城市化視野下的城市發(fā)展戰(zhàn)略管理研究

■王 麗

隨著全球化時代的到來，城市作為一定的空間地域和經(jīng)濟社會實體，已經(jīng)更多的直接融入到全球經(jīng)濟社會發(fā)展之中，城市之間的聯(lián)系在深度和廣度上不斷得到加強，同時各個城市之間的競爭也不斷強化。今天，我國已進入城市化快速發(fā)展時代，1979年我國的城市化率僅為19.99%，到2011年達到47%。以城市為代表的多維空間載體，正在成為我國和世界競爭的核心，它以多種復雜的方式進行著對資源、市場、人才以及外部發(fā)展機會的爭奪和較量，城市的發(fā)展需要由向外擴張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式的發(fā)展方式。在這種背景下迫切需要從戰(zhàn)略管理的角度，對城市發(fā)展和城市運營的重大問題進行管理和規(guī)劃，強化政府對城市發(fā)展的治理和經(jīng)營。

城市化與城市發(fā)展戰(zhàn)略管理

城市化是一個復雜的概念，不同的學者從不同的視角對其進行了探討。從以人為本、系統(tǒng)化的觀點講，城市化的質(zhì)不僅包括農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移，同時也應包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級、城市建設和城市管理的改進，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。這是對城市化內(nèi)含質(zhì)的闡釋。城市化的進程不僅僅是農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，還必須同步提高經(jīng)濟社會生產(chǎn)力，提高城市建設和管理水平，確保社會全面進步，并有效的同步解決城市進程所帶來交通擁擠、土地資源緊張、環(huán)境污染嚴重等的一系列問題。更有學者提出城市化是一個具有豐富內(nèi)涵的概念，僅從任何一個側(cè)面都不能準確地反映城市化的本質(zhì)，因此必須從多維角度來揭示其本質(zhì)。城市化內(nèi)涵包括經(jīng)濟城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構城市化、人口城市化、空間城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面的內(nèi)容。

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理，是指城市政府對城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的編制、審批和實施進行管理，即通過行政的、法制的、經(jīng)濟的和社會的等管理手段，對城市土地使用和各項建設活動進行控制、引導和監(jiān)督，使之納入城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的軌道，促使經(jīng)濟、社會和環(huán)境在城市空間上協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)發(fā)展。它是城市政府一項重要職能，其主要任務是：依據(jù)國家和各級政府制定的關于城市發(fā)展的方針、政策，按照一定的制度和管理程序，組織編制和修訂城市發(fā)展戰(zhàn)略，審批城市發(fā)展規(guī)劃，并采用法制、行政、經(jīng)濟和社會的管理方法和科學手段，指導、控制、安排好城市各項事業(yè)建設和工程建設，保證按照經(jīng)過批準的城市發(fā)展方案有效地實施。

可見，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理是政府城市管理的重要內(nèi)容之一，它蘊含于城市發(fā)展和管理之中。城市化內(nèi)涵的豐富性和包含內(nèi)容的復雜性則更加凸顯了城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的重要性、關鍵性。一方面，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理是有效推進城市化進程的前提。有效的城市發(fā)展戰(zhàn)略管理可以有計劃、有目的的推進農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，為城市的發(fā)展提供方向和建設目標。另一方面，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理也是政府治理和預防城市化所帶來的交通擁擠、住房緊張、失業(yè)、污染等問題的重要手段和措施。從某種意義上，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理是城市化進程中必不可缺少的重要一環(huán)，城市化需要城市發(fā)展戰(zhàn)略管理來保駕護航。

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的突出特征

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的內(nèi)容是多方面的，從發(fā)展過程角度講，它主要包括城市發(fā)展戰(zhàn)略編制、城市發(fā)展戰(zhàn)略審批、城市發(fā)展戰(zhàn)略實施管理、城市發(fā)展戰(zhàn)略實施檢查、城市發(fā)展戰(zhàn)略管理反饋等幾個方面。在城市化進程中，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理更加凸顯以下幾個特征：

（一）引導與控制相統(tǒng)一

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的目的是為城市現(xiàn)代化建設服務，使城市更加具有競爭，整個管理活動都表現(xiàn)為城市政府或社會組織依據(jù)城市發(fā)展的方針、政策，按照一定的制度和管理程序組織編制和審批城市發(fā)展規(guī)劃，實施經(jīng)過批準的城市發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)著對城市建設行為的有效引導和控制。

（二）宏觀和微觀管理相統(tǒng)一

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的對象具有廣闊性，大到整個城市甚至是區(qū)域，小到具體的規(guī)劃項目或者建設工程都是城市戰(zhàn)略管理的對象。尤其是，目前我國大多數(shù)城市正處在城市化進程中，城市化帶來了一系列相互聯(lián)系、互為因果的城市問題。在對這些問題進行戰(zhàn)略管理和解決時，更應將宏觀管理與微觀管理相結(jié)合。處理宏觀問題時，考慮到局部的實際，處理微觀對象時，增強全局觀念。

（三）專業(yè)性和綜合性相統(tǒng)一

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理有其特定的職能和管理內(nèi)容，是一項專門的技術行政管理，但大量的管理中的實際問題都是綜合性問題，往往一個具體項目都會涉及到城市交通、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護、文物保護、土地管理、國防、人防、消防、防汛、排水、氣象、抗震等城市管理的諸多方面。這就要求管理者實施管理時要有系統(tǒng)意識，進行綜合平衡，協(xié)調(diào)有關問題。

（四）階段性和連續(xù)性相統(tǒng)一

城市的布局和形態(tài)總是和城市的規(guī)模和性質(zhì)相一致，城市的規(guī)模和性質(zhì)由于受城市的歷史條件、城市經(jīng)濟社會發(fā)展和城市地理位置等因素的約束，在一定歷史時期是相對穩(wěn)定的。因此城市發(fā)展戰(zhàn)略管理具有一定的歷史階段性。但經(jīng)濟社會是不斷發(fā)展的，尤其是我國正處于城市化加速發(fā)展時期，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理更加要具有超前意識，要依據(jù)科學預測手段和城市發(fā)展的實際需要，考慮現(xiàn)在的城市建設對未來城市發(fā)展的影響。

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的主要方法

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的方法有很多，而且為了取得更好的城市管理效果，往往是多種管理手段和方法的綜合運用。但一般來說，主要有行政的、法律的、經(jīng)濟的和咨詢的方法。

（一）行政方法

行政方法是城市發(fā)展戰(zhàn)略主管部門依靠行政組織的授權，采取命令、指示、規(guī)定、制度、計劃、標準、工作程序等行政方式來組織、指揮城市發(fā)展戰(zhàn)略的編制、實施、監(jiān)督檢查活動。其基本優(yōu)點有：保持規(guī)劃管理集中統(tǒng)一，有利于發(fā)揮規(guī)劃管理強大的調(diào)控職能。在實現(xiàn)管理目標的前提下，可以因時、因地、因事具有一定決策靈活性。

（二）法律方法

法律方法是最根本的方法。城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的法律方法，就是通過城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和各種技術規(guī)范、標準，規(guī)范城市發(fā)展戰(zhàn)略編制和各項建設行為。我國城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的依據(jù)：第一，國家立法，主要指 《中華人民共和國城市發(fā)展規(guī)劃法》及其相關法規(guī)；第二，地方立法，主要指各省、自治區(qū)、直轄市制定的 《城市規(guī)劃法實施細則》等相關的地方性法規(guī)，以及各城市制定的 《城市建設規(guī)劃管理辦法》等行政法規(guī)和 《城市建設規(guī)劃定額指標的規(guī)定》等技術性法規(guī)。

（三）經(jīng)濟方法

經(jīng)濟方法就是通過經(jīng)濟杠桿，運用價格、稅收、獎金、罰款等經(jīng)濟手段，按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求來進行規(guī)劃管理。其最大的優(yōu)點是能兼顧城市整體利益，從而激發(fā)城市經(jīng)濟活力。

（四）咨詢方法

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的咨詢方法是指吸取智囊團或各類現(xiàn)代化咨詢研究機構中專家們的集體智慧，制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，幫助政府領導對城市的建設和發(fā)展進行決策，或為開發(fā)建設單位提供技術參考的一種方式。

城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的重要作用

科學合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略管理有利于發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市發(fā)展規(guī)劃的作用，促進城市的現(xiàn)代化進程，提升城市競爭力，對城市建設具有良好的激勵、引導和控制作用。

（一）有利于提高城市綜合效益

科學合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略，對城市建設具有良好的激勵和控制作用。它對妨礙城市整體功能和公共利益的行為進行約束，對改善城市基礎設施和空間布局的行為給予激勵，對城市建設和決策過程中的各種利益沖突進行裁決和整合，對城市公共物品、基礎設施、公用設施的供給給予優(yōu)先考慮，對改善最少受惠者境遇的經(jīng)濟行為給予優(yōu)惠對待和特殊補貼，引導各種經(jīng)濟主體的活動與城市發(fā)展目標相適應，提高城市經(jīng)濟效應、社會效益和生態(tài)效應。

（二）有利于促進城市合理布局

城市作為一個有機的整體，它由各種不同的資源組成。城市發(fā)展戰(zhàn)略管理就是要依據(jù)城市的經(jīng)濟社會發(fā)展目標和生產(chǎn)力布局要求，充分研究城市的自然、經(jīng)濟、社會和區(qū)域發(fā)展的條件，確定城市的性質(zhì)，預測城市發(fā)展規(guī)模，選擇城市的發(fā)展方向，按照工程技術和環(huán)境的要求，綜合安排城市各項工程設施，并對各項用地進行合理布局。科學的城市發(fā)展戰(zhàn)略管理，可以防止城市攤大餅式發(fā)展，實現(xiàn)城市中心區(qū)、居民區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共綠地的合理布局，滿足城市居民日常生活的需要，實現(xiàn)城市的內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）有利于維護城市生態(tài)平衡

生態(tài)系統(tǒng)是由生物群落及其生存環(huán)境組成的動態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)的各個鏈條處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，稱為生態(tài)平衡。城市生態(tài)系統(tǒng)具有高度人工化特征，城市工業(yè)、交通、建筑、園林等物質(zhì)設施，都是人類有意識創(chuàng)造的結(jié)果。城市生態(tài)平衡，就是保持自然環(huán)境與人工環(huán)境的動態(tài)平衡。過快的城市化和工業(yè)化，帶來了工廠過度集聚、建筑過分密集，人口過分集中、交通過分擁擠，導致了環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)、水資源和能源緊張等許多問題。城市發(fā)展戰(zhàn)略管理尤其是規(guī)劃，對于維護城市生態(tài)平衡具有重要作用。

（四）有利于塑造城市特色形象

城市是人類文明的杰作。不同地理區(qū)位和歷史積淀的城市，應當具有各自不同的特色形象。城市發(fā)展戰(zhàn)略管理通過實施歷史文化風貌保護，加強獨特風貌和文化的保護、繼承和創(chuàng)新，通過規(guī)劃和建設標志性建筑，通過對河流綠地進行開發(fā)建設，有利于塑造城市的特色形象。

參考資料

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