基本公共教育服務(wù)體系研究現(xiàn)狀與發(fā)展動態(tài)述評

蒲 蕊

20世紀(jì)80年代以來，針對中、小學(xué)校不同程度地存在著改革緩慢、缺少活力、效能低下、質(zhì)量下降等問題，各國開始了新一輪的教育改革與學(xué)校重建運(yùn)動。改革受到了新公共管理、新自由主義、治理理論和新公共服務(wù)理論的影響，政府、社會、市場在基本公共教育服務(wù)中的角色和地位被重新思考，并成為各國教育理論研究中的熱點問題。我國則在2005年的政府工作報告中明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)，并在2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）》中明確提出了“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。那么，到目前為止，國內(nèi)外關(guān)于基本公共教育服務(wù)體系研究的現(xiàn)狀如何？基本公共教育服務(wù)體系研究的發(fā)展動態(tài)如何？存在哪些有待進(jìn)一步研究和解決的問題？

一、基本公共教育服務(wù)相關(guān)概念界定

作為政府重要的公共服務(wù)職能之一，公共教育服務(wù)是公共服務(wù)的基本內(nèi)容。因此，伴隨“建設(shè)服務(wù)型政府”為目標(biāo)的政府改革的開始，公共教育服務(wù)也迅速成為教育學(xué)界和公共教育改革實踐中的焦點領(lǐng)域和研究焦點問題。從現(xiàn)有研究來看，學(xué)界對公共服務(wù)、教育服務(wù)和基本公共教育服務(wù)尚無明確或比較完整的定義，大多借助或套用公共服務(wù)和基本公共服務(wù)的概念。

總的來看，將公共教育服務(wù)、基本公共教育服務(wù)理解為政府的重要教育職能和政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為一種共識。例如，有學(xué)者指出，公共服務(wù)就是通過政府的公共支出使得所有老百姓都能公平地享有的服務(wù)?；窘逃?wù)是政府公共服務(wù)范圍內(nèi)的職能，政府提供的基本教育服務(wù)產(chǎn)品必須具有公益性、公平性、非競爭性的特征①尹后慶：《建立和完善公共教育服務(wù)體系的思考》，載《教育發(fā)展研究》2009年第1期。。當(dāng)然，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府并不是公共教育服務(wù)、基本公共教育服務(wù)供給的唯一主體，除政府以外的其他一些機(jī)構(gòu)同樣是重要的供給主體。例如，有學(xué)者認(rèn)為，教育公共服務(wù)是在教育領(lǐng)域中所提供的公共服務(wù)，是由法律授權(quán)的政府、非政府組織以及其他的企業(yè)單位，所承擔(dān)的有關(guān)教育供給方面的職責(zé)和職能①謝 煒、陳進(jìn)紅：《教育公共服務(wù)的國際經(jīng)驗及其借鑒》，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）》2008年第3期。。政府不再是公共教育事務(wù)的唯一管理者、公共教育服務(wù)的唯一提供者和責(zé)任者，學(xué)校、社會組織、市場乃至公民個人也是公共教育服務(wù)供給的重要主體②蒲 蕊：《公共教育服務(wù)體制創(chuàng)新：治理的視角》，載《教育研究》2011年第7期。。還有學(xué)者認(rèn)為，公共教育服務(wù)應(yīng)強(qiáng)調(diào)其公益性的特征，認(rèn)為公共教育服務(wù)是一種公益性服務(wù)，是一種由政府主導(dǎo)的、惠及整個社會公眾并能夠滿足社會教育共同利益需求的公益性服務(wù)③何鵬程、宋懿?。骸督逃卜?wù)的理論探討》，載《教育發(fā)展研究》2008年第9期。。教育公共服務(wù)產(chǎn)品雖然由政府部門提供，但教育公共服務(wù)的生產(chǎn)可由政府部門、公共組織、非政府組織、非營利組織乃至私營部門完成。

在基本公共教育服務(wù)的范圍上，學(xué)者們的觀點不盡相同。一些學(xué)者根據(jù)公共服務(wù)的公益性、可經(jīng)營程度的不同，將公共服務(wù)區(qū)分為基本公共服務(wù)和經(jīng)營性公共服務(wù)，基本公共服務(wù)是全體公民都公平、平等、普遍享受的公共服務(wù)，是諸多服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型。基本公共服務(wù)是“與人民群眾的生存和基本發(fā)展最密切、最重要、最基礎(chǔ)和最相關(guān)的公共服務(wù)，應(yīng)包括義務(wù)教育、基本公共醫(yī)療、基本社會保障等”④蔡春紅：《完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議——兼論推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)系》，載《中國行政管理》2008年第3期。?；谶@樣的認(rèn)識，一些學(xué)者將基本公共教育服務(wù)范圍限定在義務(wù)教育階段。也有一些學(xué)者認(rèn)為，鑒于政府的教育職能和責(zé)任，應(yīng)擴(kuò)大基本公共教育服務(wù)的范圍。

二、基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)狀與問題

從國內(nèi)外學(xué)者的研究來看，目前基本公共教育服務(wù)體系存在的主要問題包括以下幾個方面。

（一）基本公共教育服務(wù)質(zhì)量和效率低下

國內(nèi)外學(xué)者均認(rèn)同，基本公共教育服務(wù)質(zhì)量和效率低下是其目前存在的主要問題，不僅存在于發(fā)達(dá)國家，也存在于發(fā)展中國家，并成為全球范圍內(nèi)基本公共教育服務(wù)體系改革的主要方面。諸多學(xué)者從本國的基本公共教育服務(wù)現(xiàn)狀出發(fā)，對其服務(wù)質(zhì)量和低下效率進(jìn)行了反思和評判。例如，美國的約翰·丘伯等學(xué)者對美國的公立學(xué)校系統(tǒng)進(jìn)行了尖銳的批評，并分析了原因。在丘伯等學(xué)者看來，公立學(xué)校之所以在本質(zhì)上難以提高教育效率，主要原因在于來源于民主控制制度的科層體制，正是在科層制的嚴(yán)格規(guī)范下，導(dǎo)致了學(xué)校的效率低下⑤約翰·E．丘伯：《政治、市場和學(xué)?！?，教育科學(xué)出版社2003年，第3頁。?；谶@樣的認(rèn)識，丘伯等學(xué)者大力提倡將市場機(jī)制引入教育領(lǐng)域。前施樂公司首席執(zhí)行總裁基爾尼斯也毫不留情地指責(zé)美國的公立教育服務(wù)質(zhì)量低下、浪費(fèi)嚴(yán)重⑥D(zhuǎn)．Kearnes．“An Educational Recovery Plan for American”，Phi Delta Kappan 1998，69（8），p．566。我國也有諸多學(xué)者對目前的公共教育服務(wù)質(zhì)量和效率存在的問題進(jìn)行了反思，特別是以政府為唯一主體的一元化公共教育供給模式。指出，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，一元化的公共教育服務(wù)主體已經(jīng)出現(xiàn)了失靈，不僅不能滿足人民群眾的多樣化教育需求，還導(dǎo)致短缺與浪費(fèi)問題同時存在⑦傅樹京：《發(fā)展多元化服務(wù)主體：公共教育改革的路徑選擇》，載《中國行政管理》2007年第11期。。

（二）基本公共教育服務(wù)難以滿足多樣化的社會需要

諸多學(xué)者認(rèn)為，基本公共教育服務(wù)短缺和質(zhì)量不高不僅使其難以滿足民眾的基本公共教育需求，也難以滿足民眾的多樣化教育需求，導(dǎo)致這一問題的主要根源在于基本公共教育服務(wù)的官僚制結(jié)構(gòu)。原因在于，公共服務(wù)的官僚制結(jié)構(gòu)缺乏靈活性、回應(yīng)性和低效性，難以滿足個體多樣化的服務(wù)需求。從某種角度上看，公共服務(wù)的市場化和民營化就是對官僚制的解構(gòu)，或者說是尋求一種后官僚制結(jié)構(gòu)⑧潘希武：《美國教育公共治理改革的話語選擇困境》，載《比較教育研究》2008第12期。。

也有學(xué)者對現(xiàn)行的學(xué)校組織結(jié)構(gòu)的科層化和官僚化提出了批評，指出這種組織結(jié)構(gòu)使學(xué)校管理機(jī)構(gòu)龐大而僵化、缺乏應(yīng)變能力、適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力。此外，出于管理上便利性的考慮，教育行政機(jī)構(gòu)在管理學(xué)校中經(jīng)常采用統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)化”管理模式。這樣，導(dǎo)致學(xué)校沒有自己的風(fēng)格和特色，難以回應(yīng)社會和家長的多元需求及個體的差異性需要①許 杰：《教育分權(quán)：公共教育體制范式的轉(zhuǎn)變》，載《教育研究》2004年第2期。。

還有學(xué)者從市場經(jīng)濟(jì)角度分析了現(xiàn)有基本公共教育服務(wù)難以滿足多樣化的利益需求，指出，由于市場經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)變化，必須對市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共教育給予重新的定位。因為，市場促成了利益主體多元化，不同的人對教育有不同的利益訴求，教育成為了一個利益沖突集中的領(lǐng)域②勞凱聲：《社會轉(zhuǎn)型與教育的重新定位》，載《教育研究》2002年第2期。。這種變化使不同利益群體之間的沖突和矛盾在公共教育領(lǐng)域中開始突顯出來，也導(dǎo)致公共教育服務(wù)供給難以滿足多樣化社會需求的矛盾加劇。

（三）基本公共教育不公平的問題依然嚴(yán)重

諸多國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為基本公共教育在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的不公平問題依然嚴(yán)重，特別是區(qū)域內(nèi)的基本公共教育不公平問題應(yīng)該引起重視。從城鄉(xiāng)之間的教育不公平來看，其一，從義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)來看，城市普通小學(xué)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村小學(xué)；其二，從生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)配置來看，城市普通初中生與農(nóng)村普通初中的差距雖然在逐步縮小，但是差距依然很大且高于全國的平均差距。其三，城鄉(xiāng)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)配置的差距依然存在。也有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域內(nèi)的基本公共教育不公平現(xiàn)象更應(yīng)引起重視，包括同一區(qū)域內(nèi)校際之間、硬件條件、生源狀況以及教師待遇差距。從目前來看，基本公共教育區(qū)域內(nèi)的不公平已經(jīng)成為一個迫切需要解決的問題，因為這直接關(guān)系到學(xué)生是否享有公平教育的機(jī)會。

在西方發(fā)達(dá)國家，同樣存在基本公共教育不公平問題。一些西方學(xué)者指出，盡管美國政府一直關(guān)注社會不公平現(xiàn)象，但在許多社會領(lǐng)域中不公平問題依然嚴(yán)重。盡管從1970年到1988年，非洲裔和白人學(xué)生之間的成績差異縮小了一半，拉丁裔與白人學(xué)生之間的成績差異縮小了1／3，但其后不久，差距繼續(xù)擴(kuò)大。即使經(jīng)過了30年的“第一條款”政策，與白人相比，拉丁裔、非洲裔、土著以及一些亞洲裔學(xué)生的成績依然很低③戴維·T．康利：《誰在管理我們的學(xué)?！兓械慕巧拓?zé)任》，華東師范大學(xué)出版社2005年，第203頁。。此外，美國各州在教育撥款方面也存在著不公平。生均教育經(jīng)費(fèi)支出最低的州，只有最高的州的一半。過去30年間，學(xué)校財政方面的立法主要致力于解決各州內(nèi)部的教育撥款公平問題，因此，各州內(nèi)部的差異在不斷縮小。但是，過去20年里各州之間的差異依然存在。例如，扣除地區(qū)消費(fèi)水平差異的因素，2001年新澤西州的生均教育經(jīng)費(fèi)為9362美元，猶他州僅為4579美元④戴維·T．康利：《誰在管理我們的學(xué)校——變化中的角色和責(zé)任》，第203頁。。

三、基本公共教育服務(wù)主體與機(jī)制

公共教育服務(wù)主體與機(jī)制問題，是國內(nèi)外學(xué)界研究的重點問題，不同學(xué)者從不同的研究視角分析了基本公共教育服務(wù)主體和機(jī)制，并提出了多種觀點。

（一）基本公共教育服務(wù)主體

對基本公共教育服務(wù)主體的重新思考和認(rèn)識，與人們對基本公共教育領(lǐng)域中政府的有限理性與“政府失靈”的認(rèn)識有關(guān)。諸多學(xué)者提出，在基本公共教育領(lǐng)域需要重新認(rèn)識政府的作用和政府的有限性，必須認(rèn)識到“全能政府”與“行政國家”帶來的危險。世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告·變革世界中的政府》中明確指出，政府應(yīng)使其作用與能力相符，政府的第一職責(zé)是保障社會公平，政府并不是教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)服務(wù)的唯一的提供者或提供者之一。因此，一些學(xué)者積極倡導(dǎo)在基本公共教育領(lǐng)域中引入市場機(jī)制，用市場精神來改造公共教育體系。他們認(rèn)為，政府的作用是補(bǔ)充市場，而不是替代市場。應(yīng)該通過引入市場機(jī)制、教育分權(quán)化改革，使政府對公共教育和學(xué)校的管理從傳統(tǒng)的直接控制轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控，利用私人或半私人組織來提供公共教育服務(wù)，推進(jìn)學(xué)校自主辦學(xué)與家長學(xué)生的自主擇校⑤約翰·E．丘伯：《政治、市場和學(xué)?！?，第1～8頁。。

但是，無論是市場還是政府都不能解決基本公共教育服務(wù)中的所用問題，特別是“市場失靈”和“政府失靈”問題的存在。所以，一些學(xué)者從治理的角度提出公共教育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)和供給主體多元化的觀點。詹姆斯·W．格里斯（J ames·W·Gthrie）等學(xué)者認(rèn)為，“美國學(xué)校治理”主體應(yīng)包含“學(xué)區(qū)”、“學(xué)校董事會”、“地方學(xué)區(qū)管理者”和“教育中介機(jī)構(gòu)”①馮大鳴：《美、英、澳教育管理前沿圖景》，教育科學(xué)出版社2004年，第40～41頁。。我國學(xué)者也指出：公共教育治理是一種多種主體共同構(gòu)成的結(jié)構(gòu)，包括了政府、社會、市場、學(xué)校、家長的共同努力，是國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與志愿的合作②劉孫淵、馬 超：《治理理論視野下的公共教育治理》，載《外國教育研究》2008第6期。。

當(dāng)然，治理也不是萬能的，諸多學(xué)者分析了治理的有限性和治理失靈問題，因為治理既不能代替國家而享有政治強(qiáng)制力，也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進(jìn)行合理有效的配置③梁 瑩：《治理、善治與法治》，載《求實》2003年第2期。。與市場相比，在政策管理、保障社會公平、保持整個社會的凝聚力、維護(hù)公共利益等方面，政府的作用更勝一籌。

（二）基本公共教育服務(wù)機(jī)制與方式

在基本公共教育服務(wù)生產(chǎn)與供給機(jī)制和方式方面，一些學(xué)者提出應(yīng)根據(jù)不同教育服務(wù)項目的性質(zhì)和特點，采用不同的供給模式，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)供給主體的多元化。例如，有學(xué)者將教育產(chǎn)品界定為非壟斷性的公共物品，認(rèn)為教育產(chǎn)品可以通過兩種資源配置機(jī)制——政府和非營利性機(jī)構(gòu)向社會提供④奧斯特羅姆、帕克斯、惠特克：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》，上海三聯(lián)書店2000年，第3頁。。也有學(xué)者建議區(qū)分公共物品提供者的職能，政府應(yīng)負(fù)責(zé)提供壟斷性公共物品，非營利性組織負(fù)責(zé)提供非壟斷性公共物品。

在有關(guān)基本公共教育服務(wù)問題的研究中，一些學(xué)者更關(guān)注公共服務(wù)以及基本公共教育服務(wù)的制度安排和方式。例如，薩瓦斯（E．S．Savas）認(rèn)為政府對公共服務(wù)的提供可以通過多種安排方式來進(jìn)行，公共服務(wù)類型和性質(zhì)的不同會影響到提供方式或者制度安排方式的選擇，基本公共教育服務(wù)可以運(yùn)用其中的九種形式，包括政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、補(bǔ)助、憑單制、自由市場、自愿服務(wù)和自我服務(wù)⑤E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社2002年，第88～89頁。。

四、基本公共教育服務(wù)均等化

從2005年開始，“基本公共服務(wù)均等化”被納入到我國的國家政策中。作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，基本公共教育服務(wù)均等化問題也開始被重視，尤其是義務(wù)教育均衡發(fā)展問題成為我國學(xué)界研究和公共教育改革的一個重要主題。

（一）均等化與教育均衡發(fā)展的概念

由于研究視角不同，無論是基本公共教育服務(wù)均等化還是教育均衡發(fā)展，目前尚無統(tǒng)一的定義。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中引入均等化一詞，迄今為止所看到的較早的表述，可能是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·庇古，他在1920年出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提出“收入均等化”來闡述其福利觀。聯(lián)邦財政主義提出了“基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)原則”⑥C．V．布朗、P．M．杰克遜：《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2000年，第233頁。。國內(nèi)學(xué)者也從不同角度分析了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化并不是絕對平均主義，不是所有國民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)差別的前提下，保障所有國民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)或者最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，實現(xiàn)底線均等。還有學(xué)者從技術(shù)層面界定基本公共服務(wù)均等化，強(qiáng)調(diào)通過財政制度的建設(shè)完善實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。指出：“基本公共服務(wù)均等化是指中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，在財政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)能力，確保每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)能夠有機(jī)會接近法定公共服務(wù)項目的過程”⑦丁元竹：《理解均等化》，載《讀書》2009年第11期。。

關(guān)于教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵，諸多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了分析。例如，一些學(xué)者從均衡概念的來源認(rèn)識教育均衡發(fā)展。指出均衡最初是物理學(xué)中的一個名詞，后被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中形成市場均衡理論，而教育均衡發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的移植⑧翟 博：《教育均衡發(fā)展：現(xiàn)代教育發(fā)展的新境界》，載《教育研究》2002年第2期。。也有學(xué)者認(rèn)為教育均衡與教育公平之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。教育公平與教育均衡都是一個相對的概念，不存在絕對的公平、絕對的均衡。從區(qū)別來看，二者關(guān)注重點不同。教育公平通常關(guān)注三個層面的公平，即機(jī)會公平、過程公平和結(jié)果公平；而教育均衡主要強(qiáng)調(diào)的是一種發(fā)展過程，通過科學(xué)合理地配置教育資源，實現(xiàn)教育公平的目標(biāo)。還有學(xué)者從權(quán)利的角度認(rèn)為教育均衡發(fā)展主要是指通過法律法規(guī)來確保給公民或未來公民以同等的受教育權(quán)利和義務(wù)①于建福：《教育均衡發(fā)展：一種有待普遍確立的教育理念》，載《教育研究》2002年第2期。。從學(xué)界對基本公共服務(wù)均等化以及教育均衡發(fā)展概念的分析來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是基本公共服務(wù)均等化過程中的重要內(nèi)容，也是基本公共教育服務(wù)能否實現(xiàn)均等化的重要條件。

（二）基本公共教育服務(wù)均等化的測量指標(biāo)與實證研究

目前，國際上多采用基尼系數(shù)和洛倫茲曲線作為衡量教育均等化的指標(biāo)。例如，學(xué)者羅斯塞爾（Rosthal）在研究美國50個州在1970—1975年教育經(jīng)費(fèi)分布變化時就采用了基尼系數(shù)的研究方法。馬斯（Mass）等學(xué)者使用入學(xué)數(shù)據(jù)估計16個東非國家的教育基尼系數(shù)，指出研究的16個國家的教育不均等程度存在顯著不同，入學(xué)基尼系數(shù)和平均入學(xué)率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系②Maas，Criel．Distribution of Primary School Enrollments in Eastern Africa．World Bank Staff Working Papers，The World Bank，Washington，D．C．，1982，p．511．。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，使用入學(xué)數(shù)據(jù)或者教育經(jīng)費(fèi)的測量均等化存在一定問題。

近些年來，國內(nèi)也有學(xué)者采用教育基尼系數(shù)研究我教育服務(wù)均等化問題。例如，有學(xué)者采用多元線性回歸的研究方法，建立回歸模型分析了2000年我國不同地區(qū)的教育③解 堊：《中國地區(qū)教育差距的定量分析》，載《市場與人口分析》2004年第6期。；還有學(xué)者根據(jù)1978年—2004年間各學(xué)歷程度的人口存量，計算各年教育基尼系數(shù)分析教育公平程度的變化④張長征、郇志堅、李懷祖：《中國教育公平程度實證研究：1978—2004》，載《清華大學(xué)教育研究》2006年第2期。；也有學(xué)者用教育基尼系數(shù)作為測度指標(biāo)分析不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面的差距⑤安曉敏、任永澤、田 里：《我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置公平性的實證研究》，載《東北大學(xué)學(xué)報》2007年第4期。。

（三）基本公共教育服務(wù)均等化的策略和路徑

基本公共教育服務(wù)均等化的實現(xiàn)策略和路徑也是目前學(xué)界研究的熱點問題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，基本公共教育服務(wù)均等化的實現(xiàn)將是一個長期的、漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就，應(yīng)做到盡力而為，量力而行。在具體的策略和路徑選擇上，不同學(xué)者關(guān)注的重點不同。一些學(xué)者重視政府轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)型政府的建設(shè)。指出，在加快推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的背景下，推進(jìn)教育基本公共服務(wù)體系的中央與地方分工改革，完善教育的公共治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)教育公益機(jī)構(gòu)改革，鼓勵社會參與教育并完善市場機(jī)制⑥遲福林：《發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與教育基本公共服務(wù)體系建設(shè)》，載《中國教育報》2010年12月17日。。也有學(xué)者更為關(guān)注財政制度，認(rèn)為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化最有效最直接的路徑莫過于財政均等化。應(yīng)從財政支出均等化、財政收入均等化和均等化的轉(zhuǎn)移支付制度、財政均等化評估指標(biāo)體系等四個方面建立基礎(chǔ)教育財政均等化制度框架⑦王 瑩、武少芩：《上海市基本公共服務(wù)均等化：路徑選擇與制度框架》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2010年，第75頁。。

五、基本公共教育服務(wù)體制改革

基本公共教育重建以及基本公共教育服務(wù)體制改革同樣是學(xué)界研究的一個重要議題，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。

（一）改革的目的與政策

諸多學(xué)者指出，盡管有背景上和目的上的差異，但是，在基本公共教育領(lǐng)域，政策的趨同性的確存在。例如，杰夫·惠迪等學(xué)者通過對英格蘭和威爾士、新西蘭、澳大利亞、美國、瑞典等五個國家的比較研究，指出在不忽視社會歷史條件給各種放權(quán)改革帶來的細(xì)微差異的同時，政策的趨同性確實存在，尤為明顯的是國家控制與市場力量有機(jī)整合，或者說，是“‘評估型政府’（evaluative state）與‘準(zhǔn)市場’（quasi－makets）的結(jié)合”⑧杰夫·惠迪、薩莉·鮑爾、大衛(wèi)·哈爾平：《教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場》，教育科學(xué)出版社2003年，第14頁。。莉娃西科（R．Levaˇci＇c）對公共教育改革的準(zhǔn)市場制度進(jìn)行了分析，在她看來，公共教育準(zhǔn)市場改革的基本特征就是“需求方和供給方分離，以及需求方有權(quán)在不同供給方之間自由選擇”①R．Levaˇci＇c．Local Management of Schools：Analysis and Practice．Buckingham：Open University Press，1995，p．167．。在公共教育服務(wù)準(zhǔn)市場制度改革中，依然需要政府發(fā)揮作用，特別是在新供方的準(zhǔn)入、投資、公共教育服務(wù)的質(zhì)量及價格等方面②R．Levaˇci＇c．Local Management of Schools：Analysis and Practice，p．167．。

當(dāng)然，各國公共教育改革的目的、側(cè)重點有所不同。學(xué)者藤田英典比較了日本與歐美國家在改革目的、側(cè)重點等方面的差異，他指出：盡管在公共教育的自由化、市場化和私有化方面，日本與歐美各國有一些相同點，但是，“歐美各國企圖以市場競爭來‘追求卓越性’和‘提高知識能力水平’。但在日本，卻認(rèn)為劃一的平均主義式教育和競爭性教育是導(dǎo)致以強(qiáng)凌弱和拒絕上學(xué)等‘病理性’現(xiàn)象產(chǎn)生的原因”③藤田英典：《走出教育改革的誤區(qū)》，人民教育出版社2001年，第3頁。，因此，只有實行教育的自由化和市場化，才能真正地改善教育。

（二）改革的發(fā)展趨勢

從20世紀(jì)90年代開始，有關(guān)21世紀(jì)教育改革與發(fā)展趨勢的預(yù)測性研究逐漸增多，其中，影響最大、最具代表性的當(dāng)屬加拿大學(xué)者邁克·富蘭的研究。他提出了教育變革的8條啟示：不能對所有的事物一律采取強(qiáng)制的政策手段；變革是一個漫長的變化過程，而不是書面上的藍(lán)圖或規(guī)劃；問題也是我們的朋友；謹(jǐn)慎對待設(shè)想和策略規(guī)劃；個性和共性必須取得平衡；過分的集權(quán)和分權(quán)都有不足之處；與環(huán)境建立廣泛的聯(lián)系是成功的要素之一；每一個人都是一股變革的力量④邁克·富蘭：《變革的力量——透視教育改革》，教育科學(xué)出版社2000年，第217～218頁。。

美國學(xué)者杰拉爾德·萊恩旺德（Gerald Leinwand）也對美國21世紀(jì)公共教育改革議題進(jìn)行了預(yù)測：學(xué)校的真實世界；更好的學(xué)校；更長的學(xué)年；早期教育；天才學(xué)生計劃；追求更小型化的學(xué)校；教育技術(shù)的應(yīng)用；公司的參與；大學(xué)的參與；社區(qū)的參與；（青少年）的社區(qū)服務(wù)活動⑤G．Leinwand．Public Education．New York：Oxford，1992，pp．123～133．。還有一些學(xué)者認(rèn)為未來改革的趨勢將是公共教育管理體制改革。例如，薩喬萬尼指出改革的關(guān)鍵是我們要有能力去找出統(tǒng)一性和多樣性之間、集權(quán)化和地方主義之間的恰當(dāng)平衡；英國的學(xué)者托尼·布什、美國學(xué)者蘇珊·摩爾·約翰遜以及澳大利亞學(xué)者布萊恩·卡德威爾也都持有類似的觀點⑥馮大鳴、趙中建：《世紀(jì)初美、英、澳國家教育戰(zhàn)略述評》，載《教育發(fā)展研究》2002第10期。。

（三）改革存在的問題

一些學(xué)者分析了基本公共教育領(lǐng)域改革中存在的問題，特別是以“評估型政府”和“準(zhǔn)市場”相結(jié)合為特征的基本公共教育領(lǐng)域改革導(dǎo)致的問題。學(xué)者尼夫指出：評估型政府的出現(xiàn)意味著“中心”與“邊緣”之間教育權(quán)責(zé)的重新配置，評估型政府的出現(xiàn)并不意味著政府在教育領(lǐng)域中作用弱化或者政府不再起作用，相反，政府在某些方面的作用正在加強(qiáng)，政府通過撥款、評估、政策等杠桿保持著對教育的全面控制⑦Guy Neave．“On the Cultivation of Quality，Efficiency and Enterprise：An Overview of Recent Trends in Higher Education in Western Europe，1986－1988”，European Journal of Education 1988，（8）．。學(xué)者迪爾批評了評估型政府導(dǎo)致的浪費(fèi)和無效。他指出：一方面，從事評估管理的公共機(jī)構(gòu)不一定代表公共利益，他們有個人的偏好和對私利的追求，所以，評估不一定能夠提高效率，也不一定有效。另一方面，外部評估通常需要大量的人力、物力和財力來完成，花費(fèi)巨大，增加教育成本⑧David D．Dill．“Evaluating the‘Evaluative State’：Implications for Research in Higher Education”，EuropeanJ ournal of education 1998，（3）．。

也有學(xué)者認(rèn)為改革導(dǎo)致了教育的統(tǒng)一性難以保證，市場導(dǎo)向的教育放權(quán)改革影響了教育公平和社會公正。原因在于，公共教育服務(wù)改革的市場導(dǎo)向必然提高教育分權(quán)與放權(quán)程度，鼓勵中央政府簡政放權(quán)，擴(kuò)大地方政府、學(xué)校和家長的自主權(quán)，進(jìn)而降低對公共教育的總體規(guī)劃程度和干預(yù)比重，導(dǎo)致學(xué)校間、畢業(yè)資格方面的差別增大，損害公共教育應(yīng)有的統(tǒng)一性。此外，諸多學(xué)者指出，市場并不一定會帶來教育公平與社會公平公正，與之相反，市場經(jīng)常是“加劇了基于階級、人種和民族劃分形成的學(xué)校之間的差距”⑨杰夫·惠迪、薩莉·鮑爾、大衛(wèi)·哈爾平：《教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場》，第153頁。。

結(jié) 論

通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，不難看出：伴隨世界各國對基本公共教育服務(wù)質(zhì)量和效益的重視以及遍及全球范圍的基本公共教育服務(wù)體制改革的推行，基本公共教育服務(wù)體系的理論研究與實踐探索取得了一定的進(jìn)展，獲得了諸多寶貴的經(jīng)驗。但是，目前有關(guān)基本公共教育服務(wù)體系的研究依然存在大量需要進(jìn)一步改進(jìn)和解決的問題。

第一，基本公共教育服務(wù)體系的理論研究和改革實踐方面，缺乏更多的教育“個性”。目前有關(guān)公共教育服務(wù)和基本公共教育服務(wù)的研究已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展和有價值的成果，但是，依然存在較明顯的借用、照搬或者套用公共管理理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論的現(xiàn)象，特別是在基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制和方式、基本公共教育服務(wù)管理體制等方面。顯然，與政治、經(jīng)濟(jì)和社會活動不同，作為一種以培養(yǎng)人為主要目的的活動，教育活動具有其獨有的本質(zhì)，作為以培養(yǎng)人為己任的學(xué)校也與公司、企業(yè)、政府、各種中介機(jī)構(gòu)等組織具有本質(zhì)性的區(qū)別。因此，在有關(guān)基本公共教育服務(wù)的研究中，應(yīng)該進(jìn)一步鑒別教育活動與其他社會實踐活動、學(xué)校組織與其他社會組織之間的本質(zhì)區(qū)別，分析教育活動、學(xué)校組織和教師專業(yè)的獨有特征，從全體學(xué)生身心發(fā)展需要、身心發(fā)展規(guī)律出發(fā)，研究基本公共教育服務(wù)的內(nèi)涵、主體、供給機(jī)制和方式，以使基本公共教育服務(wù)體系的理論研究和改革實踐具有更多的教育“個性”，減少或者避免簡單的套用或者借用。

第二，在有關(guān)基本公共教育服務(wù)體系的研究中，同樣存在著一些“黑箱”問題尚未解決。美國學(xué)者海林杰認(rèn)為在教育管理研究中存在著諸多需要研究和解決的“黑箱”問題。目前來看，基本公共教育服務(wù)體系的研究中也依然存在諸多的“黑箱”問題，特別是在基本公共教育服務(wù)模式、供給機(jī)制、管理體制和方式等問題上。顯然，現(xiàn)有的研究通常習(xí)慣于提供某種適合一切情況的、通用的框架，如政府轉(zhuǎn)型與服務(wù)型政府的建設(shè)、財政體制改革、教育中介結(jié)構(gòu)的完善，等等。但是，普遍的通用框架和宏觀研究通常不能夠解決基本公共教育服務(wù)中的實際問題。實踐表明，有數(shù)據(jù)支持的經(jīng)驗性研究和微觀研究往往比只提供通用框架更為實際、更為有效。

第三，在研究的重點和取得的主要成果方面，主要還是學(xué)術(shù)性的、思辨性的、理論性的成果，研究的實用性和實踐指向性不強(qiáng)。從教育管理理論和研究的世界走向來看，實用性和實踐指向性可以說是近年來教育管理研究的突出特征，對快速變化的社會環(huán)境、不斷增長的社會期待、本國政府的政策發(fā)展做出回應(yīng)，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)教育管理理論和研究的趨勢。目前，我國學(xué)界在對有關(guān)基本公共教育服務(wù)方面的研究大多是思辨性的、理論性的研究成果，缺乏有數(shù)據(jù)支持的經(jīng)驗性研究，有關(guān)基本公共教育服務(wù)的微觀研究還沒有得到重視。事實證明，致力于有數(shù)據(jù)支持的經(jīng)驗性研究和微觀研究，才是揭開基本公共教育服務(wù)體系研究“黑箱”蓋子的基本路徑。

第四，在開發(fā)出融合各種文化的本土化的公共教育服務(wù)理論和知識方面，需要進(jìn)一步的研究和深化，推進(jìn)研究的原創(chuàng)性發(fā)展?，F(xiàn)有的公共服務(wù)、公共物品、評估型政府、服務(wù)型政府、新公共服務(wù)、公共選擇等概念以及理論體系基本上來自于西方工業(yè)化國家，必須要在比較分析東西方文化傳統(tǒng)、社會背景、制度環(huán)境等方面的基礎(chǔ)上，重新思考來自西方工業(yè)化國家理論體系在我國的適用性，形成適用于我國基本公共教育服務(wù)體系創(chuàng)新實際的知識和理論。尤其需要關(guān)注的問題是，在有關(guān)公共教育服務(wù)、基本公共教育服務(wù)的理論研究與實踐探索中，應(yīng)重視扎根本土，從我國獨有的教育問題出發(fā)，實現(xiàn)從“引進(jìn)性的加工”向“原創(chuàng)性發(fā)展”的轉(zhuǎn)換。