公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)

王芳

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥230036)

公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)

王芳

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥230036)

為探究中國(guó)公共危機(jī)管理績(jī)效提升的有效路徑，結(jié)合理論闡述和實(shí)證資料佐證，對(duì)當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)管理與法治政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行剖析。分析認(rèn)為:由于公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)缺失，目前中國(guó)公共危機(jī)管理存在三大管理危機(jī)，這不僅影響了政府法治化水平的整體推進(jìn)，更制約了公共危機(jī)管理績(jī)效的持續(xù)提升;只有從制度、體制、機(jī)制3個(gè)方面不斷加強(qiáng)危機(jī)管理中法治政府建設(shè)，才能最終化解公共危機(jī)管理中的管理危機(jī)。

公共危機(jī)管理;法治政府;管理危機(jī);建設(shè)路徑

實(shí)施依法治國(guó)，關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府、依法行政。近年來(lái)，中國(guó)政府圍繞這一目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展了多項(xiàng)工作。然而，法治政府建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，既有成績(jī)不過(guò)是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步。誠(chéng)如2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》所指出:“經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府依法行政已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但是與形勢(shì)發(fā)展的要求還有不小差距，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)有待增強(qiáng)，依法辦事的能力和水平有待提高;一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變?！逼渲?，公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)更是該系統(tǒng)工程的薄弱環(huán)節(jié)，不僅阻礙了法治政府建設(shè)的進(jìn)程，更制約了公共危機(jī)管理績(jī)效的提升，亟需特別關(guān)注。本文擬就后一種情況進(jìn)行初步分析，并提出陋見(jiàn)，求教于方家。

一、法治政府建設(shè)與公共危機(jī)管理績(jī)效的提升

中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型濃縮了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程，其轉(zhuǎn)型充斥著結(jié)構(gòu)分化與利益重組，其中蘊(yùn)含著層出不窮的公共危機(jī)事件的源頭。因此，切實(shí)創(chuàng)新社會(huì)管理并提升公共危機(jī)治理能力，是維護(hù)社會(huì)和諧的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

為了提升危機(jī)管理績(jī)效，近年來(lái)中國(guó)政府一直致力于構(gòu)建中國(guó)特色的公共危機(jī)管理機(jī)制。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，第一次以決定的形式明確提出“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”的要求。2005年7月22日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第一次全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，指出“加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)”。2007年11月1日，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》開(kāi)始施行。

顯然，上述努力卓有成效。但是，公共危機(jī)管理績(jī)效的提升并非完成時(shí)態(tài)，它需要更多的機(jī)制創(chuàng)新為其補(bǔ)充力量。其中，建設(shè)法治政府在這個(gè)過(guò)程中大有作為。

第一，只有建設(shè)法治政府，公共危機(jī)管理才能在法治化的軌道上卓有成效的運(yùn)行。危機(jī)管理狀態(tài)下的法治政府與常態(tài)過(guò)程中的法治政府既有共通性，又有差異性。共通性在于，二者都具有法治政府“質(zhì)的規(guī)定性”，即公權(quán)力得到法治化授權(quán)和法治化制約，私權(quán)利得到制度化保障;差異性在于，政府在危機(jī)管理時(shí)，其權(quán)力和措施將突破平常法治框架，甚至?xí)和Ｄ承┓苫驊椃l款的執(zhí)行。但危機(jī)管理與常態(tài)管理一樣，只有納入法治化的軌道才能有效運(yùn)作?！疤貏e是當(dāng)政府在采取必要的緊急措施增加新的義務(wù)給社會(huì)公眾或者限制公民依據(jù)憲法和法律所享有的權(quán)利時(shí)，必須獲得法律上的授權(quán)?！保?］若非如此，政府所行使的危機(jī)管理權(quán)力就具有強(qiáng)烈的人治色彩和非正當(dāng)性，其遭遇的抵抗力也就相對(duì)較大。

第二，只有建設(shè)法治政府，公共危機(jī)管理才能因權(quán)力行使的合法性贏得人民的廣泛支持。社會(huì)成員對(duì)政府的服從可以分為兩類(lèi):內(nèi)在服從與外在服從。內(nèi)在服從是公眾對(duì)政府合法性認(rèn)可基礎(chǔ)上的自愿服從。外在服從是公眾懾于政府強(qiáng)制力的被迫服從。正常的政府管理應(yīng)該以?xún)?nèi)在服從為主，外在服從為輔［2］。如果政府過(guò)分倚重外在服從，公眾或可借助法不責(zé)眾的力量公然抵抗政府決策?？梢?jiàn)，內(nèi)在服從在公共危機(jī)管理中尤為重要，因?yàn)楣参C(jī)爆發(fā)時(shí)，政府特別需要公眾對(duì)政府的非常態(tài)行為予以理解和支持。而高水平的法治政府建設(shè)能夠增強(qiáng)公眾對(duì)政府的內(nèi)在服從程度，從而使政府獲得高效化解危機(jī)的價(jià)值論根據(jù)。

具體來(lái)說(shuō):(1)良好的法治政府建設(shè)有利于提高政府的公信力。政府具有公信力，就更容易獲得社會(huì)公眾的信任和支持，各項(xiàng)方針、政策就更容易推行;反之，流言、謠言就會(huì)趁機(jī)泛濫，社會(huì)就容易陷入無(wú)政府主義的混亂之中。(2)良好的法治政府建設(shè)有利于提高政府的號(hào)召力和凝聚力。政府的號(hào)召力和凝聚力是法治政府建設(shè)的必然結(jié)果，也是政府“得民心”的集中體現(xiàn)。具有強(qiáng)大號(hào)召力和凝聚力的政府，能夠振臂一呼，應(yīng)者云集，凝聚民眾的力量消解公共危機(jī)，重建一個(gè)互助互勉的社會(huì)。(3)良好的法治政府建設(shè)有利于提高整個(gè)社會(huì)的道德水準(zhǔn)。古人說(shuō)“政者正也”，意為政府應(yīng)當(dāng)以風(fēng)清氣正的形象引導(dǎo)人民共建德性社會(huì)。這一點(diǎn)在危機(jī)管理中尤為如此。危機(jī)情境中，社會(huì)原有的正常秩序容易處于失范狀態(tài)，如果政府率先不尊重甚至褻瀆法治，就會(huì)加快社會(huì)道德的滑坡，甚至造成社會(huì)秩序的進(jìn)一步失控。

二、法治政府缺位下的三重管理危機(jī)

由于法治化建設(shè)程度不是很高，目前中國(guó)政府在危機(jī)管理中存在一定的管理危機(jī)。本文以法治化為視角，從制度、體制和機(jī)制3個(gè)層面對(duì)上述管理危機(jī)予以剖析。

(一)從制度層面上看，管理危機(jī)主要體現(xiàn)在公共危機(jī)管理缺乏完備的法律制度保障

公共危機(jī)的特殊性決定了常態(tài)下的法治行為無(wú)法適用于危機(jī)管理狀態(tài)下的政府行為。這使得人們常常形成這樣的誤區(qū):公共危機(jī)管理與政府法治化之間存在緊張的，甚至是對(duì)立的關(guān)系。在大局觀念的影響下，公共危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該集中力量辦大事，應(yīng)該被賦予廣泛的、特殊的緊急權(quán)力，這些權(quán)力甚至應(yīng)該不受任何制約。因此，提升政府公共危機(jī)管理能力就不能用那些條條框框的法律制度桎梏政府勇往直前的步伐。

正是源于上述認(rèn)知，當(dāng)代中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏危機(jī)管理的法制建設(shè)。具體而言，包括以下方面:(1)關(guān)于公共危機(jī)預(yù)防和應(yīng)急預(yù)警的法律制度不健全。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)基本保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢(shì)頭，各級(jí)政府部門(mén)集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，往往缺乏正視公共危機(jī)的態(tài)度。而個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部身上存在著嚴(yán)重的官僚主義，不僅平時(shí)對(duì)公共危機(jī)發(fā)生的各種征兆熟視無(wú)睹，甚至當(dāng)公共危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)時(shí)，他們也傾向于“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，想方設(shè)法“捂蓋子”。如是，社會(huì)管理體制中缺少了極為重要的危機(jī)預(yù)防和預(yù)警的法律制度。(2)關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)急處置的法律制度不健全。這包括缺乏緊急情況下的特殊性程序規(guī)范;對(duì)緊急情況下行政越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全等。尤其是，在公共危機(jī)管理狀態(tài)下，法律對(duì)公民的權(quán)利保障和權(quán)利制約不明確，一方面公民權(quán)利很容易遭受各方面的侵害而無(wú)法獲得法律上的有效救濟(jì)，另一方面政府在緊急狀態(tài)下對(duì)公民某些權(quán)利應(yīng)該進(jìn)行制約卻難以執(zhí)行到位。(3)關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)急處理后的恢復(fù)與重建的法律制度不健全。公共危機(jī)的威脅和危害得到基本控制和消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織開(kāi)展事后恢復(fù)和重建工作，以減輕公共危機(jī)造成的損失和影響，盡快恢復(fù)各項(xiàng)社會(huì)秩序，妥善處置公共危機(jī)過(guò)程中引發(fā)的矛盾和糾紛。如果缺乏法制規(guī)范和引導(dǎo)，不僅不利于恢復(fù)重建，還有可能引致新的危機(jī)，造成“禍不單行”。

(二)從體制層面上看，管理危機(jī)主要體現(xiàn)在當(dāng)前的危機(jī)管理缺乏專(zhuān)門(mén)的法定管理組織

在政府危機(jī)管理中，公共危機(jī)是客體，專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)是主體。組織機(jī)構(gòu)缺乏，組織目標(biāo)就容易落空。有鑒于此，西方國(guó)家一般都立法設(shè)有專(zhuān)門(mén)的管理組織和協(xié)調(diào)組織應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)。相比之下，中國(guó)的公共危機(jī)管理起步晚，缺乏獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，致使公共危機(jī)管理能力受到嚴(yán)重削弱。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)地方政府實(shí)行的是分部門(mén)管理的模式，即在一個(gè)臨時(shí)性、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由一個(gè)或者幾個(gè)具體的部門(mén)來(lái)應(yīng)付一項(xiàng)或者幾項(xiàng)危機(jī)事件。這種各自為政的管理模式導(dǎo)致了中國(guó)政府危機(jī)管理系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重，政府內(nèi)部之間及政府與危機(jī)管理各方主體間難以形成危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，也難以實(shí)現(xiàn)資源整合和協(xié)同決策。此外，公共危機(jī)一旦解除，領(lǐng)導(dǎo)小組馬上解散，處理危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)、資料難以延續(xù)、保存和總結(jié)。

(三)從機(jī)制層面上看，管理危機(jī)主要體現(xiàn)在當(dāng)前危機(jī)管理采用運(yùn)動(dòng)式管理模式，法治精神流失

政府管理包括運(yùn)動(dòng)式管理和制度式管理。與法治精神相契合的是制度式管理。由于諸多原因，當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府危機(jī)管理更多采用運(yùn)動(dòng)式管理模式。所謂運(yùn)動(dòng)式管理是指由具有一定政治權(quán)力的政治主體憑借手中掌握政治權(quán)力發(fā)動(dòng)的，一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點(diǎn)管理過(guò)程［3-4］。由于運(yùn)動(dòng)式管理具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、高效性和專(zhuān)項(xiàng)性等特征，各級(jí)政府在化解公共危機(jī)時(shí)往往傾向于這一管理模式。

運(yùn)動(dòng)式管理是一把雙刃劍，它雖能“快刀斬亂麻”地取得驚人成效，但會(huì)從以下3個(gè)方面侵蝕政府法治化的既有成就:(1)運(yùn)動(dòng)式管理可能會(huì)導(dǎo)致政府常態(tài)管理不作為，制度建設(shè)動(dòng)力不足，制度執(zhí)行力疲軟和弱化。如同房屋衛(wèi)生清理，平時(shí)不清理，只有集中清理。(2)運(yùn)動(dòng)式管理可能會(huì)導(dǎo)致政府更加推崇政策治國(guó)而不是法律治國(guó)。采用運(yùn)動(dòng)式管理容易在執(zhí)法過(guò)程中把上級(jí)的臨時(shí)政策異化為法律來(lái)執(zhí)行，有時(shí)還在執(zhí)行政策時(shí)背離法治要求，這就與長(zhǎng)久生效的法律原則相違背，損害了法律的穩(wěn)定性和確定性。(3)運(yùn)動(dòng)式管理常常只關(guān)注一個(gè)目標(biāo)，而忽視其他的各個(gè)目標(biāo)，結(jié)果在實(shí)際工作過(guò)程中，為了保證管理的高效率，往往采取“一刀切”的強(qiáng)制手段，刪繁就簡(jiǎn)，對(duì)干擾管理的各種行為實(shí)施強(qiáng)力打擊，導(dǎo)致公權(quán)力趨向膨脹，合理的私權(quán)利受到非常態(tài)打壓。

三、公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)路徑

普林斯頓大學(xué)諾曼·奧古斯丁教授不無(wú)深刻地指出:“一次危機(jī)既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊(yùn)藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會(huì)，就是危機(jī)處理的精髓;而錯(cuò)誤地估計(jì)形勢(shì)，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化，則是不良危機(jī)處理的典型特征?！保?］因此，當(dāng)我們透視出政府危機(jī)管理進(jìn)程中的管理危機(jī)時(shí)，與其消極悲觀，不如積極面對(duì)，從中尋繹進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)的機(jī)遇。

(一)公共危機(jī)管理中法治政府建設(shè)的域外鏡鑒

觀察世界上一些主要國(guó)家，它們?cè)谖C(jī)管理中的法治政府建設(shè)方面有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì):(1)高度重視各級(jí)政府危機(jī)管理的立法建設(shè)。美、日、俄、英、意、瑞典等許多國(guó)家，都相繼建立起以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)、以應(yīng)急專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)為主體的一整套各級(jí)政府危機(jī)管理法律制度;以這些制度為依據(jù)，制定了大量配套規(guī)定和應(yīng)急預(yù)案(計(jì)劃)，并根據(jù)實(shí)際需要不斷加以完善和更新。(2)在危機(jī)管理中，既授予各級(jí)政府充分的權(quán)力，又對(duì)其權(quán)力的行使加以嚴(yán)格限制，以防止政府濫用公權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利。(3)高度重視公共危機(jī)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作。當(dāng)今世界各主要國(guó)家都將其作為治國(guó)理政的重要工作，放在突出位置。(4)高度重視公共危機(jī)處置工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。比如，美國(guó)以立法形式要求各州、縣市設(shè)立相應(yīng)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)部門(mén)或單位都指定具體人員負(fù)責(zé)，而且持證上崗，充分保證下情上達(dá)。對(duì)公共危機(jī)負(fù)有重要責(zé)任的州級(jí)緊急事務(wù)管理辦公室在公共危機(jī)發(fā)生及處理期間是本州的協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，公共危機(jī)一旦發(fā)生，州級(jí)緊急事務(wù)行動(dòng)開(kāi)始，州長(zhǎng)動(dòng)員并部署本州的工作人員、設(shè)備及其他資源到相應(yīng)地區(qū)以支持地方政府，該部分的具體操作通過(guò)911應(yīng)急指揮系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)。

(二)中國(guó)公共危機(jī)管理進(jìn)程中法治政府建設(shè)的具體路徑

在前文分析的基礎(chǔ)上，本文從3個(gè)方面給出政府危機(jī)管理法治化建設(shè)的具體路徑。

第一，頒布一整套有中國(guó)特色的危機(jī)管理法律體系，為危機(jī)管理狀態(tài)下的法治政府建設(shè)奠定制度基礎(chǔ)。這套法律體系作為行政法部門(mén)的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該包括三大法律淵源。(1)要在憲法中明確規(guī)定政府危機(jī)管理基本法律制度，為政府危機(jī)管理法治化提供憲法依據(jù)。2004年3月，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于憲法修正案》中已經(jīng)對(duì)上述原則予以部分確認(rèn):憲法修正案將憲法第六十七條規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)第二十項(xiàng)“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)”修改為“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”，并相應(yīng)地將憲法第八十條規(guī)定的中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定“發(fā)布戒嚴(yán)令”修改為“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”［2］?！熬o急狀態(tài)”包括“戒嚴(yán)”，又不限于“戒嚴(yán)”。修正后的憲法適用范圍更寬，同時(shí)為政府處理各種公共危機(jī)提供了憲法依據(jù)。但是，以“緊急狀態(tài)”取代“戒嚴(yán)”，只不過(guò)是起到了為地方危機(jī)管理“正名”的作用，至于危機(jī)管理狀態(tài)下的權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利基本關(guān)系的規(guī)范尚闕如。(2)要制定一部政府危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件，使各級(jí)政府在危機(jī)狀態(tài)下能夠依法行政，果斷采取措施，及時(shí)化解危機(jī)。(3)完善單行法。緊急事態(tài)法是危機(jī)管理的一項(xiàng)根本法律，應(yīng)急法律規(guī)范體系中還包括單行的部門(mén)應(yīng)急法及其實(shí)施細(xì)則以及針對(duì)應(yīng)急法某一獨(dú)立環(huán)節(jié)的專(zhuān)門(mén)立法等。

第二，建立一整套有中國(guó)特色的政府危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)，為危機(jī)管理狀態(tài)下的法治政府建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。(1)成立專(zhuān)門(mén)的政府危機(jī)管理決策機(jī)構(gòu)。危機(jī)決策是危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中首要且關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。薛瀾教授認(rèn)為，危機(jī)事件的實(shí)質(zhì)，是非程序化決策問(wèn)題。它要求組織(決策單位和人員)在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體措施，即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下，為了不錯(cuò)失良機(jī)，而打破常規(guī)，省去決策中的某些“繁文縟節(jié)”，以盡快的速度做出應(yīng)急決策［6］。因此，政府要保證在短時(shí)間內(nèi)做出有效的決策，并及時(shí)指導(dǎo)決策的運(yùn)行，首要任務(wù)是要依法組建一個(gè)具有足夠權(quán)力且能夠有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)的中樞指揮系統(tǒng)?！拔C(jī)決策指揮系統(tǒng)是在危機(jī)管理中居于核心地位的權(quán)威組織體系。”［7］這個(gè)系統(tǒng)是整個(gè)危機(jī)管理組織體系的靈魂。它享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行強(qiáng)制性的政策，是保證統(tǒng)一指揮、果斷決策和迅速行動(dòng)的前提，直接關(guān)系到危機(jī)管理的成敗。(2)組建專(zhuān)門(mén)的政府危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。危機(jī)來(lái)臨時(shí)需要對(duì)人、財(cái)、物各種資源進(jìn)行調(diào)配，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，因此，要使危機(jī)管理有效地進(jìn)行，必須設(shè)置一個(gè)權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為危機(jī)管理的神經(jīng)系統(tǒng)。

第三，樹(shù)立一套有中國(guó)特色的政府危機(jī)管理觀念體系，為危機(jī)管理狀態(tài)下的法治政府建設(shè)奠定思想機(jī)制基礎(chǔ)。觀念體系是行為的先導(dǎo)，如果沒(méi)有相應(yīng)的觀念重塑，任何制度的執(zhí)行都可能陷入錢(qián)穆先生講的“制度陷阱”。為了加強(qiáng)公共危機(jī)管理中的法治政府建設(shè)，必須要重塑政府以下理念:(1)公共危機(jī)管理的法治化建設(shè)不到位，將直接制約法治政府建設(shè)的整體成效。法治化的危機(jī)管理缺失目前已是中國(guó)法治政府建設(shè)的“短板”，依據(jù)管理學(xué)中的“木桶原理”，法治政府建設(shè)的水準(zhǔn)最終取決于“短板”提升，而非“長(zhǎng)板”的“一枝獨(dú)秀”。(2)只有建設(shè)法治政府，危機(jī)管理的績(jī)效才能得到持續(xù)提升。鄧小平同志“制度更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性和穩(wěn)定性”的觀點(diǎn)不僅適用常態(tài)社會(huì)管理，亦適用危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)管理。(3)只有樹(shù)立程序法治觀念，才能在危機(jī)管理中克服運(yùn)動(dòng)式管理缺陷，保障公民權(quán)利?！罢芊裨诜浅顟B(tài)下做到依法辦事，有效地處理應(yīng)急情況，不濫用權(quán)力，不破壞法治和保護(hù)大多數(shù)人的基本權(quán)利，這是對(duì)一個(gè)政府的能力和法治水平的考驗(yàn)。”［8］實(shí)踐證明，只有樹(shù)立程序法治觀念，才能克服政府危機(jī)管理的運(yùn)動(dòng)式管理缺陷，進(jìn)而保障公民權(quán)利。學(xué)者季衛(wèi)東指出:“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制權(quán)力的恣意、專(zhuān)斷和裁量?！保?］也就是說(shuō)，只有高度重視程序法，讓正義以“看得見(jiàn)的方式”實(shí)現(xiàn)，才能夠防范公權(quán)力在危機(jī)管理中的濫作為或不作為。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)已進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是公共危機(jī)易發(fā)時(shí)期。公共危機(jī)管理績(jī)效的持續(xù)提升，離不開(kāi)完善的法治政府建設(shè)作為支撐。在這個(gè)過(guò)程中，法治政府建設(shè)和公共危機(jī)管理不能各自為政;如果人們?cè)谡劶胺ㄖ握ㄔO(shè)時(shí)，往往會(huì)忽略公共危機(jī)管理這一特定情境，而談及公共危機(jī)管理時(shí)，又將法治政府這一重要議題予以擱置。那么，法治政府建設(shè)必將陷于失敗，而公共危機(jī)管理績(jī)效也終將難以提升。因此，對(duì)二者予以統(tǒng)一有效的“頂層設(shè)計(jì)”，并以此為基礎(chǔ)不斷探尋真正具有可操作性路徑，仍然是當(dāng)前重要的任務(wù)。

［1］范旭斌．關(guān)于完善危機(jī)管理法律制度的思考［J］．學(xué)海，2004(4):183-186．

［2］陶富源，王平．中國(guó)特色協(xié)商民主論［M］．蕪湖:安徽師范大學(xué)出版社，2011．

［3］馮志峰．中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的定義及其特征［J］．中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)，2007，9(2):29-32．

［4］郎友興．中國(guó)應(yīng)告別“運(yùn)動(dòng)式治理”［J］．同舟共進(jìn)，2008(1):29．

［5］諾曼·奧古斯丁．危機(jī)管理［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001．

［6］薛瀾．危機(jī)管理［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2003．

［7］胡寧生．中國(guó)政府形象戰(zhàn)略［M］．北京:中共中央黨校出版社，1999．

［8］蔡定劍．非常時(shí)期的人大立法［N］．法制日?qǐng)?bào)，2003-05-15(4)．

［9］季衛(wèi)東．法律程序的意義:對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)1993(1):83-103．

Legal government construction in public crisis management

WANG Fang

(School of Economics and Management，Anhui Agricultural University，Hefei 230036，Anhui，China)

To enhance the performance of China's public crisis management，this paper analyzes the relationship of public crisis management and a legal government．Due to the legal defect，there are three major crises in public crisis management in China．They not only affect the overall advancement of building a legal government，but also restrict the continuous improvement of public crisis management．Only through legal construction，can all the crisis in the public management be finally resolved．

public crisis management;legal government;management crisis;building path

D921

A

1671-6248(2012)03-0075-05

2012-06-14

安徽高校省級(jí)人文社科研究項(xiàng)目(2011SK107)

王芳(1980-)，女，安徽蕪湖人，講師，管理學(xué)碩士。