關(guān)于建立供水價(jià)格新型定價(jià)機(jī)制的探討

高 迎

一、供水價(jià)格調(diào)價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀及弊端

從目前各主要城市水價(jià)形成的方式和過(guò)程來(lái)看，一般都是由供水企業(yè)依據(jù)其成本費(fèi)用的實(shí)際增長(zhǎng)和虧損額，以及償還前期供水設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款利息為主要調(diào)價(jià)理由，向政府提出調(diào)價(jià)需求和申請(qǐng)，水價(jià)調(diào)整幅度一般僅以彌補(bǔ)虧損或適當(dāng)保本微盈為前提。而物價(jià)管理部門(mén)根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《城市供水價(jià)格監(jiān)審辦法》核定供水企業(yè)符合辦法規(guī)定的調(diào)價(jià)成本，形成政府部門(mén)意見(jiàn)后，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，由各有關(guān)方面的專(zhuān)家和市民代表加以論證，最后，針對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、企業(yè)和居民的承受能力等方面由政府部門(mén)逐級(jí)審批，最后做出調(diào)價(jià)決策。從形式上看，似乎完整、嚴(yán)密，也符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，但實(shí)際上多是在供水企業(yè)與政府部門(mén)之間，討價(jià)還價(jià)，難議而不決，延誤水價(jià)的及時(shí)調(diào)整和企業(yè)的成本回收。這樣的調(diào)價(jià)機(jī)制存在諸多弊端。

（一）價(jià)格管理辦法執(zhí)行不到位。

國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部曾制定頒發(fā)了《城市供水價(jià)格管理辦法》（計(jì)價(jià)格[1998]1810號(hào)），明確了供水價(jià)格的定價(jià)權(quán)限、水價(jià)的分類(lèi)和構(gòu)成，以及制定水價(jià)的原則方法和依據(jù)，明確了二部制水價(jià)的計(jì)算方法。但通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀的初步了解，各地主要城市目前的供水價(jià)格調(diào)整一般不考慮《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定的合理利潤(rùn)率，往往只是在企業(yè)出現(xiàn)連年虧損的情況下適當(dāng)考慮彌補(bǔ)虧損，調(diào)價(jià)的目的是為了扭虧，因此也就不存在合理利潤(rùn)率核定之說(shuō)。

（二）供水成本監(jiān)審采用一刀切做法，遏制供水企業(yè)持續(xù)發(fā)展

以往制水價(jià)格制定的依據(jù)往往是根據(jù)企業(yè)報(bào)告期的成本，而對(duì)歷年的成本、費(fèi)用變化情況缺少掌握和進(jìn)行分析，導(dǎo)致價(jià)格的制定較大程度上受企業(yè)所報(bào)成本的支配，同時(shí)由于行業(yè)主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)缺乏對(duì)比性，難以使水價(jià)建立在真實(shí)、合理的供水成本基礎(chǔ)上。為了改變這一現(xiàn)象，建立有效的成本監(jiān)控機(jī)制，提高政府制定城市供水價(jià)格的科學(xué)性、合理性。國(guó)家發(fā)改委于2010年頒發(fā)了《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，2011年出臺(tái)了《關(guān)于做好城市供水價(jià)格調(diào)整成本公開(kāi)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些措施辦法的出臺(tái)在一定程度上有利于供水成本的明朗化、規(guī)范化，有利于科學(xué)合理地定價(jià)。然而，這些由國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)的制度，在折舊、人工成本等方面的核定上存在一定缺陷，忽略了水源差異、地區(qū)差異、工藝差異、管理水平差異等諸多因素可能給供水企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的影響。地方價(jià)格管理部門(mén)只能根據(jù)國(guó)家監(jiān)審制度相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一核定價(jià)格成本。因此供水企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)常成本被較大幅度核減，核減的成本企業(yè)不能從價(jià)格中得以補(bǔ)償，但作為以公益服務(wù)為目標(biāo)的供水企業(yè)，又不能降低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等手段來(lái)縮減必要成本。

（三）企業(yè)承擔(dān)的公益成本難以得到補(bǔ)償

現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)。在城市供水的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，在實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)方面仍存在一定困難，由于政府職能的不到位，導(dǎo)致供水企業(yè)收益減少，一定程度上造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。與此同時(shí)，出于穩(wěn)定社會(huì)的考慮，供水價(jià)格無(wú)法根據(jù)《城市供水價(jià)格管理辦法》“補(bǔ)償成本、合理收益”的定價(jià)原則及時(shí)調(diào)價(jià)，價(jià)格滯調(diào)，造成供水企業(yè)收入與成本費(fèi)用支出產(chǎn)生缺口，收益減少。

二、調(diào)價(jià)應(yīng)遵循的定價(jià)原則

（一）商品屬性原則

《城市供水價(jià)格管理辦法》第三條中明確指出，城市供水價(jià)格是指城市供水企業(yè)通過(guò)一定的工程設(shè)施，將地表水、地下水進(jìn)行必要的凈化、消毒處理，使水質(zhì)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)后供給用戶使用的商品水價(jià)格。因此，供水企業(yè)提供的自來(lái)水首先是一種商品，作為商品，其定價(jià)就應(yīng)該符合市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律。如果供水價(jià)格長(zhǎng)期不能真實(shí)反映自來(lái)水生產(chǎn)供應(yīng)成本，同時(shí)企業(yè)又得不到政府合理補(bǔ)償，供水項(xiàng)目的投資成本難以回收，導(dǎo)致供水企業(yè)發(fā)展所需資金鏈的斷裂，使企業(yè)喪失競(jìng)爭(zhēng)能力，難以正常運(yùn)行。

（二）水資源配置原則

水資源是稀缺資源，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定程度上是一種稀缺資源高效配置的經(jīng)濟(jì)體制，只有通過(guò)合理的定價(jià)，價(jià)格才能向用戶傳遞正確的成本信號(hào)。因此水資源的配置應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，只有當(dāng)水價(jià)真正反映供應(yīng)水的經(jīng)濟(jì)成本時(shí)，水才能在不同用戶之間有效分配，才能更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）公平公益性原則

水是人類(lèi)生產(chǎn)和生活必需的要素，是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都享有一份干凈水的權(quán)利，以滿足基本的生活需求。因此，供水價(jià)格的核定必須使所有人，無(wú)論是低收入者，還是高收入者，都有能力承擔(dān)支付生活必需用水的費(fèi)用。因此，水價(jià)的制定需考慮用戶的支付能力和支付意愿，在某些情況下，有必要考慮實(shí)施兩部制水價(jià)或基本生活水價(jià)結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然自來(lái)水作為一種準(zhǔn)公共商品，定價(jià)時(shí)必須考慮其公共服務(wù)的本質(zhì)特性，在價(jià)格核定上應(yīng)在確保成本補(bǔ)償原則上兼顧價(jià)格的公眾承受能力，有效遏制企業(yè)追求超額利潤(rùn)。

（四）可持續(xù)發(fā)展原則

水價(jià)必須保證水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。盡管水資源是可再生的，可以循環(huán)往復(fù)，不斷利用，但水資源所賦予的環(huán)境和以水為基礎(chǔ)的環(huán)境是不可再生的，必須加以保護(hù)。因此，可持續(xù)發(fā)展的水價(jià)中應(yīng)包含供水成本的外部成本，比如排污費(fèi)或污水處理費(fèi)，就是其中一個(gè)方面的體現(xiàn)。

三、建立新型定價(jià)模式的探索

（一）確定合理的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率

商品價(jià)格的構(gòu)成一般包括成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)四個(gè)要素。就城市供水價(jià)格而言，其公益性公共性要求自來(lái)水的價(jià)格及其所體現(xiàn)的利潤(rùn)水平，必須要限制在政府認(rèn)可、社會(huì)和居民可以認(rèn)可的合理限度內(nèi)，同時(shí)也應(yīng)考慮供水企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)和自我發(fā)展所必須的。根據(jù)《城市供水價(jià)格管理辦法》，供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)收益率達(dá)8%-10%。而實(shí)際上目前水務(wù)行業(yè)收益率整體偏低，據(jù)報(bào)道，16家上市水務(wù)公司的凈資產(chǎn)收益率普遍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于8%，而現(xiàn)實(shí)各個(gè)城市的非上市水務(wù)企業(yè)基本處于收支倒掛現(xiàn)象。與此同時(shí)，國(guó)資委做為國(guó)有企業(yè)的出資人，對(duì)所屬?lài)?guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率考核要求越來(lái)越高，但價(jià)格得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，部分企業(yè)或許只能通過(guò)開(kāi)拓非主業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)獲取利潤(rùn)。在這樣一種利益驅(qū)導(dǎo)下，供水行業(yè)的發(fā)展必然會(huì)限制。因此，筆者結(jié)合實(shí)際情況，建議價(jià)格主管部門(mén)在核定供水價(jià)格時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮城市企業(yè)的一般收益水平和居民收入狀況等因素，以國(guó)資委核定最低凈資產(chǎn)收益率考核目標(biāo)值為保底收益率，最高控制在一年期銀行貸款基準(zhǔn)利率6.31%以?xún)?nèi)。有了這樣的利潤(rùn)率水平做保證，相應(yīng)確定水價(jià)，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，并作為政府授權(quán)的獨(dú)立法人，負(fù)起城市供水服務(wù)的全部責(zé)任。

（二）切實(shí)推行二部制水價(jià)定價(jià)模式，并輔以合理的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

1.兩部制水價(jià)定價(jià)模式

《城市供水價(jià)格管理辦法》第十二條規(guī)定，城市供水應(yīng)逐步實(shí)行容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)或階梯式計(jì)量水價(jià)，并已列舉了詳細(xì)的兩部式水價(jià)計(jì)算公式。

兩部制水價(jià)由容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)組成。容量水價(jià)是指用戶使用供水設(shè)施需要承擔(dān)的資產(chǎn)投資成本補(bǔ)償費(fèi)用。計(jì)量水價(jià)是指水價(jià)扣除容量水價(jià)部分后，按用戶實(shí)際用水所計(jì)算的水價(jià)。

容量水價(jià)的作用是為了保證供水企業(yè)按用戶使用供水設(shè)施的程度來(lái)收回資產(chǎn)投資，補(bǔ)償其資產(chǎn)投資成本的目的在于：一是由于供水設(shè)施的資產(chǎn)投資不僅數(shù)額大，而且供水投資和建設(shè)在規(guī)模上有一定的超前性，如果這種資產(chǎn)投資沒(méi)有必要的固定補(bǔ)償，供水企業(yè)的發(fā)展就難以適應(yīng)城市發(fā)展要求，也就難以確保城市供水的需要。二是由于供水設(shè)施要滿足用戶的供水需求，而用水需求往往是根據(jù)用戶的需要來(lái)確定的，如果用戶所占的供水設(shè)施容量遠(yuǎn)大于用戶的實(shí)際用量，就會(huì)造成資產(chǎn)投資的浪費(fèi)。利用按容量來(lái)補(bǔ)償資產(chǎn)投資，可以避免用戶多占用供水設(shè)施，以減少資產(chǎn)投資的浪費(fèi)和閑置。計(jì)量水價(jià)的作用在于：除用戶按容量所需而必須承擔(dān)的資產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)用外，通過(guò)用戶實(shí)際用水量，并采取必要的階梯形式來(lái)體現(xiàn)“多用水多交水費(fèi)”原則，以達(dá)到合理用水和節(jié)約用水的目的。因此，從理論上來(lái)說(shuō)推行兩部制水價(jià)是非常有必要，各地供水價(jià)格核定方式也有必要力推這種核定公式。

2.通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”拓展供水新業(yè)務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是指政府將原來(lái)由政府直接舉辦的，為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)方式。

3.計(jì)量水價(jià)與國(guó)家剛性系數(shù)增長(zhǎng)建立聯(lián)動(dòng)模型

供水企業(yè)的運(yùn)營(yíng)往往隨著CPI消費(fèi)指數(shù)、人工成本、上游原材料、電價(jià)、稅率等剛性因素的漲跌浮動(dòng)。當(dāng)這些剛性因素的上漲導(dǎo)致供水企業(yè)成本大幅提高時(shí)，供水企業(yè)往往只能被動(dòng)接受成本增長(zhǎng)的壓力，從而出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。但如果能對(duì)計(jì)量水價(jià)建立一個(gè)合理的價(jià)格調(diào)整公式，通過(guò)公式模型保證供水價(jià)格在應(yīng)對(duì)這些政策因素時(shí)能及時(shí)“水漲船高”，那么一方面可以避免供水企業(yè)虧損壓力，一方面也可以減少因無(wú)法隨成本上漲帶來(lái)的頻繁調(diào)價(jià)申請(qǐng)。

筆者認(rèn)為，理想的供水價(jià)格定價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在國(guó)家供水定價(jià)“成本+利潤(rùn)加成”的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況及區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)行體現(xiàn)資源配置效率、合理激勵(lì)、信息透明、機(jī)制靈活的全成本監(jiān)審模式下的目標(biāo)水價(jià)。在該定價(jià)模式下，政府承擔(dān)對(duì)提供排水服務(wù)所必須承擔(dān)的責(zé)任，供水企業(yè)獲得合理利潤(rùn)及與其效率相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)，并最終消除供排水領(lǐng)域住處不對(duì)稱(chēng)，使得公眾能夠準(zhǔn)確獲知水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)際政府、企業(yè)和公眾“多贏”局面。