被證實為完全錯誤的發(fā)言，但該言論必須與行政立法法案緊密相關，與其無關的言論及不包括在內(nèi)。

在行政立法過程中，參與人不僅可以用語言表達自己的意見，還可以用交流行為表達自己的看法，例如，提交書面意見和表決行為等。因此，在行政立法程序中，免責不僅限于參與人的言論，與此不可分的附隨行為也可免責。“附隨行為又可分為：1）在為言論免責權行為時，其當然的手段、前提、結(jié)果行為；2）特權對象通常伴隨的行為，但非適式而是放任的行為；3）并非對象行為通常伴隨的行為，而是伴隨行為者意思的行為?！盵5]

值得注意的是，附隨行為亦會以暴力方式出現(xiàn)。關于以暴力行為方式所為的發(fā)言，是否也屬于言論免責權所保障的行為之列，學界爭議較大。筆者認為，暴力行為作為一種表達方式理應免責，對于暴力表達，應以免責為原則，以追究責任為例外。因此，在通常情況下，暴力表達無需承擔法律上之責任，但也并非任何暴力表達都不受約束。此問題的關鍵在于暴力的程度，如果暴力行為對刑法上所保護的權益侵害程序較輕，則法律無需作出評價。在立法過程中出現(xiàn)暴力對抗事件本身即是民主的體現(xiàn)，不能因為人們傳統(tǒng)觀點中對暴力行為的否定性評價而妨礙立法過程的民主表達方式。

四、行政立法言論免責之“免”

根據(jù)言論免責的程度可將其劃分為絕對免責和相對免責兩種不同的模式。絕對免責是指在行政立法程序中，參與人的所有言行和表決，不論其給國家、社會或者其他公民帶來何種后果，都不得受到追究。在行政立法程序中言論的絕對免責，使行政立法的參與人能夠自由表達自己的意見，不用擔憂禍因言生，但如果此項權利被濫用，將使國家、社會和公民的合法權益受到損害。行政立法不同于國家立法機關的立法，行政立法相對來說沒有專門的立法機構，也沒有一定的空間范圍，參與人員也較復雜。因此，絕對免責意味著某些人的言論在任何時間、空間均享有不受法律約束的特權，顯然這有失妥當，與法律面前人人平等的憲法原則相違背，對國家、社會和公民的合法權益的潛在侵害性很大。相對免責是指在行政立法程序中，參與人的言行和表決要受到一定的限制，若其言行給國家、社會或者其他公民帶來嚴重危害，將受到追究。相對免責能使行政立法參與人謹慎履行職責，不至于損害國家、社會和公民的合法權益，但參與人因擔心禍因言生而不敢暢所欲言，造成法規(guī)、規(guī)章的民意成份缺失。

兩種免責模式各有利弊，筆者認為，相對免責相較絕對免責而言更為可行，但相對免責的問題在于可能導致參與人不能自由表達意見。因此，如何將表達的自由度作一些限制成為了問題的焦點，且限制不能過多，應以具體的例外規(guī)定為原則。言論及行為分為立法言論行為和非立法言論行為，只有立法言論行為才享受言論免責的權利，非立法言論行為不得享受免責權。

五、行政立法言論免責之“責任”詞義與內(nèi)涵

“在公共行政和私人部門行政的成有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！盵6]根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋，“責任”一詞有兩層含義：一是份內(nèi)應做的事；二是沒做好份內(nèi)應做的事，因而應承擔的過失。[7]從責任的性質(zhì)出發(fā)可以將責任劃分為政治責任、法律責任、道義責任和紀律責任。政治責任是指國家機關及其工作人員所作所為，必須合理、合目的性（合乎政府為人民服務的宗旨），其決策（體現(xiàn)為政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令等）必須符合人民的意志與利益。如果政府決策失誤或行政行為有損國家與人民的利益，雖不一定違法（甚至有時是依其自訂之不合理的法規(guī)、規(guī)章辦事的），不受法律追究，卻要承擔政治責任。[8]法律責任是指因損害法律上的義務關系所產(chǎn)生的對于相關主體所應當承擔的法定強制的不利后果。[9]143道義責任則是指因行為人履行好自身道德義務而應承擔的道德上的不利后果。紀律責任是指對違反紀律規(guī)范的禁止性義務所給予的紀律制裁或紀律處分。

行政立法中的言論免責的性質(zhì)屬于一般意義上的責任還是以上4種責任中的部分，筆者認為，行政立法中的免責權是指免于承擔民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任，原因有三：一是政治責任的主體一般是國家機關及其工作人員，而行政立法中的參與人主要是公眾，并非國家公務員，不是政治責任的適格主體，既然原本無政治責任，何來免責？二是道義責任是一種社會“軟約束”機制?！暗赖轮袑`反義務的行為應予何種處置并無明確規(guī)定，而且，其制裁手段也只限于輿論的遣責，若當事人公然蔑視輿論，道德的制裁便顯得無力。”[9]452可見，道義責任的承擔往往取決于行為人的主觀，因此也不存在免責的問題。三是言論免責并不排除行政立法中的紀律約束，行政立法一定的程序規(guī)則或議事紀律，如果參與人不遵守議事規(guī)則、擾亂會場秩序，則可要視情節(jié)輕重予以勸告、譴責、責令賠禮道歉等處分。

[1]易衛(wèi)中.論言論免責權的限制[J].人大研究，2007，（8）.

[2][英]密爾.論自由[M].程崇華，譯.北京：商務印書館，1959：59.

[3]王斐“.彭水詩案”與言論自由的邊際[J].山東社會科學，2007，（8）.

[4]徐信貴，高長思.論行政立法與公益的利益表達[J].四川行政學院學報，2009，(1).

[5][日]宮澤俊義.日本國憲法精釋[M].董蕃輿，譯.北京：中國民主法制出版社，1990：339.

[6][美]特里·庫珀.行政倫理學[M].張秀琴，譯.北京：中國人民大學出版社，2001:62.

[7]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務印書館，1992：1574.

[8]郭道暉.法的時代精神[M].長沙：湖南出版社，1997：468.

[9]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，1997：143.

D922.1

A

1673-8616（2012）03-0119-04

2012-03-28

國家社科基金項目《社區(qū)公民參與機制及其法治保障研究》（10CFX015）；遼寧省教育廳人文社科研究項目《司法與民主關系研究》（2010106）

徐信貴，重慶行政學院法學教研部講師、重慶大學憲政研究中心研究人員、法學博士（重慶，400041）。

[責任編輯：楊彧]