義烏市政府性債務(wù)管理的實(shí)踐與思考

盧名輝

（浙江省財(cái)稅政策研究室，杭州 310012）

地方政府性債務(wù)是地方政府及其所屬企事業(yè)單位直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。政府性債務(wù)具有雙重效應(yīng)，既可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也可能對(duì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響乃至嚴(yán)重危害。當(dāng)前，我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題較為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元。2011年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議把“有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為2010年度審計(jì)查出問(wèn)題的各項(xiàng)整改工作的首要任務(wù)。財(cái)政部門(mén)作為政府的“理財(cái)師”，如何充分發(fā)揮職能作用來(lái)有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，浙江省義烏市的做法值得研究借鑒。

一、正確認(rèn)識(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的重要意義

加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，是保持財(cái)政收支平衡、防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，事關(guān)政府信用、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定大局。

（一）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然要求

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，地方政府在現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制下投資偏好十分強(qiáng)烈，在財(cái)力有限情況下，通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)舉債投資現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致區(qū)域無(wú)序開(kāi)發(fā)、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題較為突出，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，可以通過(guò)控制債務(wù)規(guī)模，從源頭上遏制地方政府的投資“沖動(dòng)”，倒逼地方政府?dāng)[脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資依賴(lài)，增強(qiáng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的責(zé)任感和主動(dòng)性，從而切實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理是科學(xué)利用債務(wù)的有效保障

政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，在資本短缺或經(jīng)濟(jì)低迷情況下，如果舉債適度、使用科學(xué)、監(jiān)管有效，那么地方政府債務(wù)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；但如果盲目舉債、負(fù)債過(guò)度、監(jiān)管不力，那么政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生截然相反的效應(yīng)，不僅威脅經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，甚至還會(huì)帶來(lái)較為嚴(yán)重的社會(huì)和政治問(wèn)題。加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，有效控制債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)使用，提高資金使用效益，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，這是科學(xué)利用債務(wù)的有效保障。

（三）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理是防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)而危及政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，不同領(lǐng)域的各種公共風(fēng)險(xiǎn)最終都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其中產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最為直接的因素是政府性債務(wù)。近年來(lái)，地方財(cái)政收支平衡壓力不斷增加，政府性債務(wù)規(guī)模增勢(shì)不減，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。因此加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要。

（四）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理是公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容

公共財(cái)政的核心是強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性，其行為特征是把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財(cái)行政”的目的和歸宿。從支出角度看，公共財(cái)政應(yīng)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益性事業(yè)等非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。但由于我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公益性事業(yè)發(fā)展等方面的歷史欠賬太多，而地方政府的財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任尚不匹配，政府負(fù)債已成為公共財(cái)政的重要組成部分。因此，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理是公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、義烏市加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的做法與成效

義烏市盡管一度存在部門(mén)多頭舉債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道貸款失控、違規(guī)擔(dān)保貸款等問(wèn)題，但近年來(lái)按照國(guó)務(wù)院和省委、省政府有關(guān)政府性債務(wù)管理要求和部署，積極探索實(shí)踐，不斷加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，努力防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，取得了較為明顯的成效。截至2010年底，義烏市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府負(fù)債總余額19.49億元，負(fù)債率為3.2%，償債率為0.1%，分別比2004年下降了9%和2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省控線和理論安全值。

（一）及時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件——從制度上規(guī)范和強(qiáng)化債務(wù)管理

“還權(quán)于制度，讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，這是義烏市加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的重要經(jīng)驗(yàn)。早在2005年即出臺(tái)《義烏市財(cái)政性負(fù)債管理辦法》，將舉債權(quán)牢牢掌握在政府手中，扭轉(zhuǎn)了多頭舉債、管理失控的局面，使市本級(jí)政府性負(fù)債及早得到了規(guī)范和控制。2006年又出臺(tái)《義烏市人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的若干意見(jiàn)》，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)項(xiàng)目審批、實(shí)行債務(wù)預(yù)算管理和負(fù)債規(guī)模控制、規(guī)范負(fù)債擔(dān)保機(jī)制、實(shí)行債務(wù)歸口管理等措施來(lái)防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此后相繼出臺(tái)《關(guān)于推行綜合財(cái)政預(yù)算管理辦法的若干意見(jiàn)》、《加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目和資金管理若干規(guī)定》、《加強(qiáng)鎮(zhèn)街基本建設(shè)項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》等文件，從制度上規(guī)范和強(qiáng)化債務(wù)管理。

（二）大力推進(jìn)政府投融資體制改革——從源頭上控制負(fù)債

一是組建全額財(cái)政注資的國(guó)有資產(chǎn)投資控股有限公司。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，將公路開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司、三元教育投資公司、水資源開(kāi)發(fā)公司、自來(lái)水有限公司等轉(zhuǎn)為國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司的全資子公司或控股子公司，舉債行為實(shí)行國(guó)有投資控股公司“一個(gè)口子”管理，并通過(guò)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)總公司和子公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè)，將負(fù)債規(guī)模完全控制在企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)。二是政府投資項(xiàng)目實(shí)行市財(cái)政“全口徑預(yù)算”。凡政府投資項(xiàng)目屬公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的范疇，其資金籌集和支出管理職責(zé)均在財(cái)政部門(mén)，項(xiàng)目投入全額由市財(cái)政保障，不存在部門(mén)或單位拼盤(pán)，自籌投入，或是各行其是的負(fù)債投入，金額列入年度市財(cái)政綜合預(yù)算盤(pán)子。三是探索建立“投資主體多元化、籌資方式市場(chǎng)化、投資項(xiàng)目業(yè)主化”投融資新模式。將部分投資額較大、回報(bào)周期較長(zhǎng)、效益較穩(wěn)定的項(xiàng)目納入改革范圍，有效緩解財(cái)政籌資壓力。比如垃圾焚燒項(xiàng)目，在政府引導(dǎo)下，由民營(yíng)資本投資1.96億元建成垃圾焚燒熱電廠，日處理垃圾1000多噸，政府按每噸50元給予補(bǔ)貼。

（三）多舉措化解鎮(zhèn)街基層債務(wù)——從整體上控制政府債務(wù)

通常情況下，受財(cái)力約束和事權(quán)所需，基層政府舉債需求相對(duì)更大。義烏市較早重視鎮(zhèn)街債務(wù)問(wèn)題，財(cái)政多管齊下，采取系列措施，有力化解鎮(zhèn)街債務(wù)。一是改革體制。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)市管”，由市財(cái)政監(jiān)督鎮(zhèn)街財(cái)政收支管理，將所有權(quán)、核算權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離；二是指標(biāo)控制。以各負(fù)債鎮(zhèn)街2004年底的負(fù)債額為限只減不增；三是統(tǒng)一擔(dān)保。明確由市國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司進(jìn)行擔(dān)保；四是項(xiàng)目嚴(yán)審。凡鎮(zhèn)街新上項(xiàng)目，一律先由市財(cái)政明確資金來(lái)源并報(bào)市政府批準(zhǔn)后才能立項(xiàng)開(kāi)工，續(xù)建項(xiàng)目也須按財(cái)力區(qū)分輕重緩急實(shí)施；五是實(shí)行考核。將鎮(zhèn)街負(fù)債管理情況納入市委、市政府對(duì)鎮(zhèn)街的年度工作目標(biāo)責(zé)任制中，與鎮(zhèn)街干部職工的獎(jiǎng)金掛鉤；六是清債消債。政府按照各鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)安排土地出讓?zhuān)胸?cái)政及時(shí)按有關(guān)辦法結(jié)算補(bǔ)助資金。截至2010年底，鎮(zhèn)街負(fù)債總額為4.39億元（均為市財(cái)政間隙資金），比2004年銳減11.29億元，所有鎮(zhèn)街實(shí)現(xiàn)了零銀行借款，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本消除。

（四）構(gòu)建債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制體系——從環(huán)節(jié)上綜合防控

一是強(qiáng)化規(guī)?？刂?。依托“收入一個(gè)籠子”、“預(yù)算一個(gè)盤(pán)子”、“支出一個(gè)口子”的財(cái)政管理體制，財(cái)政部門(mén)通過(guò)量入為出約束政府負(fù)債規(guī)模。對(duì)超出財(cái)力安排債務(wù)支出的，要落實(shí)償債資金來(lái)源；對(duì)沒(méi)有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，堅(jiān)決不安排項(xiàng)目預(yù)算。通過(guò)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，定期對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，將指標(biāo)完全控制在省政府規(guī)定的警戒范圍之內(nèi)。同時(shí)，建立償債準(zhǔn)備金制度，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。二是強(qiáng)化用途管制。明確規(guī)定政府性負(fù)債資金只能用于公益性項(xiàng)目，主要用于事關(guān)區(qū)域發(fā)展、目前急需建設(shè)、但暫時(shí)存在資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施項(xiàng)目。三是強(qiáng)化項(xiàng)目管理。項(xiàng)目業(yè)主報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和可行性研究報(bào)告文本及概算等資料，財(cái)政部門(mén)組織相關(guān)職能部門(mén)和專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審、論證后才將項(xiàng)目列入下年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃。嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)資金管理，遵循估算控制概算，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算原則，項(xiàng)目概算超過(guò)投資估算10%以上或金額在500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，必須重新審批。

三、義烏市加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

義烏市堅(jiān)持“量力而行、量財(cái)辦事、規(guī)范管理、嚴(yán)格控債”債務(wù)管理原則，不斷加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，做到舉債“借得巧，用得好，還得起”，不僅有效防范和化解了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且充分發(fā)揮了債務(wù)促進(jìn)效應(yīng)，有力助推了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

（一）正視舉債行為是加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的前提條件

在加速城鎮(zhèn)化的特定歷史時(shí)期，地方政府依靠當(dāng)年節(jié)余財(cái)力，按照“有多少錢(qián)辦多少事”搞建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)資金需求，勢(shì)必制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為緩解有限地方財(cái)力與無(wú)限建設(shè)資金需求矛盾，地方政府采取適度舉債加快建設(shè)的積極政策，是可行的、必要的。義烏市把“有多少錢(qián)辦多少事”理念從一個(gè)財(cái)政年度延伸至五個(gè)財(cái)政年度，在可控范圍內(nèi)用來(lái)年的錢(qián)來(lái)辦今年的事，緩解建設(shè)資金暫時(shí)性周轉(zhuǎn)困難，在舉債搞建設(shè)中，既不談債“色變”，也不盲目舉債，始終堅(jiān)持“適度舉債”、“適當(dāng)超前搞建設(shè)”原則。正是對(duì)舉債問(wèn)題有了一個(gè)正確、客觀、公正的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而積極主動(dòng)地去加強(qiáng)債務(wù)管理，才使義烏市有效控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面效應(yīng)。

（二）深化財(cái)政體制改革是加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的基本保障

深化財(cái)政體制改革，將所有履行公共管理職能的行政事業(yè)單位收入全部納入財(cái)政預(yù)算管理體系，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌安排資金，使部門(mén)收支完全脫鉤，規(guī)范了政府收支行為，統(tǒng)籌了政府財(cái)力，實(shí)現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事，并牢牢掌握了政府舉債的主動(dòng)權(quán)、控制權(quán)。義烏市財(cái)政管理制度改革，在強(qiáng)化預(yù)算外資金集中統(tǒng)一管理、推行綜合財(cái)政預(yù)算和部門(mén)預(yù)算、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以及加強(qiáng)基本建設(shè)資金和國(guó)有資產(chǎn)管理等方面成效顯著。義烏市構(gòu)建的“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤(pán)子，支出一個(gè)口子，財(cái)政監(jiān)督全過(guò)程”的公共財(cái)政運(yùn)行新機(jī)制，為加強(qiáng)政府債務(wù)管理提供了機(jī)制保障，使得政府性債務(wù)全部納入財(cái)政統(tǒng)籌范圍，真正做到了“家底清、收支明、管理好”。2008年開(kāi)始編制綜合財(cái)政預(yù)算，將年度債務(wù)收支計(jì)劃由市財(cái)政結(jié)合可用財(cái)力綜合編制，統(tǒng)一安排，把債務(wù)資金視同財(cái)政性資金進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新投融資模式是加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的有效途徑

怎樣在有限財(cái)力情況下不借或少借債、多辦事，這是一門(mén)“藝術(shù)”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)深化投融資體制改革，創(chuàng)新投融資模式，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”杠桿效應(yīng)，吸引民間資本參與投資，從而減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接干預(yù)，可以有效減輕政府舉債壓力。近年來(lái)，義烏市按照政府投資“有所為、有所不為”原則，探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場(chǎng)化、投資項(xiàng)目業(yè)主化”投融資新途徑，將某些投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、效益比較穩(wěn)定的項(xiàng)目實(shí)行多元化融資，吸引民間資本參與投資，有效減輕了財(cái)政籌資壓力，相對(duì)減少了政府負(fù)債規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，義烏市垃圾處理項(xiàng)目、市外引水工程、會(huì)展中心、博覽中心、體育場(chǎng)館等項(xiàng)目的成功運(yùn)作，直接減少財(cái)政投資達(dá)30多億元。

（四）構(gòu)建有效管控體系是加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的重要舉措

從發(fā)展理論和實(shí)踐看，政府舉債本身不是一個(gè)問(wèn)題，真正的問(wèn)題在于為何借、借多少、怎樣借、如何用，即能否有效管理政府性債務(wù)問(wèn)題。義烏市通過(guò)“三化保障”和“四大舉措”，積極構(gòu)建債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，既有效防范和化解了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又有力保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展?！叭Ｕ稀卑ǎ旱谝唬七M(jìn)管理平臺(tái)統(tǒng)一化。全面清理各鎮(zhèn)街和各部門(mén)融資平臺(tái)，取消所有隸屬于鎮(zhèn)街和部門(mén)的融資平臺(tái)，明確政府性直接負(fù)債均實(shí)行市財(cái)政統(tǒng)一審批管理，并須由財(cái)政全額注資的國(guó)有資產(chǎn)投資控股有限公司統(tǒng)一提供擔(dān)保，確保政府性債務(wù)透明、規(guī)范、可控；第二，推進(jìn)審批程序制度化。各鎮(zhèn)街、市財(cái)政須每年編制本級(jí)政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模、負(fù)債數(shù)額和償還本息、壓縮削減負(fù)債計(jì)劃等，各鎮(zhèn)街債務(wù)收支計(jì)劃報(bào)市財(cái)政部門(mén)審核、市政府批準(zhǔn)后，方可納入全市政府性債務(wù)收支計(jì)劃，并按照《預(yù)算法》的要求報(bào)市人大審議、批準(zhǔn)后，方可實(shí)施；第三，推進(jìn)債務(wù)監(jiān)管外部化，既強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理，又發(fā)揮審計(jì)和人大等部門(mén)的監(jiān)督作用。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化用途管制、項(xiàng)目管理、規(guī)?？刂坪驮搭^約束“四大舉措”，全方位防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

政府性債務(wù)最終是由財(cái)政負(fù)責(zé)“兜底”的。而財(cái)政取決于經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展了，財(cái)政實(shí)力、調(diào)控力和“兜底”能力才會(huì)更強(qiáng)。近年來(lái)，義烏市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，為加強(qiáng)政府性債務(wù)管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。義烏市GDP、地方財(cái)政收入分別從2005年的300億元、19.6億元，上升到2010年的614億元、42.76億元，分別增長(zhǎng)314億元、23.16億元。而市鎮(zhèn)兩級(jí)政府負(fù)債總額雖然從2005年末的11.9億元，逐步上升到了2010年末的19.49億元，增長(zhǎng)了7.59億元，但市鎮(zhèn)負(fù)債占地方財(cái)政收入的比重卻從2005年的60.7%，下降到了2010年的45.6%，債務(wù)率不足50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化政府性債務(wù)管理的思考

盡管義烏市政府負(fù)債率、債務(wù)率和償債率指標(biāo)目前都大幅低于省控線和理論值，但政府性債務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，稍有松懈容易反彈，而且政府性債務(wù)還存在顯性債務(wù)和隱性債務(wù)問(wèn)題。因此，義烏市政府除了要繼續(xù)加強(qiáng)顯性政府性債務(wù)管理外，還需探索建立健全隱性政府性債務(wù)管理體系，形成政府債務(wù)綜合管理體制機(jī)制，確保政府性債務(wù)安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。

（一）深化認(rèn)識(shí)，提高債務(wù)管理的意識(shí)和水平

一是深化對(duì)政府性債務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。政府性債務(wù)有顯性和隱性之分，通常而言的政府性債務(wù)是顯性債務(wù)，可以直接統(tǒng)計(jì)而得，而隱性債務(wù)主要包括地方政府的擔(dān)保債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等，地方財(cái)政承擔(dān)“兜底”責(zé)任，隱性債務(wù)缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)和管理制度，隱蔽性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大。所以，義烏市要以顯性債務(wù)管理為基礎(chǔ)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索實(shí)踐，建立健全隱性債務(wù)管理體系。二是深化政府性債務(wù)作用的認(rèn)識(shí)。既要看到政府性債務(wù)的積極效應(yīng)，還應(yīng)看到潛在的風(fēng)險(xiǎn)；既不排斥債務(wù)，又不依賴(lài)債務(wù)。要牢固樹(shù)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到借債有度、用債有效、管債有方，充分發(fā)揮債務(wù)正面作用，有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。三是深化政府債務(wù)管理的認(rèn)識(shí)。政府性債務(wù)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，要牢固樹(shù)立債務(wù)管理“只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)”意識(shí)，必須居安思危，常抓不懈。同時(shí)，債務(wù)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及“借、用、還”三大環(huán)節(jié)，既要強(qiáng)調(diào)事前控制，注重事中監(jiān)督，還要講求事后考核，各環(huán)節(jié)的有效銜接程度決定債務(wù)管理的最終成效。

（二）加快發(fā)展，不斷夯實(shí)債務(wù)管理物質(zhì)基礎(chǔ)

量力而行、適度舉債是政府性債務(wù)管理中的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)。而力有多大，度在何處，“力度”這一問(wèn)題從本質(zhì)上看是發(fā)展水平和質(zhì)量問(wèn)題。這是因?yàn)榱苛瓦m度的主要參照系是償債能力，即地方財(cái)政收入水平，而財(cái)政與經(jīng)濟(jì)是“水”與“源”、“木”與“本”關(guān)系，地方財(cái)政取決于地方經(jīng)濟(jì)。從因果關(guān)系看，政府舉債是為了發(fā)展，之所以舉債是因?yàn)橘Y金短缺，資金短缺則是由于發(fā)展不足，從這個(gè)意義上說(shuō)發(fā)展水平和質(zhì)量同樣決定政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理的關(guān)鍵在于解決好發(fā)展問(wèn)題，最根本的出路在于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，不斷壯大地方財(cái)政收入規(guī)模。地方政府債務(wù)問(wèn)題是前進(jìn)中的問(wèn)題，必須用發(fā)展的辦法來(lái)予以解決，只有堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，咬定發(fā)展不放松，保持較快的發(fā)展速度，并不斷提高發(fā)展的質(zhì)量，大力培植地方財(cái)源，增加地方可用財(cái)力，不斷夯實(shí)加強(qiáng)債務(wù)管理的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能從根本上解決政府債務(wù)問(wèn)題。這是重要經(jīng)驗(yàn)，更是努力方向。

（三）完善體制，促進(jìn)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配

地方政府財(cái)力與事權(quán)不相匹配是造成地方財(cái)政運(yùn)行困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。盡管1994年分稅制財(cái)政體制改革規(guī)范了中央和地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系，但截至當(dāng)前構(gòu)成地方財(cái)政收入的主體稅種尚不明確，導(dǎo)致地方政府特別是省以下地方政府的財(cái)力與事權(quán)不相匹配，地方政府財(cái)政收支矛盾突出，政府性債務(wù)不斷增加。實(shí)踐表明，地方政府層級(jí)越低，財(cái)力與事權(quán)矛盾越突出，越發(fā)成為政府性債務(wù)的主體。從縣市層面看，鎮(zhèn)街債務(wù)一度是地方政府性債務(wù)的主體，2004年底義烏市鎮(zhèn)街債務(wù)占市鎮(zhèn)債務(wù)總額的比重超過(guò)50%。因此，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作是進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制，確保地方政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。要進(jìn)一步深入研究市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的職能劃分與事權(quán)界定，合理確定市鎮(zhèn)間的財(cái)力和事權(quán)關(guān)系，科學(xué)劃分兩級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，做到財(cái)力適度向下傾斜，保障基層財(cái)政的正常運(yùn)行，從“小河”層面控制政府債務(wù)。

（四）強(qiáng)化舉措，健立政府債務(wù)長(zhǎng)效管理機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)管理。按照國(guó)務(wù)院和省委、省政府有關(guān)規(guī)定和要求，堅(jiān)持分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待、堵疏結(jié)合、循序漸進(jìn)原則，清理整合政府投融資平臺(tái)，提升整體融資水平，避免多頭負(fù)債、過(guò)度負(fù)債、債權(quán)主體不清問(wèn)題，有效控制融資風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用績(jī)效。進(jìn)一步完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展走勢(shì)、可用財(cái)力及債務(wù)狀況，研究設(shè)置更加科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，更加全面、準(zhǔn)確、及時(shí)反映債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)狀況，促進(jìn)政府性債務(wù)監(jiān)管的科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化、高效化。進(jìn)一步完善政府性債務(wù)多元監(jiān)督機(jī)制。加快推進(jìn)政府性債務(wù)信息公開(kāi)，通過(guò)信息公開(kāi)讓債務(wù)收支情況進(jìn)入人大、政協(xié)、審計(jì)等部門(mén)審議、審計(jì)和群眾評(píng)議范圍，全方位、多層次監(jiān)督政府性債務(wù)“借、用、管”情況。努力嘗試建立地方政府性債務(wù)收支預(yù)算，將政府性債務(wù)收支真正納入預(yù)算管理，逐步形成與公共財(cái)政體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。積極探索實(shí)踐，加強(qiáng)政府隱性債務(wù)管理。要建立全面、科學(xué)、規(guī)范的統(tǒng)計(jì)制度，逐步將政府隱性債務(wù)顯性化，便于監(jiān)控和管理。進(jìn)一步完善政府債務(wù)擔(dān)保約束機(jī)制，堅(jiān)決阻止市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政轉(zhuǎn)嫁。完善干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將政府隱性債務(wù)考核逐步與顯性債務(wù)一樣納入干部政績(jī)考評(píng)范疇，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理債務(wù)的責(zé)任感、主動(dòng)性和持續(xù)性。

〔1〕 朱起進(jìn)，丁風(fēng)琴.地方政府性債務(wù)的財(cái)政思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（10）.

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〔4〕 調(diào)研組.浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告[J].常委會(huì)會(huì)刊，2010（5）.

〔5〕劉國(guó)艷.“十二五”時(shí)期加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2010（21）.

〔6〕 楊二超.當(dāng)前形勢(shì)下地方政府性債務(wù)管理研究[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（9）.