論行政自由裁量權(quán)的濫用及其程序性控制

周麗婷

行政自由裁量權(quán)（Administrative Discretion）是現(xiàn)代行政法的一個(gè)基本概念，據(jù)考證，行政裁量一詞由德國(guó)學(xué)者F．F．Mayer首創(chuàng)，后經(jīng)奧國(guó)F．Tezner等學(xué)者的發(fā)展而將“不確定法律概念”從行政裁量中分離出來(lái)。二戰(zhàn)后的德國(guó)在繼承這一學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出更加精細(xì)化的研究。英美法中的“裁量”往往具有較為寬泛的內(nèi)涵，例如，美國(guó)學(xué)者K．C．戴維斯認(rèn)為：“一個(gè)公共官員所能享有的裁量權(quán)就是對(duì)其權(quán)力進(jìn)行有效約束后所留下的在各種可能性中作為或者不作為的自由選擇權(quán)?！雹貹．C．Davis．Discretionary Justice：A Preliminary Inquiry．University of Illinois Press，1971，p．4．英國(guó)學(xué)者戴雪（A．V．Dicey）提出裁量權(quán)的不存在被認(rèn)為是英國(guó)法治的一大要素，“英國(guó)人依法，而且只依法進(jìn)行統(tǒng)治”，任何實(shí)質(zhì)性的自由裁量行為，都是與專(zhuān)制聯(lián)系在一起②A．V．Dicey．Introduction to the Study of the Law of the Constitution．London：Macmillan Education Ltd．，1959，pp．202～203．。我國(guó)有學(xué)者將其行為定義為：法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、范圍等作出原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式留給行政機(jī)關(guān)自行判斷、決定的行政行為③羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年，第118頁(yè)。。

總體而言，學(xué)者們對(duì)行政裁量問(wèn)題的闡釋大同小異。筆者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)即是指行政主體在法律法規(guī)確定的原則和范圍內(nèi)，在實(shí)施具體行政行為的過(guò)程中，基于客觀實(shí)際情況，通過(guò)主觀合理判斷而作出的是否行使行政權(quán)力和怎樣行使權(quán)力的決策。行政自由裁量權(quán)的存在雖然極大地提高了行政效率，但行政主體濫用自由裁量權(quán)則會(huì)嚴(yán)重違背法律授權(quán)的意愿和目的。

一、行政自由裁量權(quán)濫用的具體表現(xiàn)

（一）片面強(qiáng)調(diào)行政合法性原則，導(dǎo)致執(zhí)法沖突

我們要建設(shè)的法治政府，其中一個(gè)重要方面就是依法治權(quán)，即依法行政的問(wèn)題，因此，合法性就成為行政的基本原則。行政合法性原則主要是審查行政自由裁量權(quán)的行使是否符合法律規(guī)定的范圍；而合理性原則主要是審查在法定范圍之內(nèi)行使自由裁量權(quán)是否合理適當(dāng)，包括動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性以及是否考慮到相關(guān)因素等。換言之，合理性原則才是控制自由裁量權(quán)行使的原本意義，但是，長(zhǎng)期以來(lái)我們片面強(qiáng)調(diào)合法性而沒(méi)有對(duì)合理性給予足夠的重視。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)行政訴訟的受案范圍，法院只能就具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，只有在行政處罰有失公正時(shí)，才可以對(duì)其合理性進(jìn)行有限度的審查，并做出變更判決。實(shí)踐中有很多執(zhí)法沖突，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)堅(jiān)持其行為的合法性，但在過(guò)程和結(jié)果上卻忽視了許多“需要考慮”的因素，導(dǎo)致相對(duì)人感到不平，形成沖突。行政自由裁量權(quán)在合法形式下的濫用，往往有悖情理，其實(shí)質(zhì)是不合法。

（二）侵犯相對(duì)人的“平等對(duì)待權(quán)”，造成社會(huì)不公

“平等對(duì)待權(quán)”是“公民在法律面前一律平等”原則在行政中的體現(xiàn)，如果在相同情形下產(chǎn)生不同的執(zhí)法結(jié)論或在相似情形下出現(xiàn)反差較大的執(zhí)法結(jié)論，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的歧視。我國(guó)許多法律法規(guī)都賦予行政主體可以根據(jù)權(quán)力的目的自由地判斷其行為條件、選擇其行為方式并作出相關(guān)決定的權(quán)力，這樣立法的初衷及一條重要原則就是合理和公正，法律法規(guī)要求行政主體將處罰措施合理地施加于相對(duì)人，努力做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，結(jié)果公正合理。但是，由于行政行為的具體決定者是自然人，只要是人就難免會(huì)出現(xiàn)法律理解方面的局限性或容易受到不良外界因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往易出現(xiàn)自由裁量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定范圍，造成權(quán)力的濫用。例如，《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則中，對(duì)當(dāng)事人的稅收違法行為追究法律責(zé)任一欄，出現(xiàn)“情節(jié)輕微”字樣的條款1處，出現(xiàn)“情節(jié)嚴(yán)重”字樣的條款9處，但都沒(méi)有對(duì)情節(jié)輕重的法定條件作出規(guī)定，法律條文語(yǔ)義含糊，缺乏操縱性。實(shí)踐中一些行政主體考慮到相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，往往從本部門(mén)、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，對(duì)類(lèi)似的事實(shí)、情節(jié)作出不一致的處理結(jié)果。

（三）自由裁量行為前后不一，降低了政府公信力

保證社會(huì)生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序是立法不可或缺的目的，所以我們不僅要堅(jiān)持立法的連續(xù)性，還應(yīng)該注意執(zhí)法的一貫性，即在同等情況下，先前所作的行政行為和以后作出的行政行為要基本相當(dāng)，不能朝令夕改。“慣例”是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)為正確的既定做法，通常情況下沒(méi)有充分理由行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守。當(dāng)然，形勢(shì)的變化決定了“遵循先例”不可能成為行政執(zhí)法的基本原則，所以法律法規(guī)根據(jù)社會(huì)和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍內(nèi)有自由選擇和決定的權(quán)力。例如，我國(guó)《漁業(yè)法》第30條規(guī)定，“未按本法規(guī)定取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，可以并處罰款……”。但是，既沒(méi)有規(guī)定處罰數(shù)額，也沒(méi)有限制處罰幅度，完全靠行政機(jī)關(guān)自行把握。現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法結(jié)果的差異性往往不是由客觀情況變化引起，而與該行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作不規(guī)范、與領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)等因素有關(guān)，如此下去，難免會(huì)降低政府部門(mén)的公信力。

（四）拖延履行法定職責(zé)，引發(fā)行政相對(duì)人產(chǎn)生不滿(mǎn)

在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對(duì)履行法定職責(zé)有時(shí)限要求的有兩類(lèi)：一類(lèi)是行政保護(hù)行為；另一類(lèi)是行政許可行為。對(duì)于這兩類(lèi)行為，法律法規(guī)的時(shí)限規(guī)定有的明確，有的含糊，但無(wú)論哪種情況，行政主體于何時(shí)履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)力。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時(shí)行使行政權(quán)力，履行法定義務(wù)和職責(zé)。但在實(shí)踐中，拖延履行法定職責(zé)的行為一般也分兩種：一是出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，故意刁難、拖延時(shí)間；另一則是違反效率原則，辦事推諉拖拉。雖然最終履行仍在法定期限內(nèi)，但這種行為也是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。比如，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政拘留的暫緩執(zhí)行方面，就有視情況自由裁量的權(quán)利，但大多數(shù)情況下，行政相對(duì)人不會(huì)被決定暫緩執(zhí)行，這對(duì)于符合條件的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，人身權(quán)益無(wú)疑受到了行政權(quán)的侵害。由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員總能找到合法的借口推卸責(zé)任，行政相對(duì)人“欲告無(wú)門(mén)、欲罷不甘”，很容易引發(fā)不滿(mǎn)情緒。

二、行政自由裁量權(quán)程序性控制的現(xiàn)實(shí)意義

（一）程序性控制能限制隨意行政，保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利

在行政行為運(yùn)行的過(guò)程中，行政主體與行政相對(duì)人的地位并不平等。其一，行政主體代表國(guó)家和社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人一方所要求的僅是局部或個(gè)人的利益，二者利益基礎(chǔ)不對(duì)等。其二，行政主體可以規(guī)定行政相對(duì)人的義務(wù)，并以國(guó)家暴力作為后盾，強(qiáng)制行政相對(duì)人履行義務(wù)，而相對(duì)人作為被管理一方，只能處于服從地位。因此，行政主體與行政相對(duì)人這種事實(shí)上的不平等集中體現(xiàn)在行政主體享有過(guò)多的權(quán)利，而行政相對(duì)人承擔(dān)過(guò)多的義務(wù)，這種境況從而決定了行政自由裁量權(quán)若不加以限制極易造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的威脅與侵犯。

行政程序性控制創(chuàng)設(shè)的初衷就是要改變這種不對(duì)等關(guān)系，通過(guò)對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)予以控制和約束達(dá)到有效保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。行政程序視行政主體為程序義務(wù)人，行政相對(duì)人為程序權(quán)利人，即賦予行政主體以程序性義務(wù)，賦予行政相對(duì)人以程序性權(quán)利的方法，對(duì)行政主體進(jìn)行反向監(jiān)控。因此，行政程序通過(guò)權(quán)利與義務(wù)的相互轉(zhuǎn)化，將以不平等為特征的行政管理關(guān)系在管理與被管理的過(guò)程中，轉(zhuǎn)化為行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)限制隨意行政，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的目的。

（二）程序性控制能實(shí)現(xiàn)行政公正與效率的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)

19世紀(jì)以來(lái)，政府職能從早期的社會(huì)“守夜人”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)生活的積極參與者。政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的功能不斷擴(kuò)大，現(xiàn)代行政管理的對(duì)象不僅面廣量大，而且處于不斷變化之中，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性大大增強(qiáng)，行政活動(dòng)日趨復(fù)雜多樣，由此滋生了行政自由裁量權(quán)迅速膨脹的土壤。人們能夠接受政府運(yùn)用行政自由裁量權(quán)干預(yù)社會(huì)關(guān)系，是為了達(dá)到靈活迅速地對(duì)社會(huì)事務(wù)及其變化作出反應(yīng)，更好地維護(hù)公民個(gè)體的利益，并推動(dòng)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，即達(dá)到行政效率與行政公正的統(tǒng)一。

行政程序把行政主體作出行政行為的步驟、方式等程序性規(guī)定置于統(tǒng)一的規(guī)范之中，并公之于眾，吸納行政相對(duì)人參與，這就建立了政府與公民互相協(xié)作的程序性機(jī)制，在客觀上把此環(huán)節(jié)與彼環(huán)節(jié)、管理者與被管理者緊密聯(lián)結(jié)起來(lái)，因而在事實(shí)上起到溝通協(xié)調(diào)的作用。正是在相互溝通的基礎(chǔ)上，行政程序?qū)崿F(xiàn)了行政行為的有序化，從而避免了重復(fù)的、不必要的步驟和環(huán)節(jié)，促進(jìn)行政效率的提高。在通過(guò)規(guī)范達(dá)到溝通理解并實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行的過(guò)程中，行政主體必須協(xié)調(diào)與行政相對(duì)人之間的矛盾，這種協(xié)調(diào)不是以一方的行政命令和另一方的被迫同意為前提，而是建立在溝通基礎(chǔ)上的平等的協(xié)調(diào)和磋商。

（三）程序性控制能解決 “三權(quán)制衡”和行政權(quán)擴(kuò)張之間的矛盾

“立法、司法、行政”三權(quán)分立與制衡一直是法治國(guó)家推崇的權(quán)力分配模式，在這三權(quán)中，如果不賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，那它就只能呆板地遵循立法及司法機(jī)關(guān)的意志，喪失其作為制衡所應(yīng)有的權(quán)力。從本質(zhì)上講，行政裁量就是這樣一種利益均衡的過(guò)程：“對(duì)受行政政策影響的各種利益之間相互沖突的主張進(jìn)行調(diào)節(jié)的過(guò)程，行政官員必須廣泛考慮各種各樣的相關(guān)利益，這些利益會(huì)因?yàn)榭赡艿牟煌哌x擇而受到不同的影響”①理查德．B．斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，商務(wù)印書(shū)館2002年，第127頁(yè)。，因而，追求行政權(quán)相對(duì)獨(dú)立的彈性空間是依法行政的必需。

從防止其他兩類(lèi)機(jī)關(guān)介入行政過(guò)深的目的出發(fā)，行政自由裁量權(quán)的存在是三者間有效的平衡點(diǎn)，但因此也容易導(dǎo)致權(quán)力缺乏監(jiān)督被濫用的行為，出現(xiàn)“執(zhí)法真空”、“重復(fù)執(zhí)法”現(xiàn)象，產(chǎn)生所謂的“執(zhí)法密集地帶”。從這方面出發(fā)，行政程序所包含的聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、行政調(diào)查制度、說(shuō)明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度等基本制度在對(duì)行政權(quán)的全面調(diào)適過(guò)程中，在促使行政權(quán)效率化、效能化、社會(huì)效果化方面作用明顯。程序性控制能使行政主體更加注重法律效益，規(guī)范和制約行政權(quán)的合法行使，為維護(hù)相對(duì)人的法律地位和人格尊嚴(yán)提供程序性保障，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)執(zhí)法效能，有效緩解現(xiàn)代社會(huì)“三權(quán)制衡”和行政權(quán)擴(kuò)張之間的矛盾。

三、完善行政自由裁量權(quán)程序性控制的相關(guān)制度

（一）信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)又稱(chēng)情報(bào)自由，是指凡涉及到相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料時(shí)，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的外（主要限于涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)），有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi)，使其他組織機(jī)構(gòu)和公眾個(gè)人可以基于任何正當(dāng)理由并采用盡可能簡(jiǎn)便的方法獲得上述信息。信息公開(kāi)這一新興的民主制度作為行政公開(kāi)原則的重要體現(xiàn)和保證，是程序性控制的關(guān)鍵，也是現(xiàn)代行政程序發(fā)展的必然。通過(guò)公開(kāi)，行政相對(duì)人可以有效地參與行政程序，維護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以監(jiān)督和制約行政權(quán)的行使，而且還可以增加人民對(duì)政府的信任，從而更加自覺(jué)地配合行政管理活動(dòng)，加速服務(wù)型、高效型政府的建設(shè)。

我國(guó)立法確立的公開(kāi)制度，內(nèi)容至少應(yīng)包括以下幾方面：首先，公開(kāi)職權(quán)依據(jù)。如果行使行政權(quán)的依據(jù)是抽象的，必須事先以法定形式向社會(huì)公布，這樣有助于行政相對(duì)人預(yù)測(cè)行政權(quán)的運(yùn)作?！缎姓幜P法》第4條第3款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！比绻惺剐姓?quán)的依據(jù)是具體的，必須在作出決定前將該依據(jù)以法定形式告知相關(guān)相對(duì)人。其次，行政信息公開(kāi)。這是相對(duì)人參與行政程序，維護(hù)自身合法權(quán)益的重要前提。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第15條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。最后，行政決定公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)作出行政決定后，必須向行政相對(duì)人公開(kāi)，這樣有利于相對(duì)人知道并認(rèn)同行政決定，進(jìn)而履行行政決定所設(shè)定的義務(wù)，使之得以順利執(zhí)行，同時(shí)還有助于相對(duì)人及時(shí)獲得救濟(jì)。

（二）法律咨詢(xún)、援助制度

由于資本，特別是社會(huì)資本分布的非均衡性，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體，弱勢(shì)群體往往成為被蹂躪和壓迫的對(duì)象，行政機(jī)關(guān)工作人員基于某些天然秉性，極易滋生一種“欺軟怕硬”的本能思想。當(dāng)手中握有的權(quán)力成為炫耀的資本和發(fā)泄工具時(shí)，受傷害的常是社會(huì)弱者。面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力，保障弱勢(shì)群體平等與之展開(kāi)對(duì)話(huà)的最簡(jiǎn)單且有效的方式，便是為其尋找一個(gè)可以依靠和信賴(lài)的“中間人”。正如林南所言：“一個(gè)處在好位置的中間人，擁有嵌入型和控制性資源，呈現(xiàn)出良好的社會(huì)信用，因此，如果他愿意作為中間人，會(huì)確保或提高自我的社會(huì)信用。”①林 南：《社會(huì)資本：關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的理論》，上海人民出版社2005年，第59頁(yè)。

為了適時(shí)而充分地為弱勢(shì)群體提供這樣一類(lèi)“中間人”，有兩種制度可以借鑒：一是進(jìn)一步完善行政咨詢(xún)制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)就本機(jī)關(guān)的職責(zé)職權(quán)、行使程序、相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)等設(shè)立專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)窗口，并設(shè)專(zhuān)人負(fù)責(zé)受理、處理相對(duì)人的咨詢(xún)和反映，目前各級(jí)行政服務(wù)中心提供的“一站式”服務(wù)模式不失為一種方便快捷的途徑。二是大力促進(jìn)法律援助制度。法律援助制度是一項(xiàng)充分體現(xiàn)“以人為本”思想的現(xiàn)代法治制度，但在我國(guó)，法援的適用范圍太過(guò)狹窄，浪費(fèi)了大量的法律資源。當(dāng)前律師、法律工作者隊(duì)伍急劇增長(zhǎng)，這部分人大多擁有良好的法律技能和一定的法律資源、人際資源，具備從事法律實(shí)務(wù)的激情和興趣，政府應(yīng)通過(guò)構(gòu)建良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)這部分人從事法律援助和公益事業(yè)，并進(jìn)一步滲透到社會(huì)生活的方方面面，發(fā)展出“多贏”的長(zhǎng)遠(yuǎn)策略。這樣相對(duì)人在滿(mǎn)足一定條件后，就可以免費(fèi)或以低廉的價(jià)格獲得“中間人”的法律援助，而過(guò)度“非均衡性”障礙一旦得到突破，則可以迫使行政主體更加公正地行使自由裁量權(quán)，避免恣意行政、損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）聽(tīng)證制度

所謂聽(tīng)證，即“聽(tīng)取意見(jiàn)”，它源于英美普通法上的自然公正原則，該原則包含兩項(xiàng)基本內(nèi)容：一是聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)；二是不能作自己案件的法官。最初適用于司法程序，后來(lái)移用到行政程序，成為約束行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的程序性規(guī)則。就聽(tīng)證本身來(lái)講，主要是弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，其核心程序是質(zhì)證、抗辯，它是“給予當(dāng)事人就重要事實(shí)發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)?！碑?dāng)事人可以針對(duì)自己不利的證據(jù)提出異議，并要求指控方加以證明，同時(shí)還可以提出對(duì)自己有利的證據(jù)。通過(guò)當(dāng)事人的這種特殊參與、介入行為，有利于發(fā)現(xiàn)真實(shí)情況，使行政主體有可能采納和吸收相對(duì)人的意志，從而促進(jìn)公共利益與私人利益的一致性。通過(guò)聽(tīng)證雙方的辯論，還可以使當(dāng)事人的意見(jiàn)得到充分反映，保障相對(duì)人平等有效地參與行政決定。

此外，在聽(tīng)證過(guò)程中，聽(tīng)證主持人處于中間地位，不偏袒任何一方，這樣可以保證裁決的中立，更體現(xiàn)出程序的公正性。正因如此，各國(guó)行政程序法都規(guī)定了聽(tīng)證制度，其中，美國(guó)關(guān)于聽(tīng)證的規(guī)定最為完備，成為《聯(lián)邦行政程序法》的核心內(nèi)容。我國(guó)的《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》和《行政許可法》中也正式規(guī)定了聽(tīng)證制度，表明行政行為結(jié)束過(guò)去的集權(quán)隱蔽狀態(tài)，正向“公開(kāi)、公平、公正、民主”的方向縱深發(fā)展，充分展示了“魚(yú)缸效應(yīng)”的透明作用。遺憾的是，《行政處罰法》中并沒(méi)有明確規(guī)定行政裁量的利害關(guān)系人可以參與行政處罰聽(tīng)證，如何在既能保障行政效率又能確保這類(lèi)聽(tīng)證參與人具有廣泛的代表性方面，需要作出更佳的制度選擇。

（四）行政裁量基準(zhǔn)制度

行政裁量基準(zhǔn)制度，是指行政主體在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，根據(jù)行政均衡等原則并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等情況，將裁量的幅度分割為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)裁量涉及的各種具體事實(shí)情節(jié)，處以相對(duì)固定的裁決種類(lèi)，同時(shí)明確從輕或從重處罰必要條件的一種制度。其目的也是為了限制和縮小行政主體的裁量余地，增強(qiáng)法條的可操作性，科學(xué)合理地細(xì)化量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，保障程序公正。實(shí)際上，通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)來(lái)控制行政自由裁量權(quán)的做法早就成為西方諸國(guó)的一種較為常見(jiàn)的現(xiàn)象。譬如，德國(guó)的行政機(jī)關(guān)制定眾多的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、解釋準(zhǔn)則、裁量準(zhǔn)則來(lái)指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)正確把握裁量權(quán)，從而減少裁量行使的隨意性。日本行政機(jī)關(guān)也將裁量基準(zhǔn)視為其基本行動(dòng)準(zhǔn)則，而且裁量基準(zhǔn)制度是日本《行政程序法》中所設(shè)立的一項(xiàng)具有本國(guó)特色的程序制度。

裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)的建構(gòu)與完善值得注意以下幾方面：第一，依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，制定違法行為裁量標(biāo)準(zhǔn)。這是裁量基準(zhǔn)試點(diǎn)能否順利開(kāi)展和取得實(shí)效的關(guān)鍵。標(biāo)準(zhǔn)制定需要在行政法規(guī)規(guī)定的處罰行為、種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)予以具體化，而不能突破法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)定新的處罰。第二，定期進(jìn)行跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。同級(jí)和上級(jí)法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)的檢查和靜態(tài)的審核相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法人員正確使用裁量標(biāo)準(zhǔn)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。第三，公開(kāi)裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受群眾監(jiān)督。當(dāng)事人可以對(duì)照自己的違法行為，得出行政機(jī)關(guān)將要給予他的量罰尺度。這樣行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)既得到社會(huì)的認(rèn)可和當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會(huì)公眾、新聞媒體尤其是“第四媒體”對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。當(dāng)然，無(wú)論何種制度的建立或完善，都不應(yīng)當(dāng)是扼殺行政裁量權(quán)，而應(yīng)是以肯定行政裁量權(quán)服務(wù)并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的積極作用為前提，以有利于行政裁量權(quán)功能的充分發(fā)揮、有利于行政裁量權(quán)在法治原則下的正常運(yùn)作為目標(biāo)。

四、結(jié) 語(yǔ)

行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政立法、行政司法、行政執(zhí)法時(shí)最常運(yùn)用的方式，它貫穿幾乎所有行政行為的運(yùn)作過(guò)程。在社會(huì)發(fā)展日趨專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化以及社會(huì)關(guān)系不斷復(fù)雜化的情況下，行政自由裁量權(quán)的存在顯得非常必要，它能滿(mǎn)足行政事務(wù)全球化、多元化發(fā)展的新要求，是行政機(jī)關(guān)不可或缺的權(quán)力之一。但是，行政自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，關(guān)鍵是如何運(yùn)用。用之得當(dāng)，將有助于社會(huì)公平正義和積極行政的實(shí)現(xiàn)；用之失當(dāng)，則可能會(huì)因?yàn)闄?quán)力濫用而出現(xiàn)“專(zhuān)斷”與“暴政”，要實(shí)現(xiàn)“行政自由裁量的正義”，就必須使這種選擇性權(quán)力的運(yùn)行遵循法律法規(guī)尤其是行政程序的監(jiān)控。因此，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，必須進(jìn)一步強(qiáng)化其程序性控制的理念和方法，加強(qiáng)程序法制建設(shè)，使之充分暴露在依法行政與陽(yáng)光行政的范圍內(nèi)。但是，任何一種法律制度都不能孤立地存在，控制行政自由裁量權(quán)的程序機(jī)制應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，各種制度間只有互相配合，方能達(dá)到有效實(shí)施控制與約束的作用。實(shí)體法制固然重要，但若沒(méi)有程序法制的保障，實(shí)體法制仍然存有潛在的危害傾向，如何從設(shè)定程序的角度對(duì)其加以規(guī)范，就更成為一個(gè)需要各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者們長(zhǎng)期探索的研究課題。