整體性治理:政府治理的新趨向

寇 丹

(東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819)

由于在管理活動、政治活動以及國家公共事務中被廣泛應用,代表著公共行政新范式的治理理論從其誕生之日起就一直備受西方各國學者關注,在學術研究和管理實踐領域占有十分重要的地位。20世紀90年代末,在經歷了對傳統(tǒng)治理模式的變革之后,英國學者提出了一種被認為有可能成為21世紀關于政府治理的重大理論----整體性治理理論,這一理論的首倡者與代表人物是該國學者佩里·?？怂购团羺s克·登力維。根據希克斯的定義,所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段,以協(xié)調、整合和責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合,不斷‘從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合’,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”[1]。整體性治理理論的誕生也成為了從新公共管理時代進入后新公共管理時代的標志。

一、 整體性治理的內涵

1. 整體性治理的興起

隨著社會生活秩序的變遷以及西方的政府改革向縱深發(fā)展,20世紀70年代末提出的以“政府再造”為內容,以分權化、市場化、民營化為工具的新公共管理理論日漸式微,在實踐中表現(xiàn)出來的局限性與弊端愈發(fā)明顯,遭受到越來越廣泛的批評與質疑。20世紀90年代末的英國,由于保守黨政府長期實行的新自由主義和新公共管理政策,導致政府公共服務日趨呈現(xiàn)碎片化、政府組織功能逐漸裂解化的趨勢,政府治理研究在反思和彌補的基礎上迫切需要一種能夠解決現(xiàn)實問題的新的治理模式,這也是整體性治理理論產生的直接動因。1997年,托尼·布萊爾執(zhí)政后的英國工黨政府十分贊同?？怂乖谕瓿霭娴摹墩w政府》中提出的整體性治理理念,以該理論為指導制定并頒布了具有里程碑意義的《現(xiàn)代化政府政策白皮書》,以其作為政府改革綱領,提出“協(xié)同政府(jointed-up government)”模式。英國發(fā)起的這一政府治理模式得到了經濟合作與發(fā)展組織(OECD)中許多國家的認可與效仿,成為西方政府治理的一種全新范式。整體性治理模式目前并無定論,涵蓋了許多相關詞匯,包括整體性治理(holistic governance)、網絡化治理(government by network)、協(xié)同治理(jointed-up governance)、跨部門協(xié)作(cross-agency collaboration)、水平化管理(horizontal management)等等,雖然每個詞匯的含義有所區(qū)別,但是它們的共同之處在于均強調制度化、經?；?強調整合與協(xié)調,主張“跨界”合作以實現(xiàn)并增進共同價值。然而,追求政府內部機構間的協(xié)調、合作與整合一直都是政府治理的目標,所以?？怂怪赋?整體性治理并不是一個新鮮的東西。帕卻克·登力維通過對英國、美國、加拿大等一些發(fā)達國家的實證研究,指出了新公共管理理論強調分散化、強調競爭和強調激勵這三個方面的主要內容在客觀上已經造成了現(xiàn)實政府組織的“碎片化”,而且相當大的一部分已經停止作用。登力維進而指出,無論是在學術界還是在政府部門,新公共管理理論都已經“壽終正寢”[2]。在這種背景下,20世紀90年代中后期,西方各國掀起了一場針對公共部門協(xié)調和整合機制理論的探索運動,整體性治理理論也正是在這一背景下形成的。

2. 整體性治理的主要內容

(1) 基本假設

整體性治理理論的形成有三個基本前提與假設:首先,民眾經常有需要政府解決的問題,這些問題形式多樣,內容復雜,即便是單一問題,有時候也要求政府必須從整體性角度出發(fā)才能夠解決;其次,政府機構行為以民眾最關注和擔憂的問題為導向,而不是以有效的管理過程為導向,即政府機構主旨更傾向于解決普通民眾最擔憂的實際問題,而大多數(shù)這樣的問題是跨部門的,是單一部門無法獨立解決的;第三,為了解決民眾提出的問題,政府必須實現(xiàn)內部機構、部門、專業(yè)與各層級間的協(xié)調與整合,實現(xiàn)政府整體性運作。由此可見,整體性治理是建立在政府有意愿去解決民眾最關心的問題,同時盡量避免在解決問題時出現(xiàn)由于政府部門與機構之間矛盾沖突造成的辦事效率低下,要求形成政府組織功能整合與建立高效公共服務體系的前提下的[3]。

(2) 治理邏輯

整體性治理的治理邏輯主要體現(xiàn)在工具理性和價值理性兩方面:

首先,在工具理性層面上。協(xié)調和整合是整體性治理的核心概念,也是整體性治理要完成的兩個不同階段任務,協(xié)調主要是解決組織外部的認識問題,要消除組織間的問題與矛盾;整合則是要求各個組織以及組織內部各部門能夠從全局出發(fā),以結果為導向達成行動上的一致[4]。隨著社會的發(fā)展,組織內部功能、組織內部人員、組織間的差異越來越明顯,組織成員追求個人效用最大化在客觀上勢必造成組織的碎片化,產生組織不協(xié)調甚至是破壞整合的效果。整體性治理是要通過協(xié)調和整合政府組織機構間關系來提高治理效率,更好地解決民眾最為關心的實際問題,可以說是涉及政府機構方方面面的變革,是對以往治理理論所追求的工具理性的重新解讀。

其次,在價值理性層面上。整體性治理恢復和重建了民眾在治理中的根本主體地位,體現(xiàn)了治理價值理性的回歸。整體性治理十分重視治理主體的參與性,這一點區(qū)別于傳統(tǒng)的代議制民主。?？怂拐J為,不能僅僅將民眾視為消費者,他認為公眾、消費者和納稅人在角色與需求上的差異決定了他們在對待治理態(tài)度上的不同,即消費者只關心治理的結果,納稅人關注治理過程中公共支出費用的降低,公眾則要求更多的話語權以真正參與到治理過程中。要體現(xiàn)整體性治理的價值理性,需要在現(xiàn)代治理結構中將三者整合,其中最為重要的是公眾參與,必須尊重公眾身份,從宏觀和微觀上充分發(fā)揮公眾社會的作用[4]。

(3) 基本觀點

以協(xié)調與整合為基礎的政府整體運作是整體性治理關注的核心內容。希克斯認為,政府整體運作的主旨是使得政府能夠更有效地解決民眾最關心的問題,這一主旨要求政府必須建立起一整套整合框架,以改進結果為目標導向整合政策、顧客群體、組織和機構每個層次的大多數(shù)過程。同時還要在強度和廣度等方面來衡量整合運作的深度。希克斯認為,整合的深度越高,組織機構的凝聚力就越大,部門間的連接也就越緊密,從而可以減少各自為政和重復浪費的現(xiàn)象出現(xiàn)[2]。?？怂惯€指出整體性治理的關鍵性整合是在組織間建立信任,并強調責任感對于整體性治理尤為重要,他還論述了信息系統(tǒng)的建立以及預算的功能,由于篇幅限制,在此不贅述。與?？怂挂粯?帕卻克·登力維也強調整合,但后者認為整體性治理與整合雖有聯(lián)系但又有區(qū)別,他認為整體性治理是一種重新整合,是對新公共管理理論的一種對立的回應。重新整合包括逆部門化、大部制改革、重新政府化以及恢復和加強中央等方面的內容,登力維不贊同狹隘的眾人參與式治理,他更強調整體主義的改革,認為建立一種以公眾需要為基礎,以政府機構與公共服務程序的簡化為主要內容,以促進政府與公眾“客戶關系”為導向的新型政府,才是政府改革的主旨。從這層意義上看,登力維認為整體性治理不僅超越了傳統(tǒng)意義上公眾參與治理過程的范圍,而且不同于新公共管理所強調的企業(yè)過程管理,他認為整體性治理是公共部門內部網絡的一次根本性變革,是面對新問題建立的以公眾需要為基礎的靈活反應的新治理模式[2]。

二、 整體性治理理論在西方各國的實踐

如前所述,整體性治理理論在實踐中的應用最早是在英國。1997年3月,布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府政策白皮書》并將其作為政府改革綱領,其內容主要是在總結1995—1996年政府工作的基礎上,提出必須加強政府的統(tǒng)一決策能力,必須強化政府決策部門和執(zhí)行部門之間的合作理念,并決定用“協(xié)同政府”模式代替以往的“競爭性政府”模式。改革的具體措施包括四個方面的內容:第一,以首相(內閣)辦公室、財政部為核心行政部門,圍繞核心行政部門設立綜合性決策機構(如政策中心、績效與創(chuàng)新小組等)并以此建立跨部門間聯(lián)系,強化核心部門控制能力;第二,在協(xié)商基礎上制定國家各個部門優(yōu)先發(fā)展目標,在實踐中訂立“公共服務協(xié)議”作為政府提供服務的依據和績效評估的標準,整合組織目標以避免行政散亂;第三,設立“框架文件”制度,明確各主管部門的責任以及與其他部門間的合作關系,輔之以“保證人”制度、獨立委員會制度,改善部門間溝通關系和建立以顧客為導向的服務理念,提高政府公共服務效率與滿意度;第四,提高公務員隊伍文化水平,使其可以經受住整個改革過程中文化融合的考驗,在提高公務員工作能力的同時培養(yǎng)其集體責任感、共同的社會價值觀以及相互之間的信任感,使他們做到既可以發(fā)揮主觀能動性,又不會做出超越職權的事[5]。

繼英國政府實施的“協(xié)同政府”改革之后,歐美其他發(fā)達國家都相繼開始根據本國實際情況,運用整體性治理理論制定發(fā)展策略,進行政府治理改革。美國通過資金刺激和立法體系實現(xiàn)橫向績效目標,州政府在諸多領域中享有獨立權力和分擔責任,整合聯(lián)邦政府與州政府之間以及公共部門與志愿組織之間的關系,建立協(xié)同合作模式。在這種新模式下,公眾所要求提供的公共服務不再像以往那樣必須通過一線工作人員或者辦公機構層層轉接,而是強調公眾公共服務的第一接待原則,即無論公眾所找到的是哪一個政府機關或者工作人員解決問題,都會通過整體協(xié)同合作的網絡聯(lián)系到能夠直接解決問題的部門,有效克服了以往公共服務體系分散割裂所帶來的弊端,在提高公共服務質量和效率的同時提升了政府的公眾形象。

澳大利亞“協(xié)同政府”實踐主要體現(xiàn)在聯(lián)邦政府與州政府之間、提供同類服務的政府部門之間,互相建立以長期績效評估為基礎的伙伴關系,對內協(xié)同、整合政府自身服務資源,對外與相應的公司部門之間建立穩(wěn)定的協(xié)同關系,以更好地協(xié)同政府與服務對象之間的關系。加拿大通過橫向績效目標協(xié)調工作,被授權的、自愿的和私人組織參與服務供給,建立聯(lián)邦政府與州政府間、跨部門間的協(xié)同模式。荷蘭通過績效目標改善合作與協(xié)調中央和地方政府間、政府部門間、社會團體間關系[6]。由此可見,以整體性治理建立公共服務模式逐漸成為西方國家政府治理的普遍趨勢。

三、 整體性治理對我國政府治理的借鑒意義

雖然整體性治理的理論和實踐模式均起源于西方,其產生的制度背景與我國實際情況有很大差異,但若不考慮政治體制而只吸收其可借鑒的普遍性因素,整體性治理對于建設服務型政府以及構建中國特色的政府治理模式仍具有十分重要的意義。

1. 治理理念的回歸

在改革開放以來的行政性分權指導思想下,我國中央政府一直不斷地賦予地方政府自主權,這種分權賦予的自主加之GDP與政績聯(lián)動的觀念,催生了一批地方“理性經濟人”,大多數(shù)地方政府為了追求政績而急功近利,在經濟領域過度干預的同時長期忽略政府的社會管理和公共服務職能,導致一批高能耗、高污染的企業(yè)被一些無視地方發(fā)展長期利益的官員盲目引進,嚴重侵害了當?shù)鼐用竦纳眢w健康和生存環(huán)境。整體性治理以解決公眾最關心的問題為政府行為的主旨,在治理理念上回歸公共性,注重政府社會管理和公共服務職能的發(fā)揮。這就要求我們在建設服務型政府的過程中,要以完善社會管理和改善民生為出發(fā)點,不斷擴大和完善公共服務體系。在提供公共服務過程中要促使不同利益群體形成共同目標,建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展觀念,打破地方政府內部與地方政府間的條塊分割現(xiàn)狀,消除各自為政的封閉思想,在降低公共服務成本的同時實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。

2. 參與主體的多元

傳統(tǒng)公共服務的供給方式是以政府為中心,政府是公共服務的絕對主體。整體性治理理念在這一點上區(qū)別于傳統(tǒng)管理觀念,它是建立在政府內部各機構之間、政府與外部公私部門之間為了解決公眾最關心的問題而合作的前提假設基礎上的。整體性治理注重發(fā)揮市場和社會力量的輔助功能,減輕政府公共服務支出負擔,提高服務質量和效率。值得注意的是,整體性治理仍然強調政府在整合資源過程中的主導地位,政府擔負著拓展公共服務參與空間,協(xié)調公共服務供給機構,管理服務過程和控制服務結果的主要責任。此外,整體性治理還十分重視數(shù)字信息等技術手段的應用,主張政府利用現(xiàn)代化技術掌握更多的信息,建立信息數(shù)據庫,提高政府決策和公共服務質量。這也啟示我國政府應著力加強電子政務信息網絡建設,提高公務員隊伍信息化技術水平。

3. 組織形式的創(chuàng)新

組織形式以及組織內部結構的設計是政府實現(xiàn)公共服務目標的工具,整體性治理理念的落實同樣需要與之相適應的政府組織結構的支撐。由于受到西方新公共管理理論的影響,我國部分地方政府已經呈現(xiàn)出組織碎片化和服務裂解性狀態(tài),機構的重疊與職能的交叉使得政府部門間的溝通存在諸多障礙,產生“政出多門”現(xiàn)象,協(xié)調與整合困難。整體性治理模式下的組織在強調官僚制組織結構的基礎上,以協(xié)同為組織形態(tài)的特征,以結果為組織目標的導向,以整合為組織運作的核心,在組織形式上更加注重整體利益,主張圍繞特定目標協(xié)調和整合組織結構。結合我國政府治理實踐,就是“既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力,又要調整與社會和市場的橫向關系,以政府為紐帶,發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用,構建政府與市場和社會通力合作、運轉協(xié)調”[7],政府間關系整合的政府組織形式。

綜上所述,以修正官僚制和新公共管理范式在實踐中產生的弊端為基礎形成的整體性治理模式,越來越受到世界各國政府治理實踐的青睞。需要提出的是,整體性治理的制度化策略無論是在理論上還是在實踐中都尚處于不斷探索和完善的過程中,有諸多現(xiàn)實問題需要面對和解決,我國的政府治理仍然需要在創(chuàng)新和發(fā)展中不斷豐富,探索適合國情的具體做法,構建有中國特色的政府治理機制。

參考文獻:

[1] 曾凡軍,定明捷. 邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究[J]. 經濟研究參考, 2010(65):43-46.

[2] 竺乾威. 從新公共管理到整體性治理[J]. 中國行政管理, 2008(10):52-58.

[3] 朱玉知. 替代還是互補:整體性治理與分散性治理----對公共治理轉型的一種回應[J]. 甘肅行政學院學報, 2011(2):20-27.

[4] 曾令發(fā). 整體型治理的行動邏輯[J]. 中國行政管理, 2010(1):110-114.

[5] 崔會敏. 整體性治理對我國行政體制改革的啟示[J]. 四川行政學院學報, 2011(1):10-13.

[6] 胡佳. 整體性治理:地方公共服務改革的新趨向[J]. 國家行政學院學報, 2009(3):106-109.

[7] 劉偉. 論“大部制”改革與構建協(xié)同型政府[J]. 長白學刊, 2008(4):48.