關(guān)于落實(shí)2012年保障性安居工程用地的調(diào)查及建議

◎劉守英 邵挺

2011年用地落實(shí)情況與2012年用地需求估算

2011年保障性安居工程用地落實(shí)情況總體良好。截止到2011年12月31日，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市，含新疆建設(shè)兵團(tuán)，西藏除外）的保障性安居工程實(shí)際用地4.81萬(wàn)公頃，同比增加46.2%，全面保障了1000萬(wàn)套保障性安居工程用地需求。

從2010年和2011年保障性安居工程用地結(jié)構(gòu)看,經(jīng)適房、限價(jià)房主要采取新增劃撥供地，廉租房、棚改房和公租房主要利用存量土地，也有部分新增用地。新增用地和存量用地大約各占50%。

完成2012年新開(kāi)工建設(shè)700萬(wàn)套保障性安居工程的任務(wù)，保證供地仍是關(guān)鍵。我們用兩種方法對(duì)2012年的用地需求和結(jié)構(gòu)做了估算。一是按國(guó)土部的用地安排來(lái)推算。未來(lái)4年要保證2600萬(wàn)套保障性安居工程落地，在各類房和套型面積不變前提下，需用地150萬(wàn)畝左右。其中，存量土地占40%-50%，約70-80萬(wàn)畝，需新增供地70-80萬(wàn)畝左右。照此類推，要保證2012年700萬(wàn)套保障性安居工程落地，總用地需求約40萬(wàn)畝，其中利用存量土地20萬(wàn)畝左右，新增供地20萬(wàn)畝左右。二是根據(jù)2011年各類保障性安居工程用地結(jié)構(gòu)來(lái)推算。2011年，公租房、廉租房、棚改安置房、經(jīng)適房和兩限房各占22%、16%、42%和20%。如果2012年各類住房占比和存量及新增用地結(jié)構(gòu)不變，700萬(wàn)套保障性安居工程中，有約371萬(wàn)套可以靠存量用地來(lái)保證，329萬(wàn)套需要靠新增用地。按照四類保障性安居工程平均每套60平米、容積率1.5計(jì)算，需要新增供地19.74萬(wàn)畝。

從以上推算，要完成中央2012年700萬(wàn)套保障性安居工程落地，一是要在政策上保證約20萬(wàn)畝存量用地入市；二是要落實(shí)好20萬(wàn)畝新增土地供應(yīng)。

地方落實(shí)保障性安居工程用地的探索

2011年，地方為了保障性安居工程落地，采取了一些創(chuàng)新做法。

一是確保保障性安居工程供地,降低土地成本。在土地指標(biāo)緊缺、土地市場(chǎng)低迷和出讓收入增速下滑情況下，不少地方堅(jiān)持保障房用地指標(biāo)單列，優(yōu)先供應(yīng)。有些地方對(duì)保障房供地未達(dá)標(biāo)的，停止商品房用地審批。江西省為解決國(guó)有林場(chǎng)、墾區(qū)棚改資金和用地困難，統(tǒng)籌安排國(guó)有林場(chǎng)、墾區(qū)建設(shè)用地，對(duì)異地建設(shè)的棚改項(xiàng)目采取劃撥供地，降低成本，減輕職工住房支出負(fù)擔(dān)。重慶市從政府儲(chǔ)備地中拿出一定比例土地，對(duì)全部公租房采取劃撥供地，僅主城區(qū)就劃出3萬(wàn)畝建公租房。民心佳園是重慶最大的公租房小區(qū)，占地504畝，如采取“招拍掛”出讓，土地收入逾30億元，政府以劃撥供地建公租房，只收2億多元，土地成本大大降低。

二是合理利用土地區(qū)位，平衡棚改用地和資金。一些地方對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的棚戶區(qū)進(jìn)行改造時(shí)，將原有地塊一部分用于建廉租房和公租房，剩余土地進(jìn)行置換或騰空后“招拍掛”上市，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，既充分保證了原有居民的安置用地，又解決了棚戶區(qū)改造的資金問(wèn)題。“十三排”棚戶區(qū)是湖北省黃石市最大的棚改項(xiàng)目，占地270畝，政府用70畝解決原棚戶區(qū)居民的安置問(wèn)題，騰退出的200畝地，已經(jīng)規(guī)劃調(diào)整為商住用地，計(jì)劃將整理上市后獲得的土地收入，用于棚改新區(qū)和廉租房、公租房建設(shè)。上海市利用城市功能調(diào)整機(jī)遇，鼓勵(lì)企業(yè)按規(guī)劃將工業(yè)用地用于公租房和商品房建設(shè)。徐匯“龍南佳苑”為首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，規(guī)劃面積4.8萬(wàn)平方米，可提供公租房2000套，建商業(yè)設(shè)施1.5萬(wàn)平米。

三是通過(guò)土地置換解決廢棄工礦區(qū)棚改供地。在一些大型礦區(qū)和資源型城市周邊，集中了大量工礦廢棄地。山西省有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，將城市廢棄煤礦和工礦用地整理，可多出38萬(wàn)畝建設(shè)用地。他們計(jì)劃對(duì)這些土地進(jìn)行復(fù)墾，將增加的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)。2011年，山西省保障性安居工程用地實(shí)際供應(yīng)近3萬(wàn)畝，利用存量土地17140畝，新增供地12052畝，廢棄工礦地的整治復(fù)墾為緩解用地指標(biāo)和供地不足起了很大作用。

四是利用集體建設(shè)用地建公租房。隨著城市化進(jìn)程加快，各類城市的規(guī)劃區(qū)內(nèi)已存在大量集體建設(shè)用地。北京市于2011年啟動(dòng)的城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)工程，集體存量建設(shè)用地就有近90平方公里，相當(dāng)于北京老城區(qū)（原西城、東城、崇文、宣武）的面積。北京市在對(duì)50個(gè)村進(jìn)行改造時(shí)，拿出3.3平方公里用于發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，給每個(gè)村民留足50平方米作為產(chǎn)業(yè)用地。目前唐家?guī)X的10萬(wàn)平米和梅溝營(yíng)村的30萬(wàn)平米公租房建設(shè)已經(jīng)動(dòng)工。上海、江蘇、廣東、山東、浙江也有類似做法。

政策建議

第一，明確保障性住房供地占劃撥用地的比重。為完成保障房安居工程建設(shè)任務(wù)，2012年和未來(lái)若干年還需要一部分新增土地。建議調(diào)整劃撥供地結(jié)構(gòu)，明確劃撥供地用于保障房的比重，嚴(yán)格規(guī)定城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，減少政府機(jī)關(guān)用地比例，嚴(yán)把用地審批關(guān)，遏止政府豪華辦公樓、大廣場(chǎng)、大馬路等“形象工程”，確保新增劃撥供地更有效用于保障房建設(shè)。

第二，制定城區(qū)棚改土地利用和級(jí)差收益使用政策。在認(rèn)真總結(jié)湖北黃石、上海等地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)政策，確保棚戶區(qū)改造中用于原住民安置的保障性住房建設(shè)用地需求，明確規(guī)定剩余土地用于“招拍掛”和商業(yè)開(kāi)發(fā)的比例。制定棚戶區(qū)土地出讓金使用和管理辦法。鑒于棚戶區(qū)歷史遺留問(wèn)題多，市政設(shè)施欠賬大，補(bǔ)償安置和拆遷成本高，建議這些區(qū)段的土地出讓收入主要用于被改造區(qū)段市政建設(shè)、拆遷補(bǔ)償安置和安居房建設(shè)。

第三，嚴(yán)格規(guī)范和管理工礦廢棄用地復(fù)墾指標(biāo)的置換。為解決偏僻工礦棚戶區(qū)改造中缺用地指標(biāo)、缺改造資金的難題，應(yīng)允許對(duì)部分遠(yuǎn)離城區(qū)、資金籌措困難的棚改區(qū)，允許其將廢棄工礦地復(fù)墾后，多出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于置換。為防止地方借增減掛鉤擴(kuò)張城市用地，國(guó)土部門應(yīng)對(duì)這類改造的土地置換采取項(xiàng)目管理，已列為國(guó)土部城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點(diǎn)的省市，將棚改項(xiàng)目納入國(guó)土部下達(dá)給該省的指標(biāo)統(tǒng)一管理；沒(méi)有列入試點(diǎn)的省份，采取項(xiàng)目單報(bào)單列方式管理。

第四，出臺(tái)集體建設(shè)用地建設(shè)公租房管理辦法。城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地，既為公租房建設(shè)提供巨大空間，也是農(nóng)民分享城市化成果的主要生產(chǎn)要素。建議在總結(jié)北京、上海等地做法基礎(chǔ)上，出臺(tái)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地建公租房管理辦法，明確集體建設(shè)用地納入城市規(guī)劃的途徑；土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；公租房建設(shè)主體、資金來(lái)源和管理辦法；原住民市民化的途徑；農(nóng)民集體分享公租房出租收入的辦法等。