人大監(jiān)督權(quán)的集體行使與人大代表的個(gè)體參與＊

孟憲艮

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東聊城252000）

人大監(jiān)督權(quán)的集體行使與人大代表的個(gè)體參與＊

孟憲艮

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東聊城252000）

集體行使權(quán)力是人大監(jiān)督權(quán)的重要特征。作為一種集體行使的權(quán)力，其運(yùn)作效能取決于集體成員積極而富有意義的參與。而且，由于作為權(quán)力主體的各級(jí)人大及其常委會(huì)是人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其責(zé)任承擔(dān)只能由選民通過(guò)選舉或罷免個(gè)體的人大代表來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此作為權(quán)力的參與者以及責(zé)任的承擔(dān)者，個(gè)體人大代表的監(jiān)督能動(dòng)性對(duì)于監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。必須科學(xué)合理地設(shè)計(jì)人大監(jiān)督權(quán)的保障、激勵(lì)與約束機(jī)制，以激勵(lì)代表積極參與監(jiān)督權(quán)的行使，防止在集體行動(dòng)中的消極不作為。

人大監(jiān)督權(quán)；個(gè)體人大代表；政治責(zé)任；激勵(lì)約束機(jī)制

與其他國(guó)家權(quán)力相比，人大監(jiān)督權(quán)的特點(diǎn)在于權(quán)力的集體行使，對(duì)此，蔡定劍先生曾將這一特征稱(chēng)之為集合權(quán)，即議會(huì)是一個(gè)由眾多代表組成的議事體，這個(gè)議事體是一個(gè)整體，只能集體行使職權(quán)。每一個(gè)議事體成員都有在議事體中表達(dá)和作出決定的權(quán)力，但每一個(gè)代表不能按照自己個(gè)人的意志決定問(wèn)題，而必須按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問(wèn)題。在議事體以外，任何代表沒(méi)有以議事體名義行使的個(gè)人權(quán)力［1］。張賢明教授從政治責(zé)任的角度也進(jìn)行過(guò)解釋?zhuān)J(rèn)為人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)力“由全體組成人員集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體作出決定。常委會(huì)每個(gè)組成人員的地位和權(quán)利平等，任何人都沒(méi)有特殊的權(quán)利，集體討論，集體決定，集體承擔(dān)責(zé)任?！保?］在實(shí)踐中，部分人大工作者也存在著“集體有權(quán)，個(gè)體無(wú)權(quán)”的理解。應(yīng)當(dāng)說(shuō)強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督權(quán)的集體行使這一特征既是體現(xiàn)人大民主性質(zhì)的必然要求，也是防止個(gè)體人大代表濫用權(quán)力的需要。然而，人大監(jiān)督權(quán)的集體行使并不是代表人數(shù)的簡(jiǎn)單復(fù)加，而是在個(gè)體人大代表積極參與下共同完成的活動(dòng)。按照奧爾森的集體行動(dòng)邏輯，集體行動(dòng)在缺乏激勵(lì)約束條件下容易產(chǎn)生搭便車(chē)的行為［3］34。這種困境在人大監(jiān)督權(quán)的行使過(guò)程中也同樣存在，在實(shí)踐中，因人大代表怠于履職所導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行效率低下的問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。那么如何避免代表個(gè)體的消極不作為，使集體行動(dòng)更富有效率和動(dòng)力，這就需要搞清楚個(gè)體人大代表在監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行中具體發(fā)揮什么樣的作用，承擔(dān)什么責(zé)任以及如何建構(gòu)激勵(lì)約束機(jī)制。這些問(wèn)題關(guān)乎監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行效果，但從既有的學(xué)術(shù)研究來(lái)看，尚未發(fā)現(xiàn)深入且系統(tǒng)的論述。本文試圖通過(guò)分析個(gè)體人大代表在監(jiān)督權(quán)運(yùn)行中的作用，探討人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行邏輯，進(jìn)而建構(gòu)監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)條件。

一、人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行中代表個(gè)體的能動(dòng)作用

人大監(jiān)督權(quán)的集體行使意味著權(quán)力行使過(guò)程是一種集體行動(dòng)。通過(guò)會(huì)議召集成員，確定會(huì)議議程，對(duì)審議的事項(xiàng)進(jìn)行表決是人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的邏輯順序。在這一過(guò)程中，參會(huì)的每一位代表都有義務(wù)通過(guò)投票或發(fā)言表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并最終通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則形成集體意志。因此，人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果與質(zhì)量依賴(lài)于個(gè)體人大代表的參與程度。林尚立教授認(rèn)為，人大代表作為制度運(yùn)行中的行動(dòng)者，其觀念、價(jià)值取向、利益取向、利益結(jié)構(gòu)以及權(quán)力關(guān)系，都直接影響制度的實(shí)際運(yùn)行效度［4］。如果代表個(gè)體不能積極地參與監(jiān)督權(quán)的行使，必然會(huì)影響到監(jiān)督的質(zhì)量。在政治學(xué)詞典中，參與是指“一種行為，政治制度中的普通成員通過(guò)他來(lái)影響或試圖影響某種結(jié)果［5］。對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)而言，個(gè)體人大代表的參與不是消極的在場(chǎng)，而是積極地通過(guò)自己的行為去影響結(jié)果的產(chǎn)生。具體而言，個(gè)體人大代表在人大監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)中的能動(dòng)作用可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）充分調(diào)查研究是監(jiān)督權(quán)有效行使的前提

監(jiān)督權(quán)的行使雖然需要集體投票來(lái)實(shí)現(xiàn)，但每一位代表的投票行為都會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生積極的影響。而要想使投票行為具有意義，則需要代表進(jìn)行充分地調(diào)查研究作為基礎(chǔ)。監(jiān)督是一種對(duì)被監(jiān)督者從旁邊察看、檢查的活動(dòng)［6］。監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施必須以對(duì)監(jiān)督對(duì)象的充分了解為前提。盡管被監(jiān)督者有提供信息的強(qiáng)制性義務(wù)，但能否從被監(jiān)督者主動(dòng)提供的信息中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則需要代表經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查以及審慎的分析才能作出準(zhǔn)確的判斷。一方面因?yàn)檎毮苤饾u增多，專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)知識(shí)的壁壘很容易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的信息不對(duì)稱(chēng)；另一方面，監(jiān)督者出于維護(hù)自身利益的需要，難免會(huì)在披露事實(shí)時(shí)避重就輕，將關(guān)鍵的要害之處隱藏起來(lái)。這使得對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施有效的監(jiān)督更加復(fù)雜和困難，例如，政府的財(cái)政預(yù)算、工作報(bào)告、人事任命都需要監(jiān)督者掌握全面真實(shí)的信息以及具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在這一過(guò)程中，監(jiān)督者不僅會(huì)受到監(jiān)督對(duì)象以及其他影響因素的干擾，而且必須在各種紛繁復(fù)雜的材料中尋找有價(jià)值的線索，這需要監(jiān)督者具有較高的信息辨別能力和抵御外界干擾的能力。如果代表在監(jiān)督中只是被動(dòng)地接受被監(jiān)督者提供的信息，不能有效分辨信息真?zhèn)?，那么就很容易使監(jiān)督流于形式。

（二）積極動(dòng)員有助于提高監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作效率

任何權(quán)力在沒(méi)有被啟動(dòng)之前都不能發(fā)生實(shí)效，監(jiān)督權(quán)必須運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才能產(chǎn)生效力。監(jiān)督權(quán)是一種綜合性權(quán)力，從權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)上可分為了解權(quán)、處理權(quán)與制裁權(quán)［4］。其中，有些權(quán)力的啟動(dòng)需要代表的積極行動(dòng)，比如質(zhì)詢(xún)權(quán)與罷免權(quán)的行使，必須得到法定人數(shù)的代表的聯(lián)名才能啟動(dòng)。而代表的聯(lián)名過(guò)程本身就是一個(gè)積極地動(dòng)員參與活動(dòng)，也就是只有達(dá)到法定人數(shù)，人大代表的共識(shí)才能有機(jī)會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督程序。無(wú)論是一定數(shù)量的人大代表就某個(gè)事件共同發(fā)起聯(lián)名活動(dòng)，還是由個(gè)體代表提出動(dòng)議，并通過(guò)動(dòng)員得到多數(shù)人響應(yīng)的聯(lián)名活動(dòng)，都離不開(kāi)動(dòng)員參與的過(guò)程。這個(gè)動(dòng)員的過(guò)程需要組織者和積極分子開(kāi)展復(fù)雜而艱辛的行動(dòng)動(dòng)員。因?yàn)閯?dòng)員的成功與否受到許多因素的制約，比如人際網(wǎng)絡(luò)或人際紐帶、集體認(rèn)同感的包容性、集體行動(dòng)目標(biāo)的共意性、組織者的動(dòng)員技術(shù)、政治機(jī)遇，等等，都會(huì)對(duì)行動(dòng)動(dòng)員的成敗形成有力的制約［7］。因此，對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)而言，只有依靠個(gè)體代表積極的動(dòng)員活動(dòng)，才能取得多數(shù)代表的支持，從而獲得啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)的合法條件。否則就是一盤(pán)散沙，不能形成真正有效的監(jiān)督力量。

（三）審慎的政治價(jià)值判斷是人大監(jiān)督權(quán)的政治保障

監(jiān)督權(quán)的行使不僅是一種法律行為，而且是一種政治行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三條關(guān)于監(jiān)督的基本原則的規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放?！边@說(shuō)明人大監(jiān)督權(quán)的行使既要符合法律規(guī)范又要堅(jiān)持政治原則。監(jiān)督權(quán)的政治性意味著監(jiān)督者在監(jiān)督權(quán)的行使中，應(yīng)當(dāng)尊重黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這需要監(jiān)督者運(yùn)用政治智慧靈活處理問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的同時(shí)，從國(guó)家發(fā)展的大局出發(fā)，不破壞黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)與和諧，否則將可能使人大監(jiān)督制度處于被動(dòng)的境地。

在現(xiàn)代民主政治中，監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)是對(duì)權(quán)力的不信任。西方監(jiān)督制度運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力實(shí)際上是多黨之間相互競(jìng)爭(zhēng)所形成的，議會(huì)監(jiān)督的職能主要由反對(duì)黨承擔(dān)。這種監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作雖然頗有效果，但如果政黨之間的分歧過(guò)大，又不具備相互協(xié)商而實(shí)現(xiàn)妥協(xié)的能力，則往往會(huì)演化為政治對(duì)抗，使整個(gè)社會(huì)陷入政治斗爭(zhēng)的漩渦。在我國(guó)，雖然不存在兩黨或多黨競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生政治對(duì)抗?fàn)顩r，而如果監(jiān)督權(quán)能夠真正有效運(yùn)行起來(lái)，也難免會(huì)因監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間溝通不到位，意見(jiàn)不一致而產(chǎn)生矛盾。在這種情況下，監(jiān)督者一方面具有運(yùn)用監(jiān)督權(quán)力的藝術(shù)，能夠深刻領(lǐng)會(huì)黨的大政方針與政治路線，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的同時(shí)，從國(guó)家發(fā)展的大局出發(fā)，不破壞黨內(nèi)和諧；另一方面，還必須具備為人民利益付出的公共精神，為權(quán)利而斗爭(zhēng)的信念以及面對(duì)非法干擾時(shí)敢于堅(jiān)持原則的勇氣。

二、人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)

權(quán)力與責(zé)任是不可分割的，責(zé)任主體的不明確必然導(dǎo)致權(quán)力行使者相互推諉、推卸責(zé)任乃至濫用權(quán)力的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力行使的虛化。哈耶克認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，責(zé)任感之所以被削弱，一方面是因?yàn)閭€(gè)人的責(zé)任范圍被過(guò)分?jǐn)U大了，而另一方面則是因?yàn)閭€(gè)人對(duì)其行動(dòng)的實(shí)際后果卻不需負(fù)責(zé)［8］。責(zé)任的不明確導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗在現(xiàn)實(shí)中并不鮮見(jiàn)。尤其對(duì)于集體行動(dòng)而言，如果不能有效地界定權(quán)力的責(zé)任承擔(dān)，將很容易導(dǎo)致集體行動(dòng)陷入困境。那么作為集體行使權(quán)力的人大監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，承擔(dān)什么責(zé)任，怎樣承擔(dān)責(zé)任？這是提高監(jiān)督實(shí)效所必須解決的問(wèn)題。

（一）人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)者

集體行使監(jiān)督權(quán)是否意味著集體承擔(dān)責(zé)任？從法理上看，人大及其常委會(huì)是權(quán)力的主體，責(zé)任應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)來(lái)承擔(dān)。然而這是法律歸責(zé)的邏輯，對(duì)于人大而言，無(wú)論是立法還是監(jiān)督，不能按照法律的歸責(zé)方式來(lái)承擔(dān)責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)按照政治責(zé)任歸責(zé)邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，人大及其常委會(huì)作為監(jiān)督權(quán)的主體不適合承擔(dān)法律責(zé)任。人民代表大會(huì)是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。如果按照法律的歸責(zé)邏輯，其法律責(zé)任的認(rèn)定必須由有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)所認(rèn)定，也就意味著其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以追究人大及其常委會(huì)的責(zé)任，顯然與人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的政治法律地位不符。

其次，集體承擔(dān)責(zé)任與選舉制度相悖。集體承擔(dān)責(zé)任是指集體中的每一位成員都必須為集體的決策和行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。但按照代議制的運(yùn)作原理，代表只能對(duì)原選舉單位負(fù)責(zé)，只有原選舉單位才能追究其代表的責(zé)任。《憲法》第77條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表”。如果選民認(rèn)為代表未能盡到監(jiān)督責(zé)任，只能罷免本選區(qū)選出的代表，無(wú)權(quán)追究其他選區(qū)的代表。因此在實(shí)踐中，集體承擔(dān)責(zé)任的方式不符合選舉制度的運(yùn)作邏輯。

再次，人大代表的監(jiān)督職責(zé)是代表應(yīng)當(dāng)履行的政治義務(wù)。個(gè)體人大代表雖然不是權(quán)力的主體，但并不意味著不承擔(dān)責(zé)任。作為主體的組成部分，擁有各種政治參與的權(quán)利，但這些權(quán)利與公民的政治參與權(quán)利有所不同，不同之處在于，普通公民的政治權(quán)利是可以放棄的，而代表的政治參與權(quán)利則是不可放棄的。因?yàn)榇韰⑴c權(quán)力行使的權(quán)利資格來(lái)自于人民的授權(quán)，同時(shí)也是對(duì)人民的承諾。如果代表不能積極行使權(quán)利也就意味著沒(méi)有盡到義務(wù)，必須承擔(dān)消極不作為的責(zé)任。因此，代表必須根據(jù)人民的委托，忠實(shí)地履行自己的職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

所以人大監(jiān)督權(quán)由集體承擔(dān)責(zé)任不符合政治體制的運(yùn)作，個(gè)體人大代表才是監(jiān)督權(quán)的承擔(dān)者。如果抽象地認(rèn)為人大及其常委會(huì)作為主體承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，個(gè)體無(wú)權(quán)也無(wú)責(zé)，那么最終將導(dǎo)致責(zé)任無(wú)人擔(dān)當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。

（二）人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任性質(zhì)

既然人大監(jiān)督的責(zé)任是人大代表個(gè)體承擔(dān)，那么其在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)擔(dān)負(fù)的是政治責(zé)任還是法律責(zé)任？對(duì)于政治責(zé)任這一點(diǎn)已無(wú)可爭(zhēng)議，但是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任則有可商榷之處。有學(xué)者認(rèn)為，人大代表在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)既包括政治責(zé)任也包括法律責(zé)任，主要依據(jù)在于：人大代表在非法或不當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)非法獲取和濫用信息，或者利用其政治地位和監(jiān)督手段干涉司法權(quán)力或行政權(quán)力的行使，或以權(quán)謀私，可能承擔(dān)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任［9］。在筆者看來(lái)，人大代表在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)所承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是政治責(zé)任而不是法律責(zé)任。因?yàn)槿绻硇枰獮楸O(jiān)督行為承擔(dān)法律責(zé)任將會(huì)與其承擔(dān)的政治責(zé)任產(chǎn)生沖突。

首先，對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)的行使而言，代表是否履行了職責(zé)，效果如何，只能由選民來(lái)判斷和追究，而不能由其他國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)追究。如果代表的不作為或怠于履行職責(zé)的行為能夠被追究法律責(zé)任，那么將意味著代表需要對(duì)司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這顯然與代表的政治地位不相符，也不利于代表積極履行監(jiān)督職責(zé)。對(duì)此，我國(guó)憲法明確規(guī)定，人大代表在各種人民代表大會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。有關(guān)機(jī)關(guān)不得因人大代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決而追究其法律責(zé)任。其目的在于保障代表在履行職責(zé)時(shí)，不受司法機(jī)關(guān)的法律追究，這也是議會(huì)制度保護(hù)議員履行職責(zé)的一項(xiàng)基本政治保障。如果代表在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)還要承擔(dān)法律責(zé)任，那就可能會(huì)使其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以借追究代表的法律責(zé)任為由干涉代表的監(jiān)督，必然會(huì)對(duì)代表的履職積極性產(chǎn)生消極作用，從而影響監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作。

其次，監(jiān)督權(quán)的主體是人大及其常委會(huì)，個(gè)體人大代表只是參與行使監(jiān)督權(quán)，且不能單獨(dú)以代表的身份行使完整的監(jiān)督權(quán)，因此代表個(gè)體行為對(duì)于監(jiān)督對(duì)象沒(méi)有強(qiáng)制力，所以監(jiān)督對(duì)象完全可以拒絕個(gè)別代表的非法要求。至于代表借助政治地位非法濫用信息等行為，更不能界定為監(jiān)督權(quán)的法律責(zé)任，因?yàn)檫@些行為本身并不是監(jiān)督行為，且不是基于代表履行監(jiān)督職責(zé)所產(chǎn)生的后果。盡管這些行為構(gòu)成違法行為，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些行為的性質(zhì)以及涉及的法律關(guān)系確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式，而不應(yīng)將責(zé)任歸屬于代表的監(jiān)督行為。所以代表履行監(jiān)督職責(zé)只能承擔(dān)政治責(zé)任而非法律責(zé)任。

（三）人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式

如上所述，個(gè)體人大代表是人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)者，并為其監(jiān)督行為承擔(dān)政治責(zé)任，因此責(zé)任的承擔(dān)方式必須遵循政治責(zé)任的歸責(zé)邏輯。張賢明認(rèn)為政治責(zé)任的基本承擔(dān)方式是受信任的程度降低，最嚴(yán)厲的方式就是失去行使政治權(quán)力的資格。另外，與法律責(zé)任的歸責(zé)方式相比，無(wú)論是責(zé)任的認(rèn)定方式還是追究責(zé)任的主體都有較大的差異［10］。就人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式而言，主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

首先，代表所在選舉單位的選民是能夠?qū)Υ碜肪空呜?zé)任的唯一主體，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)包括代表機(jī)關(guān)在內(nèi)都無(wú)權(quán)追究代表的政治責(zé)任，否則將意味著其它國(guó)家機(jī)關(guān)具有控制代表的強(qiáng)制力量，會(huì)使代表發(fā)生角色沖突，對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使產(chǎn)生不利后果。

其次，對(duì)人大代表的監(jiān)督責(zé)任追究主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：一種是消極的追究方式，即在換屆選舉時(shí)，不再投票選舉怠于履行職責(zé)的代表；另一種是積極的追究方式，即通過(guò)罷免的形式，使代表喪失權(quán)力資格。這兩種追究方式都取決于選民對(duì)代表的信任與否，并通過(guò)投票完成。

最后，對(duì)政治責(zé)任的追究不需要有明確的條文規(guī)定，也無(wú)需獲得關(guān)于代表消極作為的確鑿證據(jù)，而主要取決于選民對(duì)代表的行為是否信任。如果代表的行為不能得到選民的信任，只要達(dá)到法定人數(shù)的選民通過(guò)投票即可罷免不稱(chēng)職的代表。人大監(jiān)督權(quán)的這種責(zé)任承擔(dān)方式是政治責(zé)任的內(nèi)在需要，也是督促人大代表積極履行職責(zé)的必然要求。

三、人大監(jiān)督權(quán)的保障、激勵(lì)與約束機(jī)制

人大監(jiān)督權(quán)的行使既然是一種集體行動(dòng)，如果集體成員不能得到有效的激勵(lì)，集體行動(dòng)就很難獲得較高的效率。要想提高監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作實(shí)效，除了責(zé)任問(wèn)題必須明確之外，必須采取多種措施解決集體行動(dòng)中的搭便車(chē)問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者奧爾森從組織角度入手，試圖通過(guò)建立小組織，運(yùn)用選擇性激勵(lì)的方法，激勵(lì)組織成員的積極行動(dòng)［3］41。但對(duì)人大而言，在不同選區(qū)選出的代表之間建立組織不僅不現(xiàn)實(shí)，而且也不符合代表的政治身份。因?yàn)槿舜蟠碇g是相互平等、互不隸屬的關(guān)系，不可能像行政組織那樣通過(guò)科層制的壓力來(lái)實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)。因此，必須在代表制度中健全履職保障機(jī)制，并構(gòu)建科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)提高代表積極參與行使監(jiān)督權(quán)的動(dòng)力，防范不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）健全代表履職保障機(jī)制

首先，建立人大代表專(zhuān)職制。專(zhuān)職代表制是一種與兼職代表制相對(duì)而言的代表制，它是指議員或代表當(dāng)選之后便放棄原有職業(yè)而專(zhuān)門(mén)作為代議機(jī)關(guān)的組成人員履行職務(wù)的制度。它意味著專(zhuān)職代表是職業(yè)政治家，以代表或議員身份從事議會(huì)內(nèi)外的政治活動(dòng)，不得兼任議員以外的其他公職，不得兼任社會(huì)兼職尤其是營(yíng)利性職務(wù)［11］。近年來(lái)，對(duì)人大代表專(zhuān)職制的呼聲逐漸增強(qiáng)，學(xué)界已有論證，在此不再贅述。需要強(qiáng)調(diào)的是，目前我國(guó)對(duì)代表履職的經(jīng)費(fèi)投入絕大部分都是用在集體行使職權(quán)方面，比如組織會(huì)議以及組織視察工作。而對(duì)人大代表個(gè)體履行職責(zé)時(shí)所必須的各種保障卻極為欠缺。在人大閉會(huì)期間，代表個(gè)人執(zhí)行職務(wù)一般沒(méi)有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，必須犧牲自己的休息時(shí)間或者擠占本職工作時(shí)間來(lái)完成代表的職責(zé)，嚴(yán)重影響了代表的履職積極性。不僅如此，由于缺乏必要的履職條件，很難對(duì)代表的履職狀況作出客觀的評(píng)價(jià)。正如哈耶克所言：“要使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的，而且無(wú)論從情感上講還智識(shí)上講，它都必須與人的能力所及者相適應(yīng)?！保?2］缺乏必要的履職條件，容易使公眾對(duì)代表的履職期望降低，滋生代表的消極情緒。

其次，減少代表數(shù)量，提高代表質(zhì)量。對(duì)于人大監(jiān)督來(lái)說(shuō)，人數(shù)精干的高素質(zhì)人大代表是保障人大監(jiān)督權(quán)集體行使效果的必要條件。從組織行為學(xué)的角度來(lái)看，參與者的人數(shù)與素質(zhì)是影響集體行動(dòng)的重要因素。奧爾森認(rèn)為［3］34，群體規(guī)模是影響搭便車(chē)行為的主要因素。他認(rèn)為在規(guī)模較小的群體中，由于個(gè)人的貢獻(xiàn)對(duì)公眾物品的生產(chǎn)有較明顯的影響，且相互比較熟悉，“搭便車(chē)”的行為易為他人察覺(jué)，因此搭便車(chē)的機(jī)率便會(huì)降低。相反，在規(guī)模較大的群體中，由于成員人數(shù)眾多，個(gè)人是否作出貢獻(xiàn)不易為人察覺(jué)，所以，搭便車(chē)的比率就會(huì)增加。以全國(guó)人大代表為例，目前全國(guó)人大代表人數(shù)已超過(guò)3 000人，很難開(kāi)展集體議事活動(dòng)，嚴(yán)重影響到議事效率，對(duì)此許多學(xué)者也提出了謹(jǐn)慎的批評(píng)。如果代表人數(shù)得到合理的縮減，那么在代表之間則容易形成相對(duì)熟悉的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)，在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中可以生成一定的道德壓力以及聲望激勵(lì)，從而對(duì)代表的行為產(chǎn)生影響力與約束力，可以起到防范代表不作為的效果。

（二）構(gòu)建代表履職激勵(lì)機(jī)制

首先，建立代表履職經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制。針對(duì)代表履職缺乏經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，盡管很多人在呼吁增加代表的工作補(bǔ)貼，但很少有學(xué)者對(duì)如何分配這種補(bǔ)貼提出建議。事實(shí)上，代表的工作補(bǔ)貼分配本身就是激勵(lì)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，可以根據(jù)代表的履職情況確定補(bǔ)貼數(shù)額，以激勵(lì)代表積極履行職務(wù)。使履職能力強(qiáng)且積極履行職務(wù)的代表可以獲得更多的補(bǔ)貼，而那些不能積極履行職責(zé)甚至不履行監(jiān)督職責(zé)的代表則只能獲得較少的補(bǔ)貼。但必須注意的是，在代表補(bǔ)貼的分配機(jī)制方面，必須建立民主的評(píng)價(jià)機(jī)制，而不應(yīng)當(dāng)借助行政管理考核體制來(lái)實(shí)現(xiàn)。代表的履職主要是對(duì)選民的承諾，對(duì)代表的履職評(píng)價(jià)只能由選民投票所決定。一旦形成官僚化的管理體制，則容易使代表形成對(duì)資源分配者的依賴(lài)，從而影響代表的監(jiān)督行為。

其次，重視對(duì)優(yōu)秀人大代表的選拔任用。激勵(lì)可以分為物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)。對(duì)于政治職業(yè)而言，后者的激勵(lì)作用更大。一旦代表專(zhuān)職實(shí)現(xiàn)，意味人大代表成為一種專(zhuān)門(mén)的職業(yè)，不僅承載著謀生的需要而且也是實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值的主要載體。對(duì)于從事政治職業(yè)的人而言，與自身利益影響最為密切的莫過(guò)于政治發(fā)展前途，而在現(xiàn)代民主政治國(guó)家中，重要的政治職務(wù)都是由政黨來(lái)安排的。干部是黨的事業(yè)骨干，如果能夠?qū)⒎e極履職、深受選民信任的代表選拔為黨的干部，那么這對(duì)于代表的激勵(lì)是其它任何方式都無(wú)法替代的。由于人大代表在性質(zhì)上屬于受人民委托的利益代表者而不是黨政干部，因而很難進(jìn)入黨政干部選拔的視野范圍之內(nèi)。這種狀況在當(dāng)前代表非職業(yè)化的狀態(tài)下對(duì)代表個(gè)體影響還不是太大，因?yàn)榇砜梢詮钠浔韭毬殑?wù)中得到提拔和晉升的機(jī)會(huì)。而一旦代表專(zhuān)職制得到實(shí)現(xiàn)，那么這一問(wèn)題就必須得到重視，否則勢(shì)必會(huì)影響到人大對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力以及代表的履職積極性，要解決這一問(wèn)題就必須改善黨政干部選拔任用制度，使其能夠?qū)θ舜蟠懋a(chǎn)生積極的激勵(lì)作用。反之，如果這種情況不能得到改善，即便是建立專(zhuān)職制也不能從根本上解決代表的履職動(dòng)力問(wèn)題，而且必將影響到代表參加選舉和履行職責(zé)的積極性。

（三）改善代表的履職歸責(zé)機(jī)制

一是需要改善代表的提名機(jī)制，增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。在現(xiàn)代民主政治中，政黨是政治運(yùn)作的主體，提名本黨的候選人參與執(zhí)政本身就是執(zhí)政黨的題中之義，但應(yīng)當(dāng)注意的是，即便是政黨提名候選人，也必須充分尊重和滿(mǎn)足公眾對(duì)政黨提名人選的知情權(quán)與選擇權(quán)，這樣既可以保障政黨對(duì)選舉的引導(dǎo)又能尊重和體現(xiàn)選民的意愿，使選民能夠淘汰那些不積極履行職務(wù)的代表。

二是完善代表的罷免機(jī)制。對(duì)人大代表政治責(zé)任的追究主要是通過(guò)罷免的形式實(shí)現(xiàn)的。因此必須完善罷免制度，使選民能夠及時(shí)撤換不稱(chēng)職的代表，以防范代表履職不作為的問(wèn)題。對(duì)此學(xué)界已有系統(tǒng)論證，無(wú)須贅述。但是需要注意的是，選民的政治參與能力和參與意識(shí)也是影響罷免的重要因素，罷免制度需要選民積極的行使權(quán)利才能真正實(shí)現(xiàn)，因此必須建立選民參與動(dòng)員機(jī)制，以使罷免機(jī)制得到有效實(shí)現(xiàn)。

三是進(jìn)一步推動(dòng)人大議事制度公開(kāi)，提高代表活動(dòng)的透明度。無(wú)論是哪一種歸責(zé)形式，都必須以選民對(duì)代表履職行為的充分了解為前提，因此需要進(jìn)一步開(kāi)放人大會(huì)議過(guò)程，使社會(huì)公眾能夠了解代表在會(huì)議期間的發(fā)言、提案以及投票情況。以消除信息不對(duì)稱(chēng)，便于公眾對(duì)代表進(jìn)行有效的監(jiān)督，判斷代表是否稱(chēng)職。如果人大會(huì)議不透明，公眾無(wú)從了解代表的行為，反而增加公眾對(duì)代表的猜疑，降低對(duì)代表的信任與參與的積極性，進(jìn)而影響選民對(duì)代表的客觀評(píng)價(jià)，甚至?xí)?dǎo)致歸責(zé)機(jī)制無(wú)法運(yùn)行。

四、結(jié) 語(yǔ)

人大監(jiān)督權(quán)作為一種集體行使的權(quán)力，在實(shí)踐中長(zhǎng)期以來(lái)被理解為“集體有權(quán)，個(gè)體無(wú)權(quán)”。這種觀念導(dǎo)致了在監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行中對(duì)個(gè)體作用的忽視，無(wú)論是在經(jīng)費(fèi)的分配上還是在監(jiān)督對(duì)象的重視程度方面都呈現(xiàn)出重組織、輕個(gè)人的傾向。毫無(wú)疑問(wèn)，集體行使職權(quán)是由人大政治性質(zhì)所決定的，也是防范代表個(gè)體濫用職權(quán)的制度需要。但作為一種集體行動(dòng)，如果在責(zé)任不清晰，保障機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制不到位的情況下，也同樣會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。奧爾森所闡釋的集體行動(dòng)邏輯困境說(shuō)明了共同利益并非集體行動(dòng)的充分條件［3］3。個(gè)體人大代表是監(jiān)督權(quán)主體的有機(jī)組成部分，也是責(zé)任的具體承擔(dān)者，其參與的質(zhì)量直接影響著集體行動(dòng)的效果。如果將人大監(jiān)督制度比作一部機(jī)器，那么個(gè)體人大代表的監(jiān)督能動(dòng)性就好比是發(fā)動(dòng)引擎的力量。所以解決人大監(jiān)督權(quán)運(yùn)行不暢的問(wèn)題，不僅需要提高代表的整體凝聚力，更需要?jiǎng)?chuàng)造有利于代表個(gè)體發(fā)揮監(jiān)督能動(dòng)性的條件，激發(fā)個(gè)體參與集體行動(dòng)的內(nèi)驅(qū)力。唯有如此，才能使人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)生鮮活的生命力。

［1］ 蔡定劍．論代議機(jī)關(guān)的權(quán)力特征［J］．中國(guó)人大，2000（4）：19－20．

［2］ 張賢明．論政治責(zé)任［M］．長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2000：52－69．

［3］ 奧爾森．集體行為的邏輯［M］．陳 郁，郭宇峰，李崇新，譯．上海：格致出版社，2010．

［4］ 林尚立．行動(dòng)者與制度效度：以文本結(jié)構(gòu)為中介的分析［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006（5）：75－82．

［5］ 陳瑞華．刑事審判原理論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1997：62．

［6］ 蔡定劍．中國(guó)人民代表大會(huì)制度［M］．北京：法律出版社，2006：386，387．

［7］ 曾 鵬，羅觀翠．集體行動(dòng)何以可能？——關(guān)于集體行動(dòng)動(dòng)力機(jī)制的文獻(xiàn)綜述［J］．開(kāi)放時(shí)代，2006（1）：110－123，160．

［8］ 哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來(lái)，譯．北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997：99．

［9］ 任喜榮．“集體行使監(jiān)督職權(quán)原則”的法律方法解析［J］．當(dāng)代法學(xué)，2009（5）：32－42．

［10］ 張賢明．政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析［J］．政治學(xué)研究，2000（1）：15－19．

［11］ 北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū)編委會(huì)．北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū)：憲法學(xué)行政法學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1999：815．

［12］ Friedrich A．Von Haryck．The Constitution of Liberty［M］．Chicago：The University of Chicago，1960：84．

The Collective Exercise of the NPC＇s Supervision Power and the Individual Participation of the Individual NPC Deputy

MENG Xian－gen
（School of Politics and Public Management，Liaocheng University，Liaocheng 252000，Shandong，China）

Collective exercise is an important character of the NPC＇s supervision power．As a kind of collective exercise authority，its operation efficiency depends on the collective members＇active and meaningful participation．Moreover，since the NPC is the authority institution elected by people，its liability undertaking could only be realized under the condition that people exercise the right to vote or recall the NPC members．As the power participant and the undertaker of responsibility，the NPC member＇s activity is very important to the operation efficiency of the NPC supervision．So the working guarantee system and the incentive and constraint mechanism should be scientifically and reasonably designed to motivate the NPC member＇s participation activity on the NPC＇s Supervision Power and prevent inactive omission in the collective actions．

the supervision power of NPC；individual NPC deputy；political responsibilities；incentive and constraint mechanism

D033

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2012．03．021

2011－12－20

孟憲艮（1978－），男，山東省聊城市人，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，主要從事政治學(xué)理論及人大監(jiān)督制度研究。

教育部人文社科青年項(xiàng)目基金（12YJCZH156）

（責(zé)任編輯 文 格）