曲靖市 (城區(qū))生活垃圾處理費征收研究

馬永余

(曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心，云南曲靖 655000)

2002年，國家建設(shè)部等四部委出臺了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，明確“實行生活垃圾處理收費制度，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，促進垃圾處理體制改革，實行政事、政企分開，逐步實現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的重要措施”。曲靖市是云南首家按經(jīng)營服務(wù)性質(zhì)于2002年底即開始征收垃圾處理費的城市，但因多種原因，至今同樣面臨收繳率不高的現(xiàn)狀。

1 曲靖市 (城區(qū))垃圾處理費收繳現(xiàn)狀

1.1 垃圾處理費收繳情況

2001年8月，曲靖市利用世界銀行貸款資金建設(shè)的太和山垃圾衛(wèi)生填埋場竣工運行。曲靖市政府批準成立曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心作為填埋場運營單位，實行自收自支企業(yè)化管理，按經(jīng)營服務(wù)性質(zhì)收取垃圾處理費，以償還世行貸款及保障垃圾填埋場的正常運行。經(jīng)中心申請，云南省發(fā)改委組織召開了云南省內(nèi)第一家垃圾處理費價格聽證會，于2002年底批準曲靖市征收垃圾處理費，收費性質(zhì)為經(jīng)營服務(wù)性收費。據(jù)曲靖市2002年開展的垃圾處理成本核算成果，曲靖市每年應(yīng)收取垃圾處理費約600萬元，但受各種因素影響，收繳率一直偏低。至2010年末，實際共收取垃圾處理費1986.89萬元，詳見表1(因2002年收費時間較短未統(tǒng)計)，年平均收繳額為248.36萬元。如考慮近年城市建成區(qū)面積增加、人口增加等因素，收費率將更低。

表1 曲靖市 (城區(qū))垃圾處理費收繳情況表

1.2 垃圾處理費的收繳、支出中存在的問題

中心現(xiàn)采用的收繳方式主要為委托代收和上門直接收取，對極少數(shù)自備垃圾清運車輛的企業(yè)單位則按過磅計量標準征收。其中采用最多的方式是上門收費，收費對象為餐飲、賓館、商場等;委托代收主要用于企事業(yè)單位辦公場所及集中居民區(qū)。近年的收費情況 (表1)表明，中心現(xiàn)行的收費方式存在著以下問題:一是由于配套政策不到位，處理費收取不規(guī)范 (如收費人員自行決定減免等人情費問題)，導致收繳率低。二是收繳成本高，成本主要用來維持龐大的收費隊伍，如2004年中心收費人員最高峰時為23人 (含外聘職工)，占到職工總數(shù)的62%，所支付的工資類人工成本占到當年實際收繳額的19%。2010年收費人數(shù)為14人，仍占到職工總數(shù)的50%。三是現(xiàn)行收費方式?jīng)]有將收費標準同垃圾產(chǎn)生量直接掛鉤，不利于垃圾減量化目標的實現(xiàn)。

根據(jù)曲靖市近年垃圾費收繳的實際情況，可考慮采用適當?shù)氖召M方式，并借助合理的收費渠道解決上述問題，以降低收費成本，提高收繳率。

1.3 現(xiàn)行垃圾處理費收繳方式比較

曲靖市現(xiàn)行的垃圾處理收費標準見表2。

表2 曲靖市城市垃圾處理收費標準

根據(jù)定額、計量及上門、委托等不同計費、收費方法的組合，曲靖市采用的收費方法主要有以下幾種組合:

定額+上門收繳。曲靖市現(xiàn)采用的主要收費方式，主要針對餐飲業(yè)、酒店業(yè)、商鋪等。其特點是簡明易行，但收費沒有和生活垃圾實際產(chǎn)生量掛鉤，不符合在垃圾產(chǎn)生源頭實現(xiàn)減量化的目標，且上門收繳增加了成本。

定額+委托收繳。這種方式屬“捆綁式”收費，如在物業(yè)管理費中加上一確定的數(shù)額作為垃圾處理費，主要針對企事業(yè)單位及集中居民小區(qū)等。同前一種收費方法相比，其收繳方法更簡單、易操作，節(jié)約了收費成本，利于提高收繳率。但與前一種方法一樣，收費沒有跟垃圾實際產(chǎn)生量掛鉤，依然對垃圾排放者的行為沒有約束作用。

計量+上門收繳。按計量方式收繳垃圾處理費，因垃圾產(chǎn)生量與繳費額直接相關(guān)，利于在源頭實現(xiàn)垃圾的減量化，增加垃圾的回收利用程度，能體現(xiàn)公平、合理，但為少繳垃圾費，會引發(fā)垃圾偷排等行為的發(fā)生，監(jiān)管難度較大。實際操作中由于源頭計量操作過程相對復雜 (垃圾分類、居民配合程度等因素影響)，計量核實產(chǎn)生的成本也較高，曲靖市實際采用的是末端計量+上門收費方式，這種方法主要針對駐曲大型企業(yè)單位如曲靖卷煙廠、水電十四局等自備清運車輛的企業(yè)，根據(jù)其運送進場垃圾量確定垃圾費再上門收取。

計量+委托收繳。前述收費方式中，雖然按末端計量能確定總的應(yīng)繳垃圾處理費數(shù)額，但實際收費中，受企業(yè)效益等因素影響，并不能按實際運送的垃圾量足額收取垃圾費，企業(yè)會以各種理由申請減免，影響收費率，如水電十四局每年實際只能收取到應(yīng)繳額的30%。為避免上述收費方式的弊端，可采取先統(tǒng)計、核定垃圾量，再換算成垃圾費后并入水費 (或電費等)委托收取，即計量+委托收繳。此種方式屬“搭車式”收費，由于水費或電費等收費企業(yè)已有成熟的收費平臺，可提高收費率，同時由于計量與垃圾產(chǎn)生量相關(guān)，同樣具有垃圾減量的效果。但同計量+上門收繳一樣，同樣存在逐戶計量、計費的復雜過程，收費成本相對偏高。

2 影響曲靖市垃圾處理費收取率的主要因素

2.1 環(huán)衛(wèi)體制改革滯后

2002年9月，國家建設(shè)部等部委出臺了《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，明確了推進城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的方向，即改革價格機制和管理體制，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化的生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化運營格局。但至今，曲靖市實際只對生活垃圾處理的尾端引入了市場化，對收集、運輸環(huán)節(jié)沒有進行配套的改革，還按原有的事業(yè)單位體制運行。導致曲靖市的生活垃圾收集清運同處置環(huán)節(jié)被斷開，對生活垃圾征收清運費 (垃圾代運費)、處理費兩種費用，給市民造成了重復收費、亂收費的印象，也一定程度上影響了垃圾處理費的收繳率。

2.2 垃圾處理費收費政策沒有得到真正落實

2002年，按《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》精神，曲靖市屬較早按經(jīng)營服務(wù)性收費性質(zhì)收取垃圾處理費的城市。但至今當?shù)卣茨艹雠_《生活垃圾處理費征收管理辦法》等配套地方法規(guī)，收費依據(jù)只有云南省發(fā)改委批復的收費標準文件，加之征收方式缺乏有效的收費載體，主要靠運營企業(yè)自主上門征收，導致收費率低，且收費成本高。

2.3 城市公用面積垃圾處理費沒有得到落實

曲靖市太和山垃圾填埋場運行以來，一直無償承擔著城區(qū)道路、廣場等公用面積部分的垃圾處理職責，沒有得到相應(yīng)的垃圾處理服務(wù)費收入。此部分費用理應(yīng)由政府從城市建設(shè)維護費中予以保障，如?？谑屑赐ㄟ^地方立法出臺《海口市城市生活垃圾處理費征收使用管理實施辦法》，其中明確規(guī)定“城市市政道路、江河海域、公共場所等公用區(qū)域的城市生活垃圾處理經(jīng)費由政府承擔”。2002年批準的收費標準中有城市道路0.5元/m2的項目，當時曲靖城區(qū)共有各類道路面積為130萬m2。2010年，曲靖市主城區(qū)人口達58萬人，建成區(qū)面積為55km2，有各類道路、廣場等城市公用面積213萬m2，至今僅此項即應(yīng)累計繳納垃圾處理費近1000萬元。

2.4 收費標準偏低，公益性收費標準同市場化運營相矛盾

2002年中心在申請報批垃圾處理費標準的聽證過程中，政府價格主管部門為盡量減輕市民負擔的要求，不同意在運行成本的核算中考慮營利及還貸等因素，只計入維持中心運行最基本的成本，且沒有考慮折舊。因此在最終經(jīng)聽證后批準的垃圾處理費標準中，綜合成本從102元/t降低至67元/t，城市居民負擔的標準從5.4元/月·戶降低至3元/月·戶。另外，當時曾同意運營企業(yè)考慮經(jīng)濟、社會等發(fā)展因素，可每3a申請調(diào)整一次價格標準，但至今受物價上漲過快等因素影響，并沒有得到落實。這也違背了市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，并使垃圾填埋場等垃圾處理設(shè)施的正常運行受到影響。

3 水消費系數(shù)法

3.1 水消費系數(shù)法介紹

近年，國內(nèi)圍繞垃圾處理費收繳率有待提高，從收繳方式及制度等方面開展了很多的研究，并取得了一定效果。水消費系數(shù)法即是近年對垃圾處理費收繳方法研究中得出的成果，已在我國部分城市進行了實際應(yīng)用并取得了良好效果。研究表明，不同垃圾產(chǎn)生源的生活垃圾產(chǎn)生量均與其水消費量成正比［1］，水消費系數(shù)法即通過調(diào)查研究與統(tǒng)計分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源 (即不同水消費群體)的垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。然后，利用供水收費平臺收繳垃圾處理費——只需將各級的折算系數(shù)輸入水費收繳程序中，即可按收費標準分類收繳垃圾處理費［2］。水消費系數(shù)法計費模型為:

式中:F為每噸水應(yīng)繳納的垃圾處理費標準，元/t;k水為水消費系數(shù)即每消耗1t水所產(chǎn)生的垃圾量，kg/t;f為處理1t生活垃圾所需的費用，元/t;

從計費模型得知，水消費系數(shù)法的關(guān)鍵是如何確定k水，即不同行業(yè)對象的水消費系數(shù)。參照昆明市的研究成果，確定的居民生活用水水消費系數(shù)為4.64 kg/t，曲靖市現(xiàn)行的垃圾處理費標準為67元/t，即可計算出曲靖市居民每噸水應(yīng)繳垃圾費為0.31元，則知道居民每月實際用水量后即可計算其應(yīng)繳納的垃圾處理費［2］。

3.2 水消費系數(shù)法收取垃圾處理費在我國的應(yīng)用

水消費系數(shù)法從收繳方式看，屬于“捆綁式”收費與“搭車式”收費的集成和優(yōu)化。從計量方式看，它通過水消費量來換算垃圾產(chǎn)生量，而無需逐一統(tǒng)計垃圾產(chǎn)生量。同時由于城市自來水普及率高，供水收費系統(tǒng)成熟，使其具有收費機制穩(wěn)定、收費程序簡便、收繳成本低、收費率高等優(yōu)點，且由于用水量與負擔的垃圾費成正比，還能同時起到鼓勵節(jié)約用水的作用。

我國中山市是最早開展水消費系數(shù)法研究的城市，并于2005年8月1日起，在中心城區(qū)正式采用“水消費系數(shù)法”收繳生活垃圾處理費。2006年垃圾處理費實際收繳率即達97%，而收費成本僅為1%，徹底解決了垃圾處理費收繳過程中的“收繳率低”和“收費成本高”的難題。后有惠州、深圳、來賓等城市均采用“水消費系數(shù)法”收繳垃圾處理費，同樣取得良好效果［3］。昆明市已決定自2011年6月起采用“水消費系數(shù)法”收繳垃圾處理費［4］。

4 提高垃圾處理費收繳率的建議

(1)深化環(huán)衛(wèi)體制改革。通過繼續(xù)深化改革，理順體制，將垃圾清運費和垃圾處理費合并征收(如垃圾收集、處理各環(huán)節(jié)分屬不同主體運營，可按經(jīng)核算后的成本比例進行劃分)，消除市民重復收費的誤解。

(2)改進收費方式，積極嘗試水消費系數(shù)法等成熟的收費方式，提高垃圾費收繳率。曲靖作為省內(nèi)首家按經(jīng)營服務(wù)性開征垃圾處理費的州市，理應(yīng)在垃圾處理費的征收方式等方面開展有益的嘗試，《云南省人民政府關(guān)于加快城鎮(zhèn)污水生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和加強運營管理工作的意見》中已明確:積極推廣城鎮(zhèn)污水處理費、垃圾處理費與城鎮(zhèn)供水費合并收取方式，降低征收成本［5］，也為垃圾處理費采用“水消費系數(shù)法”收繳提供了政策依據(jù)。

(3)盡快出臺《曲靖市生活垃圾處理費征收管理辦法》等配套法規(guī)。對垃圾處理費的征收、使用作出明確規(guī)定，明確城市道路、廣場等公共場所垃圾處理費的來源。明確按市場經(jīng)濟規(guī)律，隨垃圾處理費成本的變動適實調(diào)整收費標準。

建立和完善垃圾處理收費制度，可達到補償垃圾處理費用和促進垃圾源頭減量的雙重目標［6］。曲靖市應(yīng)以國家住建部等16個部門出臺的《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》為契機，圍繞當前垃圾處理費收繳中存在的問題，加快改革，提高收繳率，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)化、市場化的發(fā)展目標提供保障。

［1］華中科技大學環(huán)境科學與工程學院.中山市城鎮(zhèn)生活垃圾處理費收繳管理辦法研究［R］.2005.

［2］陳海濱，郭朋恒.采用水消費系數(shù)法收繳生活垃圾處理費的研究［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2005，(5).

［3］趙晶，朱一一.專家解釋垃圾處理費為何借道水費征收［N］.紅網(wǎng)社區(qū)，2009－12－09.

［4］楊雁.昆明擬采用“水消費系數(shù)法”收垃圾處理費 ［N］.昆明信息港－昆明日報，2011－05－04.

［5］平陽，陳家厚.落實生活垃圾收費制度足促進城市垃圾產(chǎn)業(yè)化的重大舉措 ［J］.北方環(huán)境，2002，(3).