應當機立斷調整計劃生育政策

紀寶成

我國現行的計劃生育政策是在特定歷史條件下根據現實國情制定的政策。30多年來，在我們黨的正確領導下，在政府的高度重視和人民群眾的積極響應下，計劃生育工作取得了良好的效果，從根本上扭轉了我國人口過快增長的趨勢，人口增長速度不斷下降，為我國社會經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。

根據國家統(tǒng)計局最新公布的第六次全國人口普查數據，在內地31個省、自治區(qū)、直轄市和現役軍人的人口中，14周歲以下人口占16.60%，60歲及以上人口高達13.26%。與2008年我第一次提議調整生育政策時相比，青年人口比重繼續(xù)萎縮，老年人口比重不斷上升，人口結構更為扭曲。我國目前的婦女總和生育率下降到1.6左右（平均每對夫婦生育1.6個孩子），已顯著低于維持人口世代延續(xù)所需的更替水平（平均每對夫婦生育2.1個孩子），而且這種局面已經維持20多年。我國已步入世界上低生育率、低人口增長率的國家行列。

新的人口數據和形勢表明，計劃生育政策執(zhí)行30多年來，已經順利完成了其控制人口過快增長的歷史使命，政策制定初期的人口困境已經得到很大的緩解，現行生育政策的一些負面效果卻開始顯現，將導致人口老齡化加劇、勞動力劇減、出生人口性別比失衡等嚴重社會問題。此外，現行計劃生育政策由于存在一定的局限性，使得對富人和體制外的人較難管控，進而引發(fā)了一種新的社會不公平——生育權上的不公平。富人海外生子成為社會不公的一個重要體現，已經引發(fā)新的社會矛盾，并產生了惡劣的國際影響，嚴重影響到中國政府的國際形象，也在很大程度上傷害到遵紀守法的計劃生育家庭的心理感情。這種新的社會不公平是當初沒有想到的新情況、新問題。

隨著經濟社會的發(fā)展和人口形勢的變化，現行計劃生育政策已經引發(fā)了一系列社會問題。1980年的中央公開信中明確指出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。公開信已發(fā)表31周年，我們有理由認為，計劃生育政策應當針對目前新的人口形勢因時、因勢進行調整，繼續(xù)發(fā)揮其調控國家人口的重要作用，使其與社會經濟發(fā)展相適應。

此外，現行生育政策體系結構過于復雜，對不同地域、不同民族、不同人群采取不一致的政策。誠然，政策制定的初衷是考慮到各類人群的實際困難，且在生育水平較高的情況下對部分人群更為嚴格的管控也確實取得了好的效果。然而，在我國目前長期低生育水平的現實情況下，繼續(xù)實行這種區(qū)分不同人群的有區(qū)別的生育政策，對整體生育水平的調控并沒有十分明顯的效果。在此情況下，完全可以實行“城鄉(xiāng)同策”、“同地同策”，在不造成劇烈人口波動的情況下體現社會公平，且便于管理和實際操作。

基于人口形勢的變化和現行生育政策帶來的諸多負面影響，目前需出臺符合人口發(fā)展規(guī)律與現實國情的生育政策，即在穩(wěn)定低生育水平基礎上，三、五年內逐步實現“提倡生一個，允許生兩個，不準生三個”，其中心是將現行生育政策調整為允許一對夫婦生育兩個孩子。由于人口本身存在的慣性和政策效應的滯后性，調整政策時間的早晚對目前的人口形勢不會有太大影響，但會經過數年的傳導使我國未來人口形勢產生巨大的差別。因此，生育政策調整已經十分緊迫，刻不容緩。

當然，為防止人口出現大的波動，應逐步調整完善生育政策，要考慮政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，處理好政策銜接和過渡問題，具體如下：

1.由于目前政策已經允許雙方都是獨生子女的夫婦生育兩個孩子，生育政策調整路徑可以從“雙獨（夫妻雙方均是獨生子女的，可以生育兩個孩子）”走向“單獨（夫妻雙方有一方是獨生子女的，可以生育兩個孩子）”再走向“全面二孩（所有夫婦均可生育兩個孩子）”。

2.上述新的政策執(zhí)行后，各地要嚴格控制三胎，務必確保人口不出現大的波動。少數民族地區(qū)可根據實際情況制定生育政策，不受此限制。政策調整后，計劃生育工作者的任務依然十分艱巨，要通過各種方式嚴格控制政策外生育，杜絕超生現象。

3.調整后的生育政策應“城鄉(xiāng)同策”，充分體現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和社會公平。

4.調整后的生育政策應當實現“同地同策”，即同一地區(qū)不分民族、不分人群（市民、農民、牧民、漁民等），都實行統(tǒng)一的生育政策，既便于管理，也能充分體現社會公平。

5.政策調整過程中為使生育政策平穩(wěn)過渡、銜接，各省可分不同批次在不同年份對政策進行調整，但各省間的時間間隔不宜過長，以在3-5年內全面完成調整為宜。在此期間，各省應嚴格按照所處批次在規(guī)定的時間內調整政策，避免出現爭搶、擁擠現象。

6.在“單獨”政策全面實施后，馬上開始全面放開“二孩”的政策調整。

古人云：“變化因時，去就有序。”此之謂也。綜上，在平穩(wěn)過渡原則下啟動上述生育政策調整方案，是迫切的，也是可行的。它依然是在踐行計劃生育這一基本國策。只不過是適當調整了實現方式。這種調整既可及早避免現行計劃生育政策的負面影響，繼續(xù)發(fā)揮計劃生育政策對我國人口調控的重要作用，又可以避免人口數量和結構的劇烈變化，有利于我國人口均衡發(fā)展?！?作者是全國人大代表、中國人民大學原校長)