縣域財(cái)政自主治理的行為邏輯與制度困境

曹 靜

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

隨著市場(chǎng)化與分稅制改革的逐步深入，我國(guó)縣域財(cái)政逐步確立了自身相對(duì)獨(dú)立的地位，縣域政府開(kāi)始有了自身獨(dú)有的財(cái)政利益?？h域財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)也逐步具有自己的特點(diǎn)，比如縣域財(cái)政在收入來(lái)源上具有多樣性、在支出項(xiàng)目上呈現(xiàn)復(fù)雜性和在管理上趨向多元性等特征。特別是近年省管縣改革以來(lái)，縣域財(cái)政自主性在財(cái)政分權(quán)大背景下得到進(jìn)一步加強(qiáng)。這一趨勢(shì)使得縣域財(cái)政收入及財(cái)政支出明顯增加，財(cái)政綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，特別是隨著轉(zhuǎn)移支付的逐年加大，縣域政府提供公共服務(wù)的范圍和力度不斷提高?？h域財(cái)政自主性也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持強(qiáng)勁勢(shì)頭的內(nèi)在動(dòng)力，其結(jié)果就是縣域財(cái)政的“造血”功能明顯增強(qiáng)。訪談發(fā)現(xiàn)，在自身財(cái)政地位獲得相對(duì)獨(dú)立以后，縣域政府也在積極為提高自身的財(cái)政自主性而努力。正因如此，縣域政府在財(cái)政治理過(guò)程中形成了其特有的行為邏輯，即一方面在財(cái)政收支上會(huì)優(yōu)化其策略組合以爭(zhēng)取更多的財(cái)政資源，減少財(cái)政支出，另一方面縣域財(cái)政自主治理會(huì)受到一些外在條件的制約，這些內(nèi)外的制度約束因素直接影響縣域財(cái)政的自主行動(dòng)空間。

一、縣域財(cái)政自主治理理論基礎(chǔ)與制度保證

1.理論基礎(chǔ)

Tiebout的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》向世人展示了財(cái)政分權(quán)在公共治理中的重要意義。作為一種正式財(cái)政制度安排，財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主組織財(cái)政收入，自主決定其財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，其基本要義是地方政府擁有一定的財(cái)政自主權(quán)。

財(cái)政分權(quán)是公共產(chǎn)品有效供給以及充分激勵(lì)官員的必要條件。這兩點(diǎn)，可從經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論和第二代財(cái)政聯(lián)邦主義那里得到解釋。在公共財(cái)政研究中，一般把Tiebout、Musgrave和Oates等學(xué)者的理論模型稱作經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論，它們被視為第一代財(cái)政分權(quán)理論。經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論從Tiebout的“以足投票”模型出發(fā)［1］，以公共產(chǎn)品為基點(diǎn)，以居民可以自由流動(dòng)為基本假設(shè)，強(qiáng)調(diào)居民的自由流動(dòng)性能夠引起政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。為了獲得居民的選擇和支持，在選舉中勝出，地方政府將以居民的需要為出發(fā)點(diǎn)，盡最大可能提供公共產(chǎn)品，帕累托最優(yōu)便在這一過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，不同地區(qū)間的稅收水平也在居民和地方政府的雙重作用下得到合理的調(diào)節(jié)。1959年，Musgrave分析了在中央和地方實(shí)行財(cái)政分權(quán)的必要性和可行性，并對(duì)地方財(cái)政存在的合理性進(jìn)行深入闡釋。他認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給效率的提高和分配的公正性，這使財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展又向前推進(jìn)了一步。1972年，在前人理論模型的基礎(chǔ)上，Oates提出了著名的“分權(quán)定理”［2］。Oates通過(guò)一系列假定強(qiáng)調(diào)了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢(shì)。因此，在中央政府和地方政府的事權(quán)劃分上，Oates提出公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給只要有可能應(yīng)盡量下放，只有那些全國(guó)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)才由中央政府來(lái)提供。

不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)典財(cái)政分權(quán)的學(xué)者們強(qiáng)調(diào)地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，但對(duì)政府激勵(lì)機(jī)制的研究顯得缺乏。為彌補(bǔ)這一缺陷，在第一代財(cái)政分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的研究，Qian和Roland提出了第二代的財(cái)政分權(quán)理論［3］，主張“市場(chǎng)維護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義”。第二代財(cái)政聯(lián)邦主義者指出，如果地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，政府干預(yù)較少的地區(qū)更能吸引有價(jià)值的投資活動(dòng)，這種機(jī)制勢(shì)必可以約束地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。此外，財(cái)政分權(quán)的實(shí)行使地方政府的財(cái)政收入與支出緊密掛鉤，為了增加自身的財(cái)政收入，積極促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為地方政府的內(nèi)在訴求。在實(shí)質(zhì)上，第二代財(cái)政分權(quán)理論是對(duì)第一代財(cái)政分權(quán)理論核心思想的繼承，但第二代財(cái)政分權(quán)理論將企業(yè)理論和機(jī)制設(shè)計(jì)理論的研究成果引入進(jìn)來(lái)，結(jié)合轉(zhuǎn)軌國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)加以強(qiáng)調(diào)，更強(qiáng)調(diào)政治因素對(duì)財(cái)政關(guān)系的影響和制約。

總之，不管是經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論還是第二代財(cái)政聯(lián)邦主義，都強(qiáng)調(diào)地方政府在地方事務(wù)治理上的便捷性，因而強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政在中央和地方之間的分權(quán)，確保地方政府具有一定的財(cái)政自主性以回應(yīng)居民的偏好和訴求。這也是我國(guó)縣域財(cái)政走向自主的理論基礎(chǔ)。

2.制度保證

在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代縣域政府的許多職能被事業(yè)單位分解。從行政角度來(lái)看，其任務(wù)主要是執(zhí)行上級(jí)政策，自主治理空間相對(duì)狹小。在這種狀況下，縣域政府的主觀能動(dòng)性得不到有效發(fā)揮，而且縣域政府之間的差異也被忽略了。這一狀況在1978年后有了很大的改善。從1978年開(kāi)始，我國(guó)從行政和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面實(shí)行放權(quán)。到1992年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合法地位在我國(guó)得到明確。到1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，行政放權(quán)逐步被制度化分權(quán)所取代。

從后來(lái)的實(shí)踐看，我國(guó)分稅制改革通過(guò)“三分一返一轉(zhuǎn)移”的做法，即在劃分事權(quán)、劃分稅種、劃分機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立中央對(duì)地方的稅收返還制度和轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于激發(fā)縣域政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，復(fù)蘇縣域政府在財(cái)政管理中作為一級(jí)利益主體的自我意識(shí)，起到了很好的制度保障作用。而且，以分稅制改革為核心的我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度，極大地?cái)U(kuò)展了縣域政府追求自我利益的空間。大家公認(rèn)的是，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理中，縣域政府已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政治理、公共服務(wù)管理和制度創(chuàng)新的重要微觀單位。

二、縣域財(cái)政自主治理的行為邏輯

縣域財(cái)政治理主要由財(cái)政收入組織和財(cái)政支出安排兩大部分組成。因此，本文將對(duì)財(cái)政收入組織和財(cái)政支出分配過(guò)程中的自主行為進(jìn)行分析，從而揭示其在收入和支出中的行為邏輯。

1.財(cái)政收入籌措:向上索取，向下汲取

一旦縣域政府有了其自身的特殊利益，為了實(shí)現(xiàn)可支配財(cái)力的最大化，縣域政府就會(huì)在組織財(cái)政收入上充分發(fā)揮其自主性，盡可能地將“盤(pán)子”做大。訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣域政府的行為邏輯可以簡(jiǎn)單概括為“向上索取，向下汲取”。這就是縣域財(cái)政開(kāi)源的藝術(shù)。向上索取中的“上”，即是上級(jí)政府。對(duì)于縣域政府而言，上級(jí)政府包括市級(jí)和省級(jí)政府。由于我國(guó)目前的預(yù)算尚屬于家長(zhǎng)制預(yù)算，省級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，這就為縣域政府向上爭(zhēng)取資金和資源提供了可能，也為縣域政府官員提供了有效的激勵(lì)機(jī)制，使其有動(dòng)力向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的可用財(cái)力，正所謂“跑省錢(qián)進(jìn)”。實(shí)踐中，縣域政府把向上級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金作為一種彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，緩解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金壓力的生財(cái)之道。調(diào)研得知，很多縣還專門(mén)成立了“縣爭(zhēng)取項(xiàng)目工作小組辦公室”。此外，我國(guó)財(cái)政治理中專項(xiàng)資金的管理和使用尚未建立起完善的監(jiān)督機(jī)制，部分項(xiàng)目選項(xiàng)立項(xiàng)仍具有很大的隨意性，這就為縣域政府利用專項(xiàng)資金提供了空間和可能，縣域政府還就有了積極爭(zhēng)取專項(xiàng)資金的動(dòng)力。

除了向上索取的策略外，縣域政府還開(kāi)展了向下汲取的行動(dòng)，即通過(guò)招商引資，利用非稅收入和盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增加。在過(guò)去以GDP增長(zhǎng)為核心考核內(nèi)容的政治錦標(biāo)賽激勵(lì)下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的逐步擴(kuò)大，縣域財(cái)政支出規(guī)?？焖贁U(kuò)張，財(cái)政收入雖有一定程度的增加，但與財(cái)政支出需求相比仍存在很大差距。為了緩解收支壓力，應(yīng)付巨大的政治壓力，以在府際競(jìng)爭(zhēng)中得以勝出，招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)便成為縣域政府的必然選擇。實(shí)踐中，縣域政府多利用本地區(qū)的資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，制定各種優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資者。前幾年在地方政府廣泛興起的開(kāi)發(fā)園區(qū)的建設(shè)就是最有力的證明。需要提醒的是，在政府上下一心發(fā)展經(jīng)濟(jì)搞建設(shè)增加財(cái)政收入的同時(shí)，一些負(fù)效應(yīng)也應(yīng)運(yùn)而生，如環(huán)境污染，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。

除招商引資之外，縣域政府第二個(gè)組織財(cái)政收入的手段就是充分利用非稅收入。所謂非稅收入指的是那些除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式［4］。在縣域財(cái)政結(jié)構(gòu)中，政府非稅收入管理范圍主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。由于非稅收入不具有稅收收入的強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性，而且非稅收入很大一部分游離于預(yù)算管理之外，所以其所受約束也過(guò)少。當(dāng)前，我國(guó)很多縣域政府的非稅收入是其擴(kuò)大可支配收入的重要來(lái)源，也是其為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要支柱。近年來(lái)，土地財(cái)政的大規(guī)模興起正是地方政府為了追求不納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入的結(jié)果。

此外，縣域政府還會(huì)通過(guò)盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)這一方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增加。實(shí)踐中，一些縣域政府開(kāi)始建立科學(xué)的管理制度，通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部管理，實(shí)行資產(chǎn)職能化管理。同時(shí)，積極探索產(chǎn)權(quán)主體多元化、優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)文化、品牌等軟實(shí)力，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

2.財(cái)政支出裁量:硬支出與政績(jī)外顯優(yōu)先

通常而言，縣域財(cái)政的支出大體可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)文教支出、行政支出及其他支出等幾大類。雖然地方政府在一定范圍內(nèi)可以根據(jù)其自身的優(yōu)先次序?qū)ω?cái)政支出進(jìn)行分配，但實(shí)際上，我國(guó)縣域財(cái)政支出會(huì)受到一些正式、非正式制度因素的影響，并使得我國(guó)縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在軟—硬支出二元化的特征。所謂軟—硬二元化，即在財(cái)政支出上，縣域政府在一些事務(wù)上能夠做到完全自主理財(cái)，且能夠以其認(rèn)為最有效益的生產(chǎn)方法和投入組合提供公共服務(wù)，但在一些事務(wù)上，縣域政府并不能這么做。對(duì)財(cái)政硬支出而言，它與上級(jí)政府的意志密切相關(guān)。在我國(guó)獨(dú)特的政治制度安排下，縣域財(cái)政硬支出帶有剛性特質(zhì)。這類支出通常是指運(yùn)轉(zhuǎn)類支出，是穩(wěn)定的法定支出，沒(méi)有彈性和隨意性，如人員經(jīng)費(fèi)支出、政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移中的配套資金等等。有學(xué)者選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的縣域進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)即使在存在大量轉(zhuǎn)移支付的情況下，欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的縣域財(cái)政仍然還是典型的“吃飯財(cái)政”，個(gè)別縣域甚至沒(méi)有基本建設(shè)的支出［5］。發(fā)達(dá)縣域除可以維持政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)外，還可以提供較多的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這說(shuō)明，我國(guó)很多縣域在財(cái)政支出上仍然具有很強(qiáng)的財(cái)政硬支出特征，其自主性難以得到保證和實(shí)現(xiàn)。

除此之外，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也在一定程度上限制了縣域財(cái)政支出的自主性。雖然我國(guó)專項(xiàng)資金的管理仍需完善，縣域政府可能會(huì)鉆制度漏洞，但畢竟專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)定及使用有嚴(yán)格限制，有些是以地方政府提供相應(yīng)的配套資金為前提條件的。這一方面增強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的控制，有利于上級(jí)政府乃至中央政府的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌;另一方面，如果縣域政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付具有嚴(yán)重依賴性，那么地方政府財(cái)政支出計(jì)劃的自主性將極為有限。在我國(guó)，由于省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善成熟，這方面的問(wèn)題就更為突出。在一些地方，眾多法定支出的存在幾乎就占據(jù)了縣域政府當(dāng)年的可用財(cái)力增加額。同時(shí)，由于上級(jí)政府的政策指令并不受下級(jí)政府的預(yù)算制約，這就產(chǎn)生了眾多“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的無(wú)經(jīng)費(fèi)指令支出。諸如此類的硬支出要求，常常使地方政府陷入兩難境地。結(jié)果是原本在預(yù)算安排中的一些項(xiàng)目支出，在年底決算時(shí)不得不為指令性支出讓步。這嚴(yán)重削弱了縣域政府的預(yù)算決定權(quán)和支出的自主權(quán)。

與財(cái)政硬支出相對(duì)應(yīng)的是財(cái)政軟支出，這類支出指的是縣域政府可自由安排其用途的支出。這部分支出可以不受上級(jí)政府的影響和控制，由縣域政府根據(jù)自身情況自主安排自由分配。由于客觀條件不同，縣域政府在支出裁量上往往有不同的取向。筆者認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和地方領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值排序是決定縣域財(cái)政軟支出優(yōu)先次序的兩大決定因素。我國(guó)幅員遼闊，地域間存在顯著差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)由于可用財(cái)力的缺乏往往無(wú)需對(duì)財(cái)政軟支出進(jìn)行安排使用。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政軟支出顯示出了一定的規(guī)律性，那就是，在公眾需求和政績(jī)考核之間，一些地方官員往往選擇了后者。這種安排自有其制度根源。在我國(guó)政治集權(quán)的壓力型體制下，自上而下的干部選拔任用制度，是轉(zhuǎn)型期國(guó)家控制社會(huì)生活秩序最重要也是最有效的機(jī)制，為了能在激烈的政治晉升錦標(biāo)賽中勝出，地方官員往往將財(cái)政軟支出投向更顯性更能體現(xiàn)其政績(jī)的領(lǐng)域。這樣做的后果則是，地方財(cái)政支出大多會(huì)擠占諸如公共衛(wèi)生、居民飲水等方面的支出，優(yōu)先保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，這樣有助于改善投資環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增加。這也是部分地區(qū)公共產(chǎn)品得不到有效供給的原因所在。

三、縣域財(cái)政自主治理面臨的制度困境

在我國(guó)財(cái)政治理中，雖然中央政府有意通過(guò)制度化分權(quán)，通過(guò)拓展地方政府的行動(dòng)空間，來(lái)獲得更大的制度性激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和公共管理水平的提升。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府的實(shí)際管理能力和水平也著實(shí)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但囿于財(cái)政改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國(guó)地方政府，尤其是縣域政府的財(cái)政自主性仍受到一些因素制約。當(dāng)前，我國(guó)縣域政府財(cái)政自主治理面臨的制度困境主要在于:

1.財(cái)—事分配制度不健全

過(guò)去20年來(lái)，相當(dāng)一部分政府日常管理和公共服務(wù)供給的支出責(zé)任下放給縣域政府，特別是1994年的分稅制改革徹底改變了中央政府和地方政府之間的收入劃分方式。雖然分稅制改革有效地提升了中央政府的財(cái)力，大大強(qiáng)化了中央政府的調(diào)控分配職能，但隨著財(cái)權(quán)財(cái)力的上移和事權(quán)的不斷下沉，客觀上造成地方政府，尤其是直接面向公眾提供公共產(chǎn)品的縣域政府財(cái)力上的緊張。通過(guò)此次改革，我國(guó)對(duì)中央和地方之間的稅收關(guān)系做了重大調(diào)整，一些穩(wěn)定的、大宗的稅源都劃歸中央所有，地方只獲得一些零星的、不穩(wěn)定的稅種［6］。由此帶來(lái)的后果是，中央和地方之間的財(cái)力規(guī)模迅速發(fā)生逆轉(zhuǎn)，并造成地方政府在財(cái)力上捉襟見(jiàn)肘的狀況。與之相反的是，地方政府尤其是縣域政府的事權(quán)即支出責(zé)任卻逐漸擴(kuò)大。由于承擔(dān)了許多本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事權(quán)，中央政府又過(guò)多的掌握了國(guó)家財(cái)力，地方政府用于自身發(fā)展以及提供公共服務(wù)的財(cái)力明顯不足。這種事權(quán)與財(cái)力不對(duì)稱，事權(quán)缺乏相應(yīng)的財(cái)力保證的狀況必然導(dǎo)致縣域政府財(cái)政運(yùn)行困難。

此外，我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有絕對(duì)的權(quán)威性。在這種體制下，上級(jí)政府往往出于自身利益的考慮，將公共責(zé)任層層下放，使一些基本的公共服務(wù)供給的責(zé)任由下級(jí)政府的財(cái)政承擔(dān)。同時(shí)，縣域政府還承擔(dān)著一些由上級(jí)政府硬性規(guī)定的法定剛性支出。上級(jí)政府通過(guò)設(shè)立各種指標(biāo)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域政府財(cái)政支出的規(guī)定和引導(dǎo)。本質(zhì)上，這也是一種事權(quán)轉(zhuǎn)移，并會(huì)加重縣域財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

綜上所述，財(cái)力和事權(quán)的不匹配嚴(yán)重影響了縣域政府的財(cái)政自主性。理論上，每一級(jí)政府的支出責(zé)任最終應(yīng)與其財(cái)力相匹配。但我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政治理實(shí)踐并不是這樣，縣域政府的財(cái)政支出缺口仍然很大，其財(cái)政自主程度并不理想。在這種情況下，縣域政府的支出責(zé)任大于自有收入和轉(zhuǎn)移支付之和，自然會(huì)導(dǎo)致縣域政府財(cái)政支出的選擇性和公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)財(cái)政治理的重要組成部分。規(guī)范化的分稅制能夠通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共產(chǎn)品供給均等化。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付更多被視作一種救濟(jì)措施或激勵(lì)手段，背離了其向下級(jí)政府提供財(cái)力支持的合理定位，且由于其目標(biāo)性、政策性太強(qiáng)，極大地限制了縣域政府對(duì)其的自主性安排和使用。主要表現(xiàn)在:

一是轉(zhuǎn)移支付的金額和支付時(shí)間具有不確定性。轉(zhuǎn)移支付依據(jù)其目標(biāo)和用途可以大致分為:專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。其中，除了財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是納入基數(shù)中可以被縣域政府大致預(yù)測(cè)以外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等資金由于其自身的政策性和不穩(wěn)定性很難被縣域政府預(yù)知。這就導(dǎo)致在年初編制預(yù)算時(shí)，這部分資金不能納入可支配財(cái)力預(yù)算安排。此外，由于資金到位不及時(shí)，有時(shí)這種資金的滯后性甚至延續(xù)到年底，待上級(jí)款項(xiàng)下?lián)芎?，相?yīng)支出已經(jīng)劃撥完畢或者已無(wú)必要，并迫使縣域財(cái)政直接將其變成當(dāng)年的結(jié)轉(zhuǎn)資金。這種金額和支付時(shí)間的不確定性，嚴(yán)重影響了縣域財(cái)政的事先安排，限制了縣域財(cái)政的自主性。

二是專項(xiàng)專款占轉(zhuǎn)移支付資金的比重過(guò)高［7］。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央或上級(jí)政府規(guī)定用途的資金。由于這部分資金反映了上級(jí)或中央政府的意圖，因此縣域政府不能夠自主安排統(tǒng)籌使用。不僅如此，有些?？顚ｍ?xiàng)亦要求縣域政府提供一定的配套資金，這就造成轉(zhuǎn)移支付實(shí)際轉(zhuǎn)化為縣域可支配財(cái)力的比重很小。許多轉(zhuǎn)移支付由于其政策性和目標(biāo)性的特征，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中并不符合地方發(fā)展的實(shí)際需要。由此可能出現(xiàn)一種情況，即需要辦的事沒(méi)錢(qián)辦，不適宜辦的事卻投入了大量的人力財(cái)力，導(dǎo)致公共產(chǎn)品“越位”和“缺位”并存的不合理現(xiàn)象。

三是轉(zhuǎn)移支付立法滯后，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范、隨意性大。對(duì)于縣域政府而言，從上級(jí)或中央政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金不是既得的權(quán)力，而是在類似于“乞討”的討價(jià)還價(jià)中實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，有些專項(xiàng)資金往往掌握在主管部門(mén)手中，給誰(shuí)資金給多少資金的隨意性很大，縣域政府為了得到上級(jí)更多的“恩賜”，往往竭盡所能采取公關(guān)策略，正如前文所言，向上積極索取，這種看似充分發(fā)揮自主性的行為背后，隱藏的卻是縣域財(cái)政對(duì)上級(jí)的嚴(yán)重依賴及自主理財(cái)空間的缺乏。從這一意義看，縣域政府組織財(cái)力的種種行為恰恰是自主性喪失的表現(xiàn)。

3.人事組織制度與政績(jī)考核制度雙重制約

我國(guó)現(xiàn)階段的政治體制仍然表現(xiàn)為中央集權(quán)、地方有限分權(quán)的制度架構(gòu)。中央政府掌握著地方主要官員的人事任免權(quán)，地方主要官員的政治前途仍然由上級(jí)政府決定。這種一體化和等級(jí)化的政府體制特征，使得地方政府面臨的監(jiān)督多是來(lái)自于上級(jí)或中央政府的縱向垂直監(jiān)督。作為政府公共服務(wù)的直接對(duì)象，即地方公眾與企業(yè)，雖然對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給質(zhì)量有著最直接最有效的發(fā)言權(quán)，但因其不能影響地方官員的升遷任命，他們的看法和建議得不到應(yīng)有的重視。這樣，來(lái)自水平方向的監(jiān)督也就極其有限。這就造成地方政府包括縣域政府的主要官員為了得到上級(jí)政府的青睞和提拔而唯上是從，對(duì)于上級(jí)下達(dá)的一些政治性和政策性的任務(wù)，地方政府往往將其安排在最優(yōu)先的支出次序上，其財(cái)政自主性在此過(guò)程中受到相應(yīng)限制。

此外，我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核制度也是影響縣域財(cái)政自主性的重要因素之一。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度幾乎成為地方政府政績(jī)考核的唯一指標(biāo)，為了取得數(shù)字政績(jī)，以此取悅和迎合上級(jí)，地方政府往往采取各種手段甚至是不規(guī)范的行政行為來(lái)達(dá)到GDP的連續(xù)增長(zhǎng)。為了能在短期內(nèi)取得最明顯的效果，地方政府往往將可支配的財(cái)政收入大量投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，因而導(dǎo)致正常的公共需求支出遭到排擠。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)際上成為了縣域政府主要官員的第一要?jiǎng)?wù)。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽結(jié)合了中國(guó)政府體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)，在政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力和自由處置權(quán)的情況下，提供了一種具有中國(guó)特色的激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式［8］。這種競(jìng)爭(zhēng)某種程度上的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其負(fù)效應(yīng)也較為明顯，重復(fù)建設(shè)和環(huán)境污染等問(wèn)題就是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而付出的代價(jià)。而且，這種政績(jī)考核方式使得地方政府在安排可支配財(cái)政收入上，存在著重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕公共服務(wù)的趨同化傾向。結(jié)果，財(cái)政支出在地方官員追求政績(jī)這一價(jià)值取向的主導(dǎo)下，失去了本該有的自主性。在人事組織制度與政績(jī)考核制度的雙重制約中，縣域財(cái)政自主性空間難免不被壓縮。

四、完善我國(guó)縣域財(cái)政治理的對(duì)策

上述分析表明，縣域政府的財(cái)政自主性呈現(xiàn)出典型的雙重特征，即在財(cái)政收入上的擴(kuò)張性和非規(guī)范性以及財(cái)政支出上的約束性和軟—硬支出二元化。在財(cái)政收入組織中，縣域政府通過(guò)在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)維度上采取不同的行為策略，繼而通過(guò)與上級(jí)的討價(jià)還價(jià)來(lái)爭(zhēng)取自己的利益。對(duì)下級(jí)以及轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)體，縣域政府選擇的則是另一種策略，即通過(guò)招商引資、放水養(yǎng)魚(yú)和各種優(yōu)惠政策來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，擴(kuò)大可支配收入。在這個(gè)過(guò)程中，基于官員晉升錦標(biāo)賽的內(nèi)在激勵(lì)，使上述行為選擇理由更為充分。這種具有擴(kuò)張性和非規(guī)范性的財(cái)政自主性，一定程度上增加了縣域政府的可用財(cái)力，但由于其擴(kuò)張性和非規(guī)范性的特征，若不加以約束，容易造成腐敗、重復(fù)建設(shè)等一系列問(wèn)題。在財(cái)政支出上則呈現(xiàn)出另一種情況，即約束性和軟—硬支出二元化特征?？h域政府在財(cái)政支出的事項(xiàng)選擇安排上看似具備很大的自主性，實(shí)則受到來(lái)自各方面剛性條件的約束。這與我國(guó)現(xiàn)有的政治體制以及人事制度安排不無(wú)聯(lián)系。公共財(cái)政的本質(zhì)是要滿足公共需求，財(cái)政支出自主性的缺乏導(dǎo)致了公共品有效供給的不足。綜合上文，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)抑制縣域財(cái)政在收入組織中的擴(kuò)張性與非規(guī)范性，同時(shí)，在財(cái)政支出上給縣域政府松綁，使其真正成為地方公共事務(wù)和公共物品的自我管理者和提供者。這樣才能既確保中央宏觀調(diào)控能力，同時(shí)又促進(jìn)地方政府提高公共產(chǎn)品的供給效率;既能增加縣域財(cái)政財(cái)力，亦不失縣域政府的自主能動(dòng)性?；诖?，可以從以下三個(gè)方面入手:

首先，在中央和地方的事權(quán)和財(cái)力上做出科學(xué)合理的劃分，使二者相匹配。明確各級(jí)政府間的事權(quán)，事權(quán)即各級(jí)政府承擔(dān)的公共職責(zé)與服務(wù)，縣域政府作為各項(xiàng)職能最完備的基層政府，承擔(dān)了大部分的公共職責(zé)和服務(wù)。為了提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，必須要在各級(jí)政府間進(jìn)行細(xì)致的事權(quán)劃分，對(duì)于一些不同層級(jí)政府共同承擔(dān)的事權(quán)，也應(yīng)該在此基礎(chǔ)上盡可能地具體細(xì)化，明確責(zé)任，減少重疊，避免缺位。公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)涉及社會(huì)保障、教育醫(yī)療等事關(guān)民生的廣大領(lǐng)域，這部分支出責(zé)任的細(xì)致劃分顯得更為迫切和重要。在明確劃分事權(quán)之后，將其用法律法規(guī)形式加以固定規(guī)范，從而為我國(guó)財(cái)政體制的完善提供一些法律制度上的準(zhǔn)備。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，增加地方政府可用財(cái)力，為所承擔(dān)的事權(quán)提供財(cái)力保障。

其次，完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)力與事權(quán)相匹配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)移支付制度的完善。我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，存在很多制度漏洞，尤其是省級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付制度和分稅制具有隨意性有余，規(guī)范性不足的特征。由此造成了地方政府尤其是縣域政府在財(cái)政收入組織上的擴(kuò)張性和自主性加大，增加了財(cái)政成本，轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效果也不盡如人意。因此，進(jìn)一步完善規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度顯得極為迫切?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面入手，如減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，盡可能多地采取一般性轉(zhuǎn)移支付形式，以增加縣域政府對(duì)財(cái)政資金的自我管理和應(yīng)用能力。取消稅收返還制度，以縮小地區(qū)間由此產(chǎn)生的發(fā)展失衡和財(cái)政差距。對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行立法規(guī)范，減少隨意性和非規(guī)范性的操作和審批制度，為縣域政府提供一個(gè)公正平等的平臺(tái)，減少機(jī)會(huì)主義和由此帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

最后，建立科學(xué)合理的政績(jī)考核體系。要徹底改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲，惟有建立合理的政績(jī)考核體系，改變以往的以GDP為核心考核指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，將資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、民生改善等事關(guān)公共福利和社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)納入考核體系當(dāng)中，才能為縣域政府財(cái)政松綁，使其有效供給公共服務(wù)真正成為可能。

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