國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的模式借鑒

◎ 楊 林 張仁壽 黃小軍

國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的模式借鑒

◎ 楊 林 張仁壽 黃小軍

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。本文通過(guò)文獻(xiàn)研究法，重點(diǎn)總結(jié)歸納重慶、成都、蘇州與嘉興四地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出的積極探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供借鑒。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 共同富裕 模式

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了巨大變化，社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力得以明顯提高。但由于長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)有別的管理體制、城鄉(xiāng)分割的市場(chǎng)體制以及城鄉(xiāng)不均的投入機(jī)制，我國(guó)大多數(shù)地市的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征依然明顯：城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施也比農(nóng)村發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)以工業(yè)生產(chǎn)為主，與農(nóng)村地區(qū)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成鮮明的對(duì)比。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，使得各種資源快速向城市聚集，城鄉(xiāng)差距拉大，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要癥結(jié)。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段，要解決新矛盾、迎接新挑戰(zhàn)，就必須順應(yīng)新趨勢(shì)，抓住新機(jī)遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同富裕。而不同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式有著不同的適應(yīng)性與發(fā)展代價(jià)，選擇恰當(dāng)?shù)某青l(xiāng)統(tǒng)籌模式、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，對(duì)于加快各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高發(fā)展效率、提高城鄉(xiāng)居民的福祉等都具有十分重要的意義。

2009年8月，重慶、成都、蘇州和嘉興一起被國(guó)家發(fā)改委列為中澳管理項(xiàng)目“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進(jìn)農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”主題試點(diǎn)地區(qū)。重慶、成都是國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，蘇州、嘉興是省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，四地結(jié)合自身特點(diǎn)，先行先試、創(chuàng)新改革，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作了積極的探索和實(shí)踐，積累了很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

一、重慶模式

重慶在城市布局上呈現(xiàn)“大城市+大農(nóng)村+大庫(kù)區(qū)+大生態(tài)”的總體格局，且農(nóng)村的地域規(guī)模和人口規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)城市。自被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，重慶市在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的情況下，直接抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本內(nèi)核：土地、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中逐步走出了一條具有自身特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展。為了加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作，重慶市調(diào)整規(guī)劃管理分工，啟動(dòng)了105個(gè)中心鎮(zhèn)和1000個(gè)新農(nóng)村規(guī)劃編制工作，加快規(guī)劃向農(nóng)村延伸，并在九龍坡、江北等6個(gè)區(qū)縣開(kāi)展了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)疊合”試點(diǎn)。在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，重慶市將 “一圈兩翼”（指以主城為核心、一小時(shí)車(chē)程為半徑的經(jīng)濟(jì)圈，以萬(wàn)州為中心、重慶三峽庫(kù)區(qū)為主體的渝東北地區(qū)及以黔江為中心、少數(shù)民族聚居的渝東南貧困山區(qū)）的聯(lián)動(dòng)發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)大城市帶動(dòng)大農(nóng)村的區(qū)域平臺(tái)，加大對(duì)“兩翼”的財(cái)政傾斜力度，每年安排7.75億專項(xiàng)資金，支持31個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建立了“一圈兩翼”的區(qū)縣結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，實(shí)施一批城市資源下鄉(xiāng)示范項(xiàng)目與“兩翼”農(nóng)民萬(wàn)元增收工程，繁榮“兩翼”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（二）健全勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的服務(wù)與保障機(jī)制。為了促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，重慶市建立健全勞務(wù)輸出服務(wù)體系，加大農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)力度，建立了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的“全國(guó)勞務(wù)電子商務(wù)平臺(tái)”，并推行“一個(gè)平臺(tái)、兩套標(biāo)準(zhǔn)”的城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行“低費(fèi)率、廣覆蓋”的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法。

（三）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和集約利用制度。為了有效突破統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸，重慶市靈活使用土地政策，探索并大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的多元化渠道，建立了以重慶農(nóng)村土地交易所為平臺(tái)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)與縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)物交易和地票交易，并在江北區(qū)、九龍坡和北碚區(qū)的35個(gè)村開(kāi)展了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，將土地規(guī)劃直接落實(shí)到村，并建立了節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與耕地保護(hù)基金，啟動(dòng)了劃定永久性基本農(nóng)田試點(diǎn)工作。

二、成都模式

從2003年開(kāi)始，成都市立足于大城市帶大農(nóng)村的區(qū)域?qū)嶋H，啟動(dòng)了全面深入的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“自費(fèi)改革”，破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元體制矛盾和“三農(nóng)”問(wèn)題頑癥。2007年6月7日，國(guó)家批準(zhǔn)成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都的改革進(jìn)一步向“深水區(qū)”挺進(jìn)。經(jīng)過(guò)8年努力，已初步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。成都城鄉(xiāng)一體化改革的經(jīng)驗(yàn)，概括為：“三個(gè)集中”、“四大基礎(chǔ)工程” 、“六個(gè)一體化”。

（一）用“三個(gè)集中”推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。①推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，將全市分散的116個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，建立項(xiàng)目必須進(jìn)集中發(fā)展區(qū)的激勵(lì)約束機(jī)制，全力打造產(chǎn)業(yè)集群。②引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，規(guī)劃了由1個(gè)特大中心城市、14個(gè)中等城市、30個(gè)小城市、156個(gè)小城鎮(zhèn)和數(shù)千個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)構(gòu)成的城鄉(xiāng)體系，梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中。③推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

（二）以“四大基礎(chǔ)工程” 夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。①推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)農(nóng)民承包地、宅基地等進(jìn)行確權(quán)頒證，建立市縣兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，并設(shè)立了耕地保護(hù)基金，用于補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，率先在全國(guó)將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金納入財(cái)政預(yù)算，每年向每個(gè)村至少安排20萬(wàn)元資金。③推進(jìn)田、水、路、林、村等農(nóng)村土地綜合整治，增加耕地和城市綠地，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地和征地規(guī)模。④推進(jìn)農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民會(huì)議或議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其他組織廣泛參與的村級(jí)治理機(jī)制。

（三）以“六個(gè)一體化”構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。①推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋”的理念，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技信息技術(shù)，通過(guò)整合土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃、地籍、影像等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與“征、供、用、保、查”等專題數(shù)據(jù)，初步建立起包括資源監(jiān)管、行政監(jiān)察、土地執(zhí)法、應(yīng)急指揮、數(shù)據(jù)共享、社會(huì)服務(wù)等功能的覆蓋全市、城鄉(xiāng)一體的綜合信息平臺(tái)，將廣大農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)規(guī)劃范疇，一張藍(lán)圖繪到底，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、全面覆蓋的“全域成都”規(guī)劃體系和監(jiān)督執(zhí)行體系。②推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。充分發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，圍繞“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合”，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并按照“一區(qū)一主業(yè)”，對(duì)各縣區(qū)（市）產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃定位和重新布局，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排項(xiàng)目、資金、資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中集約集群發(fā)展。③推進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)體制一體化。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的方式，成都市組建了市縣兩級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司、小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司和市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)投資公司，建立起了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的投融資平臺(tái)。④推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。成都建立了對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、一體推進(jìn)的機(jī)制，實(shí)施了網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)交通體系建設(shè)、推進(jìn)市政公用設(shè)施向農(nóng)村覆蓋、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化和城鄉(xiāng)信息服務(wù)一體化。⑤推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。建立了城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制和經(jīng)費(fèi)籌集、財(cái)政投入機(jī)制，在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化等方面推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。⑥推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制一體化。成都打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局，按照“成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)”的原則，先后對(duì)規(guī)劃、市政公用、交通、農(nóng)業(yè)等30多個(gè)部門(mén)進(jìn)行了職能整合和歸并，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和47%的行政村，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的大部門(mén)管理體制。

三、蘇州模式

自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“蘇南模式”。近年來(lái)，蘇州市以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，充分發(fā)揮城市化和工業(yè)化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用，整體上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政策制度創(chuàng)新、新型集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)保障、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)等方面進(jìn)行了有益的探索。蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，可概括為：“三集中”、“三大合作”、“三置換”、“六項(xiàng)機(jī)制”。

（一）推行“三集中”。①工業(yè)企業(yè)向開(kāi)發(fā)園區(qū)和工業(yè)規(guī)劃區(qū)集中，通過(guò)“退二進(jìn)三”、“騰籠換鳳”或“退二還一”、進(jìn)行異地置換；②農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)集約開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)組建土地股份合作社，發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)；③農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型居住區(qū)集中，宅基地?fù)Q房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)、或就地集中居住，實(shí)現(xiàn)人口聚集。通過(guò)“三集中”促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合、優(yōu)化資源配置，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）發(fā)展“三大合作”。①按照“量化存量，按股分紅，謀求增量，促進(jìn)發(fā)展”的思路，發(fā)展社區(qū)股份合作，把集體和個(gè)人資產(chǎn)折股量化到所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，資產(chǎn)變資本，農(nóng)民變股民，農(nóng)村變社區(qū)。②按照“依法、自愿、有償”的原則，發(fā)展土地股份合作，把農(nóng)戶土地承包權(quán)入股組建土地股份合作社，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。③按照入社自愿、退社自由的原則，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，主要包括富民合作社和勞務(wù)合作社，富民合作社由集體出土地、農(nóng)民出資本，在工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、按股分紅；勞務(wù)合作社是將流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民組織起來(lái)集中培訓(xùn)，按照勞務(wù)市場(chǎng)需求介紹就業(yè)。目前，蘇州市農(nóng)村“三大合作”經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)達(dá)2935家，持股農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的92%，實(shí)現(xiàn)“戶戶有股份、家家是股東”。

（三）實(shí)行“三置換”。為了切實(shí)保障農(nóng)民利益，使廣大農(nóng)民充分分享工業(yè)化、城市化的發(fā)展成果，蘇州市創(chuàng)造性地開(kāi)展了“三個(gè)置換”，探索農(nóng)民變市民途徑。即集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)征地置換基本社會(huì)保障或入股換股權(quán)；宅基地使用權(quán)可參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房（或二三產(chǎn)業(yè)用房，或置業(yè)股份合作社股權(quán)），或者直接進(jìn)行貨幣化置換。通過(guò)置換機(jī)制，建立土地資源增值收益共享效益，實(shí)現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”。

（四）建立“六項(xiàng)機(jī)制”。①建立三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，注重把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收緊密結(jié)合起來(lái)，加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。②建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機(jī)制，大力強(qiáng)化培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)，使廣大求職人員得以通過(guò)培訓(xùn)獲技能、提高技能有工作，進(jìn)而直接促進(jìn)了工資性、經(jīng)營(yíng)性和資產(chǎn)性等各項(xiàng)收入的提高。③建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，不斷加大公共財(cái)政對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，建立了農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三大保障體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。④建立城鄉(xiāng)改革協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，不斷深化農(nóng)村改革，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。⑤建立縣域經(jīng)濟(jì)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，注重發(fā)展壯大縣級(jí)城市，縣級(jí)統(tǒng)籌已成為蘇州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要形式和主體力量。⑥建立城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制，形成全方位、多層次、開(kāi)放式的城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使全市呈現(xiàn)出以城市群為主體，新農(nóng)村為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)新格局。

四、嘉興模式

2008年7月嘉興和義烏一起被浙江省政府列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)。8月初嘉興市制定了改革試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)，試點(diǎn)工作全面鋪開(kāi)，全市共設(shè)立了9個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，其中下轄五個(gè)縣市各設(shè)1個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，兩個(gè)區(qū)各設(shè)2個(gè)試點(diǎn)。“嘉興模式”的核心內(nèi)容是以“平等、自愿、有償，梯度、分享與融合”為理念，創(chuàng)新“兩分兩換”工作。

（一）以“兩分兩換”推動(dòng)土地集約節(jié)約。嘉興市在堅(jiān)持“三不變”（即農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不變、農(nóng)用地的量與質(zhì)不變）的基本前提下，按照宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)（即“兩分”）的總體思路，在推動(dòng)區(qū)域土地要素多元配置的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地要素的確權(quán)、賦能與流動(dòng)，形成土地資產(chǎn)的增值效應(yīng)，吸引農(nóng)民“以承包地?fù)Q股、換租、增保障，以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方” （即“兩換”），推進(jìn)農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化，居住城鎮(zhèn)化、保障公平化和生活現(xiàn)代化。

（二）以“1+X”創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)型城市架構(gòu)。為了避免城市化進(jìn)程中的中心城市人口集聚過(guò)快帶來(lái)的城郊貧民化，嘉興市緊緊圍繞加快“1640”(1個(gè)中心城區(qū)，6個(gè)縣級(jí)城區(qū)，40個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū))現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以新市鎮(zhèn)發(fā)展和新社區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，嚴(yán)格按照“1+X”（“1”指每個(gè)新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，“X”為鎮(zhèn)區(qū)以外配套的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)及其數(shù)量，“X”不大于現(xiàn)有的行政村個(gè)數(shù)）的要求進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃布點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)中對(duì)人口集聚進(jìn)行了城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)的三級(jí)梯度安排，使農(nóng)民在融入城市過(guò)程中有了一個(gè)低成本發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化與城市化三階段發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一，并在運(yùn)行模式上實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接。

（三）以“十改聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。與以往城市化進(jìn)程中征地發(fā)展所不同的是，嘉興“兩分兩換”過(guò)程中，將農(nóng)地拆遷、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等制度創(chuàng)新獲得的財(cái)富增值、效益提升引入二次再分配，通過(guò)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等 “十改聯(lián)動(dòng)”措施，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障、醫(yī)療保障和教育、交通等公共服務(wù)的均等化，使制度創(chuàng)新的利益惠及全體居民。

（四）以制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌良性循環(huán)。為了解決城市化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)、居住與生活問(wèn)題，嘉興就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在金融制度、產(chǎn)權(quán)制度與管理制度等方面作了創(chuàng)新，發(fā)揮了區(qū)域建設(shè)中各個(gè)市場(chǎng)主體的作用，為發(fā)展提供了資金支持。在產(chǎn)權(quán)制度改革方面，嘉興市對(duì)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，將農(nóng)房、農(nóng)地承包權(quán)視作特殊產(chǎn)權(quán)進(jìn)行運(yùn)作，并創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)投資公司主體，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供了交易平臺(tái)與儲(chǔ)備主體。在金融制度改革方面，嘉興市在全國(guó)率先開(kāi)展“農(nóng)村黨員創(chuàng)業(yè)貸款”、“農(nóng)村住房抵押貸款”、“排污權(quán)抵押貸款”等業(yè)務(wù)，在全省率先開(kāi)展農(nóng)村信用體系建設(shè)和中小企業(yè)信用評(píng)級(jí)試點(diǎn)工作，并在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中以鎮(zhèn)（街道）為單位組建投資主體，采取“項(xiàng)目組合、銀團(tuán)支持”的融資模式，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了龐大的資金支持。

五、國(guó)內(nèi)模式的共性及啟示

由于我國(guó)城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距過(guò)大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的可行性路徑，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，要解決“錢(qián)從哪里來(lái)”和“人往哪里去”的問(wèn)題；從政府保障而言，要平衡“城市和農(nóng)村關(guān)系”、“群眾和干部關(guān)系”、“市民和農(nóng)民關(guān)系”的問(wèn)題。目前重慶、成都、蘇州、嘉興等地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中最基本的內(nèi)容是相似相通的，概述起來(lái)就是“三個(gè)集中，六個(gè)一體”，即推進(jìn)項(xiàng)目向園區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)一體化、公共服務(wù)一體化、社會(huì)管理一體化。但這四個(gè)城市在具體操作中又有自己的創(chuàng)新，值得我們借鑒。從四地的實(shí)踐來(lái)看，可以獲得如下啟示。

（一）科學(xué)規(guī)劃、因地制宜。重慶、成都、蘇州、嘉興四市把科學(xué)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭，不斷改革完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制，“六個(gè)一體化”取得了明顯成效。如成都將城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等融入“一張圖”，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”，搭建覆蓋城鄉(xiāng)的“一張圖”綜合信息平臺(tái)；嘉興實(shí)施“1640”工程和“1+X”村鎮(zhèn)布局規(guī)劃等。因此，各地應(yīng)堅(jiān)持主體功能定位，以全域規(guī)劃的理念，把城市和農(nóng)村作為整體統(tǒng)籌考慮，并打破傳統(tǒng)理念，著重按照生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間分別明確區(qū)域功能，因地制宜，分類指導(dǎo)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)（縣）堅(jiān)持走新型城市化道路，遠(yuǎn)郊區(qū)（縣）堅(jiān)持走中心鎮(zhèn)、中心村發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)全市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)一體化。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展、共同富裕。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，蘇州等地之所以能夠靠自身努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，其關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分良好，好的發(fā)展環(huán)境吸引產(chǎn)業(yè)資本大量聚集。因此，各地應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)展是硬道理”的戰(zhàn)略思想，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜商則商，做大做強(qiáng)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、跨越發(fā)展；借鑒蘇州市“三大合作”的做法，加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革，積極發(fā)展社區(qū)股份合作、土地股份合作和各類農(nóng)民專業(yè)合作，切實(shí)拓寬農(nóng)民增收的路子，建立農(nóng)民多元化增收長(zhǎng)效機(jī)制，可促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展；同時(shí)還應(yīng)大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快健全社會(huì)保障體系，有效扶助社會(huì)困難群體，努力提高城鄉(xiāng)居民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，保障社會(huì)公平正義。

（三）制度創(chuàng)新、盤(pán)活土地。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)不對(duì)等，制約了土地資源在城鄉(xiāng)之間的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。這方面，重慶、成都、蘇州、嘉興四市都做了有益的探索。重慶市成立了農(nóng)村土地交易所，推出了地票交易制度；成都市建立了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，并利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)；蘇州市在全國(guó)率先完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證工作，并創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)組織，以土地股份合作為載體，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；嘉興市創(chuàng)新“兩分兩換”工作推動(dòng)土地節(jié)約集約。因此，各地可以借鑒四市經(jīng)驗(yàn)，按照“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的思路，通過(guò)采取“培養(yǎng)典型、發(fā)現(xiàn)典型、總結(jié)推廣”的方式，加快明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。

（四）資源集聚、以人為本。當(dāng)前我國(guó)各地都面臨著人多地少的客觀情況和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的迫切要求，為了避免資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的粗放式發(fā)展弊端，以及遵循新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)聯(lián)系的規(guī)律，重慶等地都將“三個(gè)集中”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的根本方法，有效地推進(jìn)了“三化”聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮。因此，各地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中應(yīng)堅(jiān)持“三個(gè)集中”的思路，促進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，著力落實(shí)農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和房屋、林木等資產(chǎn)的所有權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；以人為本，切實(shí)把改善民生作為各項(xiàng)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重群眾意愿，廣泛爭(zhēng)取群眾意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)群眾積極性和創(chuàng)造性，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

[1]咸陽(yáng)市國(guó)土資源局渭城分局赴蘇州考察組.關(guān)于蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展情況的考察報(bào)告[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/69238cd53186bceb19e8bbec.html,2011-7-7.

[2]洛陽(yáng)日?qǐng)?bào)記者.“三個(gè)集中六個(gè)一體”構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局[EB/OL].http://lyrb.lyd.com.cn/ html/2010-10/29/content_681388.htm,2010-10-29.

[3]嘉興市統(tǒng)計(jì)局課題組.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中“嘉興模式”研究[J].調(diào)研世界,2010(7):31-35.

[4]許昌市赴蘇州考察組.關(guān)于蘇州城鄉(xiāng)一體化的考察報(bào)告[EB/OL].http://www.21xc.com/Article/ ShowArticle.asp?ArticleID=182629,2010-11-18.

[5]咸陽(yáng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專題考察組.關(guān)于成都綿陽(yáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展情況的考察報(bào)告[EB/OL].http:// epaper.cnwest.com/xyrb/html/2010-06/02/content_4573381.htm, 2010-6-2.

[6]嘉興市發(fā)改委.重慶、成都、蘇州三市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示[EB/OL].http://www.jxdrc.gov.cn/fgzw/yjjy/201107/t20110713_69558.html,2011-7-13.

The Patterns of All-round Development to Achieve Common Prosperity in China’s Urban and Rural Areas

Yang Lin, Zhang Renshou, Huang Xiaojun

The all-round development of urban and rural areas is an important way to implement the scientific concept of development and to realize common prosperity.In this paper, through the method of literature research, the author summarizes the active exploration and practical experience in the key fields and phrases of the overall development in urban and rural areas of Chongqing, Chengdu, Suzhou and Jiaxing, so as to provide reference for other regions.

all-round development of urban and rural areas; common prosperity; pattern

F124

楊林，廣州大學(xué)商學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)。張仁壽，廣州大學(xué)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院院長(zhǎng)、教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。黃小軍，廣州大學(xué)商學(xué)院副教授、博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、工商管理。

（責(zé)任編輯：盧小文）