試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的路徑選擇

丁祥艷

試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的路徑選擇

丁祥艷

為構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，有關(guān)政府管理部門和學(xué)術(shù)界給出了一系列改革方案，要認(rèn)真權(quán)衡分析其利弊得失?！班l(xiāng)派鎮(zhèn)政”是當(dāng)前眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革方案中的可行性路徑，是改革的理性走向。這是一條因地制宜，分類改革，逐步推行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，同時(shí)構(gòu)建面向“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的新型行政管理體制的改革路徑?！班l(xiāng)派鎮(zhèn)政”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制有著明確的制度規(guī)范。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制；“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”；路徑選擇

一、當(dāng)前有代表性的改革方案的得失分析

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)遭遇困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)繼續(xù)存在的合理性面臨著挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制亟需改革，以構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)。有關(guān)政府管理部門和學(xué)術(shù)界都給予了極大的關(guān)注與思考，并提出了一些應(yīng)對(duì)方案和具體思路。

第一種方案是從政府管理部門的操作實(shí)踐來(lái)看，主要是試圖通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、分流人員等行政改革措施來(lái)緩解矛盾。此前在廣東、江蘇、河南、湖北等地方還大張旗鼓地進(jìn)行了改革的實(shí)踐，并取得了一定的效果。但是這一思路主要在于緩解而不是徹底化解當(dāng)前的矛盾，在短期內(nèi)能夠取得某些成效而不可能從根本上走出困境，因?yàn)椤盎鶎诱畽C(jī)構(gòu)的惡性膨脹固然是一些人‘尋租’的結(jié)果，但起因畢竟是國(guó)家借助行政杠桿控制鄉(xiāng)村社會(huì)的初衷，那么無(wú)論有多少消腫的舉措和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，都只不過(guò)是在演一出又一出腫脹和消腫的悲喜劇”。[1]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究室主任趙樹(shù)凱在對(duì)10?。▍^(qū)）、20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有所動(dòng)作，但無(wú)法深入；從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是減少了，但精簡(jiǎn)的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到，財(cái)政開(kāi)支也并未減少，政府的效率也沒(méi)有提高。[2]筆者在湖南、廣西部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。還是一些人，就是換個(gè)牌子，應(yīng)付上面的檢查，這樣的精簡(jiǎn)沒(méi)有任何效果。像這種把改革落實(shí)在紙上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全國(guó)不是少數(shù)。這種改革沒(méi)有任何真動(dòng)作，基本上是“文字游戲”，精簡(jiǎn)工作都“落實(shí)”在給上級(jí)的匯報(bào)材料中。

至于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，筆者認(rèn)為要因地制宜、實(shí)事求是、謹(jǐn)慎實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大，未必是好事。除極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外，農(nóng)村一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心，也是最基層的其他各類公共活動(dòng)中心和滿足一般需要的交易中心。這個(gè)中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過(guò)大，否則就會(huì)降低中心的服務(wù)效率。另外，從經(jīng)濟(jì)布局的一般要求看，中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展；其他集鎮(zhèn)只能是為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)。但是，在目前的合并風(fēng)潮之下，搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都在為“政績(jī)”吸引資金，結(jié)果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)過(guò)小，作為農(nóng)村公共活動(dòng)中心又過(guò)大。在權(quán)力干預(yù)之下，這種行政區(qū)劃的調(diào)整勢(shì)必產(chǎn)生浪費(fèi)。

第二種方案以徐勇教授、賀雪峰教授為代表，建議實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，[3]變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。即把縣作為基層政權(quán)，鄉(xiāng)作為縣的派出機(jī)關(guān)，只是縣政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一級(jí)行政組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。實(shí)行“鄉(xiāng)派”的理由是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來(lái)就不是一級(jí)完整的政府，缺乏作為一級(jí)政府必須具備的許多職能；一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有一級(jí)財(cái)政，即事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能構(gòu)成一級(jí)財(cái)政；我國(guó)的鄉(xiāng)主要以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的剩余很少，供養(yǎng)不起一級(jí)政府，同時(shí)鄉(xiāng)政府職能也比較簡(jiǎn)單，設(shè)立一級(jí)政府也沒(méi)有必要。這種思路應(yīng)該說(shuō)抓住了問(wèn)題的要害，也具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但是，?shí)行“鄉(xiāng)派”不宜在全國(guó)范圍內(nèi)一刀切，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及人口、地域情況因地制宜、區(qū)別對(duì)待。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以推行“鄉(xiāng)派”。另外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，第二、第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，它們的財(cái)政收入主要來(lái)自工商、經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，并且市鎮(zhèn)規(guī)模大，政府職能相對(duì)復(fù)雜。如我國(guó)東部沿海一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一年的GDP總值和財(cái)政收入甚至超過(guò)內(nèi)地一個(gè)中等城市，其城市風(fēng)貌和城市規(guī)模也明顯勝過(guò)內(nèi)地許多中小城市。對(duì)于這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就不宜推行“鄉(xiāng)派”，否則我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就要遭受重挫，不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。對(duì)中國(guó)而言，小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。可以說(shuō)，沒(méi)有小城鎮(zhèn)的發(fā)展，就沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就沒(méi)有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康快速、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展，就沒(méi)有全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)。所以筆者建議在這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鎮(zhèn)政”，保持一級(jí)政府設(shè)置，同時(shí)以政治文明為方向，對(duì)原有政權(quán)組織進(jìn)行民主化改革。

第三種方案是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。主張這種方案的主要代表人物有于建嶸、沈延生，周紹金、胡星斗等。其理由主要有:鄉(xiāng)鎮(zhèn)理應(yīng)做到其權(quán)力直接來(lái)自于人民群眾，才能保證它們真正為人民群眾提供滿意的服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有著悠久的歷史傳統(tǒng)，中國(guó)歷代在縣以下實(shí)行自治；實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以解決只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的問(wèn)題，防止濫用權(quán)力，可以從根本上緩和農(nóng)村的社會(huì)矛盾，從而有利于農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定；國(guó)外一般沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制。筆者以為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)該是今后的發(fā)展方向，但現(xiàn)在在全國(guó)范圍內(nèi)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的時(shí)機(jī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠成熟。如果不在縣級(jí)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間建立一種持久的制度化的平衡機(jī)制，缺乏民主法治的保障，縣政與村治之間的矛盾很難解決，而在短期內(nèi)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不僅會(huì)遇到相當(dāng)大的阻力，而且如果相關(guān)配套制度建設(shè)不到位也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。筆者認(rèn)為可以撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要具備四個(gè)方面的條件：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在已經(jīng)阻礙了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；二是農(nóng)民群眾普遍受教育程度和自組織化程度比較高，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)途徑比較寬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”意識(shí)相對(duì)淡薄，民主意識(shí)比較強(qiáng)；四是有足夠的財(cái)力進(jìn)行贖買，用于安置撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后的人員安置。但是，符合以上條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全國(guó)只有極少部分，絕大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫時(shí)或較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不具備以上條件。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了將農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工商業(yè)，由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市是一個(gè)十分漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民畢竟是少數(shù)，大量的農(nóng)民依然滯留在農(nóng)村，不可能僅僅通過(guò)村民自治，就將農(nóng)村問(wèn)題消化在村莊之中。這就必須有自上而下的行政系統(tǒng)在特定條件下強(qiáng)有力的介入。尤其在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會(huì)的邊緣化是無(wú)可避免的，這種情況下可能會(huì)出現(xiàn)各種特殊問(wèn)題和各種意料不到的事件。這些問(wèn)題和事件處理不好不僅會(huì)影響到農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，而且還會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。另外，我國(guó)現(xiàn)行憲法第98條、第107條分別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建制和職能作了具體規(guī)定。如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制就必須修改憲法，而修憲有一個(gè)極其嚴(yán)格的司法程序，要有專門的權(quán)力機(jī)關(guān)和人員發(fā)動(dòng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)該是遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)前就全面撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的。

二、改革的可行性路徑：“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”

通過(guò)上文的分析可知，當(dāng)前圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的各種改革方案，除了第一種方案外，其它方案都基本上還停留在學(xué)術(shù)理論層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基層政權(quán)在今天還是一種客觀存在。同時(shí)，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變成了農(nóng)村社會(huì)各種矛盾的焦點(diǎn)也是客觀事實(shí)。農(nóng)村社會(huì)利益沖突有著直接性、尖銳性的特點(diǎn)，處理不當(dāng)，很容易向?qū)剐苑较虬l(fā)展。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的條件尚未成熟。因此筆者建議：因地制宜，分類改革，逐步推行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，并同時(shí)構(gòu)建面向“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的新型行政管理體制。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的條件日趨成熟

首先，我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略已開(kāi)始從“挖農(nóng)補(bǔ)工”向“以工哺農(nóng)”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。從政權(quán)體制與國(guó)家目的之間的關(guān)系來(lái)看，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村體制的建立是以從農(nóng)村汲取資源用于支援城市工業(yè)化為基礎(chǔ)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制服從和服務(wù)于以鄉(xiāng)供城、以農(nóng)支工的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)也已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新的更高的階段，我國(guó)已建立起一個(gè)完整、自立、健康的工商業(yè)體系。相比較而言，農(nóng)業(yè)已成為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)自于工商業(yè)，而不是農(nóng)業(yè)。更重要的是，我國(guó)正在全面建設(shè)小康社會(huì)，完成這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。為此，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的支持和投入。國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略已向以城帶鄉(xiāng)、以工支農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。對(duì)于現(xiàn)階段的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，國(guó)家不是要從那里汲取資源，而是要通過(guò)政策傾斜，切實(shí)采取措施，讓農(nóng)民“休養(yǎng)生息”。為適應(yīng)這一國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)級(jí)體制也要相應(yīng)發(fā)生變革。其次，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的發(fā)展變化來(lái)看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了很大變化：一是農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位日益鞏固，農(nóng)民的自主性、主觀能動(dòng)性日益增強(qiáng)，他們已逐漸學(xué)會(huì)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)安排自己的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是村級(jí)民主治理的普及和完善。村民自治發(fā)展迅速，農(nóng)村的自組織能力愈來(lái)愈強(qiáng)，自我管理、自我服務(wù)將是農(nóng)村社會(huì)主要的管理和服務(wù)形式，農(nóng)民越來(lái)越依靠自我組織而不是政府來(lái)管理社區(qū)事務(wù)；三是農(nóng)村交通、信息、文化、教育等條件已經(jīng)得到很大的改善，政府可以利用這些“軟政權(quán)力量”治理農(nóng)村。隨著農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成的變化，原有的鄉(xiāng)級(jí)體制愈益不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要，非改不可。第三，從社會(huì)輿論來(lái)看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，功能偏失，其繼續(xù)存在下去的合理性和合法性遭到質(zhì)疑，要求徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的社會(huì)輿論高漲。

（二）“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”是改革的理性走向

無(wú)論是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，都仍然是在舊體制內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ)，沒(méi)有觸及問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和根本，因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)的改革首先要解決的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村需要一個(gè)什么樣的管理組織的問(wèn)題。這是我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中一個(gè)十分重要卻又一直沒(méi)有解決好的問(wèn)題。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力的擴(kuò)大使這一問(wèn)題日益突顯。解決這個(gè)問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)必須是根本性的、實(shí)質(zhì)性的。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的目標(biāo)設(shè)定，要重點(diǎn)兼顧兩個(gè)方面：一方面應(yīng)當(dāng)與國(guó)家政治體制改革的大方向和進(jìn)程相適應(yīng)，另一方面就是要符合中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)政治改革的大方向是建設(shè)高度的社會(huì)主義政治文明，而農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)則是經(jīng)濟(jì)文化比較落后且發(fā)展極不平衡，政治民主還剛起步，農(nóng)民的組織能力還很弱，民主權(quán)利觀念還很淡薄。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的目標(biāo)應(yīng)區(qū)分長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)。就長(zhǎng)期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)當(dāng)是努力的方向；就近期目標(biāo)而言，就是要建立起能有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威的管理組織。

根據(jù)以上論述，筆者認(rèn)為，對(duì)那些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)派”是合理可行的。同時(shí)，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)域社會(huì)是平面的，同構(gòu)的，屬于同質(zhì)性社會(huì)，國(guó)家可以自上而下采用單一的行政組織加以治理。另外，這樣的鄉(xiāng)政府職能比較簡(jiǎn)單，設(shè)立一級(jí)政府也沒(méi)有必要。因此，可以取消鄉(xiāng)政府建制，改設(shè)鄉(xiāng)公所或辦事處。這樣既能夠削減財(cái)政支出，也能夠滿足農(nóng)民對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求，不至于因鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)規(guī)?？s小而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給能力下降。

對(duì)于建制鎮(zhèn)，我們要有區(qū)別地對(duì)待。最近10多年來(lái)，一方面由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，另一方面由于一些地方盲目地撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，我國(guó)的建制鎮(zhèn)的數(shù)量增長(zhǎng)迅速?，F(xiàn)在出現(xiàn)了一種與建制鎮(zhèn)的數(shù)量快速增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，那就是建制鎮(zhèn)的平均非農(nóng)業(yè)人口一直在下降，這個(gè)情況說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)太低，導(dǎo)致一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施很差的鄉(xiāng)也撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。有些省市大行“攀比之風(fēng)”，不根據(jù)實(shí)際需要而隨意地撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，其結(jié)果是，同為建制鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)卻大相徑庭。建制鎮(zhèn)基本可以分成兩大類：一類是以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，主要是城關(guān)鎮(zhèn)和少數(shù)規(guī)模較大的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)正逐步向小城市發(fā)展，基本上已屬于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系；另一類是以為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)為主要特征的鎮(zhèn)，這類小城鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，布局分散，檔次低，基本上仍屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系。[4]對(duì)前者而言，這類鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)主要以第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主，職能比較復(fù)雜，其財(cái)力也能夠供養(yǎng)一級(jí)政府。同時(shí)，這種以工商業(yè)為基礎(chǔ)的鎮(zhèn)域社會(huì)是立體的，有著復(fù)雜的利益關(guān)系，特別是自主能力較強(qiáng)，國(guó)家采用單一的行政組織來(lái)治理，不利于城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，不利于城市化戰(zhàn)略的實(shí)施，不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此，在這一類鎮(zhèn)里應(yīng)該設(shè)立一級(jí)政府。對(duì)于后者而言，多數(shù)是消費(fèi)型鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)仍以農(nóng)業(yè)為主，職能單一，在這樣一些鎮(zhèn)建立一級(jí)政府顯然不很合適。筆者建議，提高建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，將后者中達(dá)不到新標(biāo)準(zhǔn)的大多數(shù)鎮(zhèn)恢復(fù)為鄉(xiāng)建制，然后將原鎮(zhèn)政府改設(shè)為鄉(xiāng)公所或鄉(xiāng)辦事處。

三、“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的制度規(guī)范

（一）“鄉(xiāng)派”

簡(jiǎn)單地說(shuō)，“鄉(xiāng)派”就是把鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)改設(shè)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，也就是從體制上把鄉(xiāng)由一級(jí)基層政權(quán)精簡(jiǎn)為一級(jí)基層行政組織。這一派出機(jī)構(gòu)的名稱可以叫做辦事處，也可叫鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)辦事處作為縣的派出機(jī)構(gòu)，只是縣政權(quán)留在鄉(xiāng)村層面的“影子”，其建制不再是一級(jí)政權(quán)設(shè)置，只相當(dāng)于城市區(qū)級(jí)政府下屬的街道辦事處。因?yàn)猷l(xiāng)辦事處不是一級(jí)政權(quán)，它的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置完全不必要與縣政府對(duì)等對(duì)口，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置應(yīng)該遵循精簡(jiǎn)、高效、綜合等原則，按照合并同類項(xiàng)的辦法，把那些屬性相似的部門或機(jī)構(gòu)合并，設(shè)立若干綜合性機(jī)構(gòu)，同時(shí)把一些服務(wù)性站（所）推向市場(chǎng)，成為中介性組織。鄉(xiāng)辦事處負(fù)責(zé)人由縣級(jí)政府委派，可將其稱之為主任并實(shí)行主任負(fù)責(zé)制，不再設(shè)立副職，可根據(jù)需要設(shè)助理員或者辦事員職位。在辦事處或鄉(xiāng)公所，實(shí)行黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)方式，改鄉(xiāng)黨委為黨總支，由鄉(xiāng)辦事處主任兼任鄉(xiāng)黨總支書記。辦事處的牌子可直接為某某縣人民政府駐某鄉(xiāng)辦事處，或者為某某縣某某鄉(xiāng)公所，原有的黨委、政府、人大的三大牌子都去掉。

關(guān)鍵的一步是要取消鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政。辦事處的各項(xiàng)辦公支出由縣政府統(tǒng)一預(yù)算，由縣財(cái)政統(tǒng)一開(kāi)支?？h成為鄉(xiāng)域內(nèi)的財(cái)稅征收和財(cái)政開(kāi)支的主體，同時(shí)也是鄉(xiāng)域內(nèi)大宗公共產(chǎn)品供給的主體，比如義務(wù)教育、衛(wèi)生、主干道路，大型水利工程等農(nóng)村公共事業(yè)也主要由縣統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。辦事處的工作人員的工資均由縣財(cái)政管。辦事處的人員編制要講究規(guī)模效益，可通過(guò)財(cái)政控制加以緊約束，務(wù)必避免辦事處成為原鄉(xiāng)政府的“克隆”產(chǎn)品。辦事處不能直接向農(nóng)民收取費(fèi)用，從體制上關(guān)死基層行政向農(nóng)民亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款的門。

對(duì)于辦事處，不僅要轉(zhuǎn)變職能，更重要的是要精簡(jiǎn)職能。精簡(jiǎn)職能就是要減去不必由鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)履行的職能或者鄉(xiāng)級(jí)政府根本沒(méi)能力履行的職能。辦事處作為下派的行政組織，主要是承擔(dān)事權(quán)，其功能一是接受縣政府的委派，履行縣政府委托的公共管理職能，完成屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)政務(wù)類事務(wù)，如治安、計(jì)劃生育、民政等；二是指導(dǎo)村民委員會(huì)的工作，協(xié)調(diào)村與村之間的關(guān)系，協(xié)助解決鄉(xiāng)域里的社區(qū)公共事務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等服務(wù)性職能。對(duì)于以前那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種站所，大多數(shù)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性機(jī)構(gòu)。政府可以出資、監(jiān)管，委托服務(wù)性機(jī)構(gòu)做事，但服務(wù)性機(jī)構(gòu)不再是行政部門，必須實(shí)行政事分開(kāi)，以避免其官僚化。這些機(jī)構(gòu)主要以給農(nóng)民提供服務(wù)作為其存在的基礎(chǔ)。這有助于擴(kuò)大社會(huì)自治空間，有利于形成“小政府、大服務(wù)”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。

“鄉(xiāng)派”體制實(shí)際上是根據(jù)權(quán)、責(zé)、能一致的原則，在縣、鄉(xiāng)、村之間建立起一種縱向集權(quán)，橫向分權(quán)，加強(qiáng)村民自治和社會(huì)自組織能力的現(xiàn)代鄉(xiāng)制。這有利于派駐的工作人員真正為民辦事，為民服務(wù)；有利于增強(qiáng)農(nóng)民的有機(jī)聯(lián)系，提升農(nóng)民的自組織能力和民主合作能力，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。

（二）“鎮(zhèn)政”

“鎮(zhèn)政”是指在鎮(zhèn)設(shè)立一級(jí)基層政權(quán)，鎮(zhèn)政權(quán)在縣政權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)政治文明建設(shè)，享有一定的自治權(quán)，享有地方性事務(wù)的決策權(quán)，享有財(cái)政收支的自主權(quán)。

“鎮(zhèn)政”改革首先要求縣市把一部分其掌握的權(quán)力下放給鎮(zhèn)政權(quán)組織。按照行政學(xué)原理，機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)要相稱，不能只取其一，辦事的沒(méi)權(quán)，有權(quán)的不辦事，這樣就會(huì)使責(zé)、權(quán)脫節(jié)。同時(shí)，權(quán)和責(zé)要一致，一個(gè)機(jī)構(gòu)辦多大事，就要有多大的職權(quán)，就應(yīng)負(fù)多大的責(zé)任。實(shí)施“鎮(zhèn)政”，就要改變鎮(zhèn)政府“責(zé)大權(quán)小”的現(xiàn)狀，給鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，這包括兩個(gè)方面：一是地方性事務(wù)的決策權(quán)，凡屬于涉及到鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等事務(wù)，應(yīng)該主要由鎮(zhèn)政府做出決定，不必事事請(qǐng)示上級(jí)政府；二是財(cái)權(quán)，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政不僅要保留，而且應(yīng)該擴(kuò)大其獨(dú)立決定收支的財(cái)政權(quán)，如開(kāi)征用于地方公共工程和公共事業(yè)的稅種。現(xiàn)階段許多鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但公共工程和公共事業(yè)建設(shè)相對(duì)落后，其重要原因不僅是上級(jí)抽取過(guò)多，更主要的是地方缺乏財(cái)政自主權(quán)。

“鎮(zhèn)政”的關(guān)鍵是要擴(kuò)大鎮(zhèn)的自主權(quán)，推動(dòng)政治文明建設(shè)，將鎮(zhèn)變?yōu)榭h領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)基層地方自治組織。擴(kuò)大鎮(zhèn)的自主權(quán)，不能是簡(jiǎn)單地提升其行政層級(jí)，而是要擴(kuò)大其治理空間和自主權(quán)，為其發(fā)展提供相應(yīng)的制度平臺(tái)。鎮(zhèn)可以根據(jù)其地方性事務(wù)的需要自主設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)的自主權(quán)主要是用于更好地治理地方性事務(wù)，而治理地方性事務(wù)的財(cái)政資源又主要取自于當(dāng)?shù)鼐用?。因此，?zhèn)一級(jí)政權(quán)組織應(yīng)該實(shí)行由當(dāng)?shù)鼐用裰鲗?dǎo)的基層地方自治。這就要求在鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立鎮(zhèn)議事會(huì)，作為鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，由鎮(zhèn)人民代表組成，該議事會(huì)要比原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更精干、更有效；設(shè)立鎮(zhèn)人民政府，作為基層地方行政機(jī)關(guān)，采取議行分離的原則，鎮(zhèn)議事會(huì)負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行；調(diào)整縣—鄉(xiāng)兩級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任用中的地位和作用，把鎮(zhèn)議事會(huì)和鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式由事實(shí)上的任命制變?yōu)槊裰鞯母?jìng)爭(zhēng)性選舉制，都通過(guò)鎮(zhèn)民直接選舉產(chǎn)生，共同對(duì)鎮(zhèn)民負(fù)責(zé)，真正改變領(lǐng)導(dǎo)人的授權(quán)來(lái)源，徹底改變?cè)瓉?lái)的只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的弊端；鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)影響鎮(zhèn)議事會(huì)的重大決策來(lái)實(shí)現(xiàn)，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)貫徹有關(guān)的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)；改進(jìn)議事會(huì)代表的選舉和議事會(huì)的工作，保證議事會(huì)的決策體現(xiàn)選民的利益。

“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革并不是如某些人簡(jiǎn)單理解的那樣要放棄中央政權(quán)對(duì)農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，更不是搞“無(wú)政府主義”，而是要將公共權(quán)力規(guī)范到一定的范圍之內(nèi)，拓寬農(nóng)民自由而全面發(fā)展的合理空間，形成政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)和協(xié)作關(guān)系。需要重點(diǎn)說(shuō)明的是，鎮(zhèn)作為基層地方自治組織與西方一些國(guó)家的地方自治體不同，它仍然要接受縣的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行上級(jí)政府政務(wù)類的決定和命令，其自治是有限的，即在國(guó)家集中領(lǐng)導(dǎo)下的基層地方的有限自治。其自治范圍主要是基層地方性事務(wù)。它與村民委員會(huì)和居民委員會(huì)之類的群眾性自治組織也不同，它是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，其自治空間和權(quán)限要比村民自治組織大。并且，要通過(guò)立法，從法律上規(guī)定其自治權(quán)限及其與其他組織的關(guān)系，實(shí)行依法自治。

“鎮(zhèn)政”改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作很重要，那就是要確定建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)是以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，而建制鎮(zhèn)應(yīng)該是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)即工商業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，工商諸稅種收入是其財(cái)政的主要支柱。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不是以產(chǎn)業(yè)的不同來(lái)劃分的，而是以人口的多少和地域的大小來(lái)劃分的，這導(dǎo)致許多的鎮(zhèn)名不副實(shí)。因此，有必要提高建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。要把那些不符合條件的鎮(zhèn)改為鄉(xiāng)建制，然后把原鎮(zhèn)政府改設(shè)為鄉(xiāng)公所或辦事處。

為確保“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”治理改革的成功，還必須努力構(gòu)建面向“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”的新型行政管理體制。其要點(diǎn)主要有：構(gòu)建以社會(huì)公共服務(wù)為主要職能的新型行政體制；轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村社會(huì)的管理模式，日常管理由“為民做主”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變，群眾的事情讓群眾民主決策自主辦理；推進(jìn)政務(wù)透明化；理順辦事處或鎮(zhèn)政府與縣政府、村委會(huì)的權(quán)力關(guān)系。通過(guò)以上四個(gè)方面的努力，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走向更加和諧。

[1]張鳴.熱鬧中的冷靜[J].讀書，2001，（3）.

[2]趙樹(shù)凱.從10省（區(qū)）20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查看我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革[J].科學(xué)決策，2005，（1）.

[3]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2002，（2）.

[4]戴均良.撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)量“度”而行[J].嘹望，2001，（14）.

On the Path Selection for the Reform of Township Administration System

DING Xiang-yan

To build a harmonious township administration system,related government administrative departments and the academia propose a series of reform plans,of which the pros and cons should be carefully reviewed.The model of“turning township regime into the agency and town regime governance”is a feasible path among the reform plans and a rational trend of the reform.This requires adjusting measures to local conditions and reforming by types to gradually push forward the“turning township regime into the agency”and the“town regime governance”.At the same time,it aims to build a path for the reform of a new administration system featuring“turning township regime into the agency and town regime governance”. In addition,the administration system has explicit rules and norms.

township administration system;“turning township regime into the agency and town regime governance”;path selection

D631.12

A

1673-8616（2012）03-0036-05

2012-02-23

丁祥艷，玉林師范學(xué)院思政部副教授、法學(xué)博士（廣西玉林，537000）。

[責(zé)任編輯：李君安]