我國(guó)食品安全監(jiān)管困境及對(duì)策思考

雷媛媛

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

“民以食為天，食以安為先?！笔称钒踩且豁?xiàng)民心工程。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人們生活水平的提高，生產(chǎn)加工的多樣化，消費(fèi)者對(duì)食物已不再局限于“以求果腹”的最低要求。然而由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，自身市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和制度的不完善導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)。從三鹿奶粉三聚氰胺事件、蘇丹紅咸鴨蛋到絕育黃瓜、瘦肉精再到染色饅頭、塑化劑飲料風(fēng)波等，食品安全事故層出不窮。人們從大米中認(rèn)識(shí)了石蠟，從火腿中認(rèn)識(shí)了敵敵畏，從火鍋中認(rèn)識(shí)了福爾馬林，從木耳中認(rèn)識(shí)了硫酸銅。食品安全事故不斷，撩撥著消費(fèi)者敏感的神經(jīng)。一場(chǎng)場(chǎng)由食品引發(fā)的恐慌讓人們開(kāi)始質(zhì)疑政府在食品安全監(jiān)管體系中的職能定位和執(zhí)行力。心有余悸的事故背后折射出的是政府監(jiān)管體制不完善，各部門利益化、協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管效率底下的現(xiàn)象。食品安全監(jiān)管體系存在著諸多問(wèn)題是政府監(jiān)管失靈的癥結(jié)所在。在建設(shè)服務(wù)型政府的新時(shí)期，針對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)困境，如何剖析食品安全危機(jī)背后深層次的原因，并對(duì)癥下藥，完善政府監(jiān)管體系顯得刻不容緩。

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)食品安全監(jiān)管預(yù)警機(jī)制不完善

食品安全預(yù)警是指在食品行業(yè)，針對(duì)食品的安全隱患進(jìn)行“預(yù)先警告”，實(shí)施監(jiān)測(cè)、追蹤、分析、預(yù)報(bào)、控制等預(yù)測(cè)功能，有效監(jiān)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的運(yùn)行管理模式[1]。預(yù)警機(jī)制能在事故發(fā)生前對(duì)食品安全隱患進(jìn)行預(yù)測(cè)，通過(guò)信息采集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警預(yù)報(bào)、實(shí)施預(yù)案等一系列舉措把風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭，是避免事故發(fā)生的重要手段。我國(guó)食品安全預(yù)警體系的構(gòu)建起步較晚，基本框架雖已經(jīng)確立，但預(yù)警機(jī)制尚不夠完善。我國(guó)尚未設(shè)立專門的分析預(yù)警機(jī)構(gòu)，沒(méi)有針對(duì)這一工作的全面信息采集系統(tǒng)。這一預(yù)警情報(bào)統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致整個(gè)預(yù)警體系無(wú)法有效運(yùn)作，從而無(wú)法把食品安全危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

(二)食品安全監(jiān)管不力

我國(guó)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系是多部門監(jiān)管。各部門間監(jiān)管職能重疊，職責(zé)不清；各部門間協(xié)調(diào)困難。加之，官僚主義嚴(yán)重，導(dǎo)致政府監(jiān)管的行政成本較高，但是效率低下。相關(guān)檢測(cè)中介機(jī)構(gòu)和部門職能的虛設(shè)使得當(dāng)前食品流通安全問(wèn)題層出不窮，卻無(wú)法追蹤溯源[2]。另一方面，食品本身并沒(méi)有質(zhì)量隱患，但是由于流通運(yùn)輸設(shè)備的落后或衛(wèi)生不合格，使得食品在儲(chǔ)藏、運(yùn)輸過(guò)程中被污染。這些流通環(huán)節(jié)存在的安全隱患常被政府監(jiān)管部門所忽視。

(三)食品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國(guó)的食品安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括20多部法律、40多部行政法規(guī)、150多部章規(guī)。法律繁多導(dǎo)致準(zhǔn)入機(jī)制沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。食品標(biāo)準(zhǔn)體系總體水平與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比偏低。各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉[3]35。這些標(biāo)準(zhǔn)的缺陷造成了太多的執(zhí)法漏洞，很多不規(guī)范的食品小作坊、小攤販紛紛涌入市場(chǎng)。相關(guān)部門未嚴(yán)格對(duì)這些離市民最近的銷售終端進(jìn)行很好的監(jiān)管和整頓，埋下巨大的食品安全隱患。

(四)食品安全信息不對(duì)稱

食品安全信息的有效供給是完善我國(guó)食品安全監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。食品安全信息應(yīng)該包括管理信息、標(biāo)準(zhǔn)信息、科學(xué)技術(shù)信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息、檢測(cè)檢驗(yàn)及認(rèn)證信息、生產(chǎn)供應(yīng)鏈質(zhì)量信息及市場(chǎng)信息等[4]。而如今，食品安全信息嚴(yán)重不對(duì)稱。政府與食品生產(chǎn)企業(yè)之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱；消費(fèi)者與食品生產(chǎn)企業(yè)之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱；食品生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)戶之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱。消費(fèi)者本身因缺乏專業(yè)知識(shí)而無(wú)法對(duì)食品的安全加以辨別和防范，而食品生產(chǎn)者為了獲取最大的利益，不惜以犧牲消費(fèi)者的利益為代價(jià)，大量使用農(nóng)藥、化學(xué)試劑、添加劑等，導(dǎo)致食品安全出現(xiàn)隱患。一般情況下，廣大消費(fèi)者主要是通過(guò)食品的標(biāo)簽對(duì)食品信息有所了解，標(biāo)簽所標(biāo)內(nèi)容不實(shí)的情況下，消費(fèi)者的利益和權(quán)益就受到了侵犯。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管陷入困境的原因

食品安全事故為何屢禁不止，究其根本原因主要是我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)不完善，多頭管理的監(jiān)管模式弊端重重，監(jiān)管手段和體系尚待進(jìn)一步提高。

(一)食品安全相關(guān)法律法規(guī)不完善

《食品安全法》頒布前，我國(guó)現(xiàn)有的食品安全相關(guān)的法律法規(guī)以《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，與《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等數(shù)部單行的有關(guān)食品安全的法律以及《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)的規(guī)章、兩高的司法解釋等有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法群形態(tài)[5]。盡管相關(guān)的法律條文名目眾多，但因分段立法的局限，各個(gè)條款相對(duì)分散，覆蓋面較窄。部分法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，不能滿足需要，甚至形成障礙。

(二)政府部門多頭管理的局限性

目前，我國(guó)的食品衛(wèi)生與食品安全監(jiān)管部門有國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢疫總局。各部門按相應(yīng)的職能對(duì)食品安全實(shí)行分段監(jiān)管。全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士鐘南山面對(duì)各路記者的“圍堵”，對(duì)時(shí)下公眾關(guān)心的食品藥品安全問(wèn)題繼續(xù)“開(kāi)炮”。他表示，其實(shí)“毒豇豆”并不難發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)測(cè)的多個(gè)環(huán)節(jié)都可以將它檢查出來(lái)，之所以等到中毒了才知道，是因?yàn)槟壳霸谑称钒踩O(jiān)管領(lǐng)域存在著“多頭管理”的弊端。我國(guó)監(jiān)管部門眾多，理論上權(quán)責(zé)明晰，但具體實(shí)踐中各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)中沒(méi)有充分考慮到各部門的特點(diǎn)，角色不清，權(quán)限不清，容易出現(xiàn)權(quán)力交叉重疊、權(quán)責(zé)不明，彼此推諉，而職責(zé)不明為監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉埋下了巨大的隱患，造成監(jiān)管的缺失、缺位、錯(cuò)位、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。表面上看似各部門層層把關(guān)、嚴(yán)格控制，事故發(fā)生后問(wèn)責(zé)起來(lái)，各部門相互觀望，相互推諉，這也是我國(guó)食品安全事故多發(fā)的重要原因。

(三)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善

食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理是國(guó)際眾多學(xué)術(shù)界、企業(yè)界和政府監(jiān)管部門熱議的核心話題和推崇的主要監(jiān)管手段。國(guó)內(nèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論研究雖與日俱增，但是該體系的構(gòu)建與國(guó)際的接軌仍然起步較晚。我國(guó)于2009年6月正式實(shí)施《食品安全法》，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定、公布食品安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。目前已會(huì)同有關(guān)部門成立了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)、食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，并發(fā)布實(shí)施了相關(guān)的管理規(guī)定。同時(shí)，全國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系也正在建立[6]。我國(guó)食品安全監(jiān)管流程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的具體實(shí)施方案、原則仍不嚴(yán)格。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段對(duì)食品安全性問(wèn)題中的不確定性信息的定量分析手段落后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的靈敏度偏低。整體食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)較部分發(fā)達(dá)國(guó)家比較薄弱。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管增效對(duì)策

新時(shí)期，食品行業(yè)正在逐步與全球接軌。這項(xiàng)民心工程要打造好就需要從多個(gè)部門、多個(gè)層次抓起。針對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管的錯(cuò)位、缺位環(huán)節(jié)，政府要在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀，各個(gè)擊破，建立一個(gè)安全、可靠、高效的食品安全監(jiān)管體系。

(一)健全食品安全的相關(guān)法律法規(guī)

早期的《食品衛(wèi)生法》陳舊落伍，而現(xiàn)有較新的《中華人民共和國(guó)食品安全法》仍然有地方需要修改和完善。統(tǒng)一一部權(quán)威的食品安全法律來(lái)規(guī)范食品安全領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題和標(biāo)準(zhǔn)，不但可以降低各項(xiàng)繁雜的法律法規(guī)間可能存在的沖突，還能夠降低立法成本。

首先，要鼓勵(lì)出臺(tái)更有建設(shè)性的食品安全法律法規(guī)。我國(guó)的食品安全法要借鑒國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的做法并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，有針對(duì)性地制定規(guī)范的、高效的、與世界接軌的法律條文，逐步彌補(bǔ)現(xiàn)有的《食品安全法》存在的漏洞。

其次，要加重對(duì)食品安全違規(guī)者的處罰力度。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的處罰條例中對(duì)食品安全違規(guī)者的處罰力度較輕、違規(guī)標(biāo)準(zhǔn)描述含糊不清。由于違規(guī)標(biāo)準(zhǔn)含糊、犯罪成本較低，導(dǎo)致有些不法違規(guī)者錯(cuò)誤解讀相關(guān)規(guī)定，更有甚者肆意猖狂地生產(chǎn)和兜售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)食品。針對(duì)這一情況，法律對(duì)違規(guī)者的制裁不能局限于金錢上的處罰，情節(jié)嚴(yán)重者必須要追究刑事責(zé)任。

(二)優(yōu)化政府監(jiān)管部門

首先，要優(yōu)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門架構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有數(shù)十個(gè)，從農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口檢疫局到工商局。優(yōu)化部門架構(gòu)，使多部門監(jiān)管向集中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，如將食品安全生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能由衛(wèi)生部門移交質(zhì)檢部門。

其次，要明確定位各監(jiān)管部門的職責(zé)。農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門和衛(wèi)生部門分別負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)、制造、加工環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管環(huán)節(jié)以及食品銷售和流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而食品藥品監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)食品藥品進(jìn)行綜合監(jiān)管[3]79。這種分段的監(jiān)管方式避免了職權(quán)重疊，提高了監(jiān)管效率，并且能夠在一旦事故發(fā)生后依權(quán)責(zé)追求責(zé)任。

再次，要加大食品安全相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法力度。只有做到有法可依、有法必依才能確保食品安全監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)都落到實(shí)處。這就要求相關(guān)部門執(zhí)法時(shí)要真正以相關(guān)法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，確保執(zhí)法力度，真正形成用制度規(guī)范執(zhí)法行為、按法律法規(guī)辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。

最后，要建立食品監(jiān)管領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度。一旦發(fā)生重大食品安全事故，相關(guān)部門就要承擔(dān)必要的責(zé)任，并要追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度落實(shí)到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域能夠有效完善領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范，健全整個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督和責(zé)任追溯制度，提高政府工作效率。

(三)構(gòu)建和完善食品安全監(jiān)管體系

首先，完善食品安全監(jiān)管預(yù)警體系。在各地現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在省級(jí)層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的、高效的食品安全應(yīng)急處理機(jī)制。這就要求要有相應(yīng)的預(yù)警系統(tǒng)，重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防，吸收歐盟國(guó)家有效的食品安全預(yù)警機(jī)制與原則的基礎(chǔ)上明確應(yīng)急機(jī)制各部門及其負(fù)責(zé)人的具體職責(zé)，努力做好事故前的防范工作、事故中的處理工作和事故后的責(zé)任追究。

其次，完善食品安全監(jiān)管的信息化體系。我國(guó)各個(gè)地方都有相應(yīng)的食品安全信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這就要求各監(jiān)管部門收集食品安全相關(guān)信息上要準(zhǔn)確可靠，發(fā)布信息時(shí)要及時(shí)高效。同時(shí)，還應(yīng)搭建食品安全信息交流網(wǎng)，利用網(wǎng)絡(luò)獲取信息便捷快速的特點(diǎn)使政府監(jiān)管部門與食品加工企業(yè)及廣大消費(fèi)者之間進(jìn)行有效的交流，增加食品安全信息的透明度。另外，我國(guó)食品安全法如若限定于特定的區(qū)域,在實(shí)踐中由誰(shuí)按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)顯得可操作性不強(qiáng)。因此,由統(tǒng)一的信息發(fā)布機(jī)關(guān)統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息,可能更為合適。比如歐盟食品與獸醫(yī)辦公室(EU Food and Veter inary Office)除了監(jiān)管食品生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié),還獨(dú)立負(fù)責(zé)發(fā)布巡視報(bào)告[7]。

最后，構(gòu)建食品安全監(jiān)管的信用體系。政府可以搭建一個(gè)食品安全信用的管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)食品安全生產(chǎn)企業(yè)的信用信息的采集、整理，建立一個(gè)規(guī)范的、高效的食品安全信用體系。另外，要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者等外部力量，對(duì)積極上報(bào)本企業(yè)真實(shí)的安全信用信息和舉報(bào)其他不法違規(guī)行為的企業(yè)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于能夠嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)的高信用企業(yè)給予表彰，使之成為各企業(yè)的標(biāo)桿。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，食品安全儼然是各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)的食品安全正處于多事之秋，要徹底改變食品安全的被動(dòng)局面亟需政府監(jiān)管部門正視食品安全存在的問(wèn)題，進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)食品安全重點(diǎn)環(huán)節(jié)的調(diào)研，全面掌握食品產(chǎn)業(yè)、食品安全、監(jiān)督管理的現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)，提出有針對(duì)性的解決措施，抓好食品生產(chǎn)加工、食品流通、食品消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。另外，政府部門應(yīng)加大食品安全監(jiān)管力度，嚴(yán)厲整治制售假劣食品危害公眾身體健康的違法犯罪行為。與此同時(shí)食品企業(yè)和廣大消費(fèi)者要積極參與到食品安全監(jiān)管的工作中，只有政府部門、食品企業(yè)、消費(fèi)者各方力量共同努力方能打贏這場(chǎng)持久的食品安全保衛(wèi)戰(zhàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]唐曉純.食品安全預(yù)警機(jī)制研究[M]//食品藥品安全監(jiān)管政策研究.北京：人民教育出版社，2008:69.

[2]趙冬昶.食品流通安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究——基于流通模式創(chuàng)新視角[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2011(3):68-69.

[3]臧立新.我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策研究[D].吉林：吉林大學(xué)，2009:35.

[4]趙學(xué)剛.食品安全信息供給的政府義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國(guó)行政管理，2011(7)：38-42.

[5]王琳琳.論新《食品安全法》對(duì)食品行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)定——以我國(guó)奶產(chǎn)業(yè)為例[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2011(4):73-77.

[6]食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)[EB/OL].[2012-01-30].http://baike.baidu.com/view/3520592.htm.

[7]魏益民，劉為軍,潘家榮.中國(guó)食品安全控制研究[M].北京:科學(xué)出版社,2008：37-38.