揚州環(huán)境資源職業(yè)技術學院 劉榮成 徐秋生

一、民生審計的本質(zhì)及分類

（一）民生審計的本質(zhì) 民生包括個人和社會兩個層次。個人層次分為物質(zhì)和精神兩個方面，其中物質(zhì)包括生計、生活兩塊。生計是為了保障基本的生存需要，是生存的初級階段；生活帶有追求品質(zhì)的成份，是生存的高級階段，如生活環(huán)境、生活質(zhì)量等。個人需要得到滿足后，人們會追求社會層次的需要。社會層次分為社會治理方面，如對廉潔高效政府的需求；和社會制度方面，如呼喚公平正義。所以民生審計重點關注“國計民生”問題，我國的社會主義國情決定國計與民生同等重要，民生審計的本質(zhì)是向上為建立廉潔型政府——國計，下為百姓生計、生活服務——民生。

國外民生審計是隨著新公共管理的興起而引發(fā)的。新公共管理又提出公共財政的理念。新公共管理理論要求公共財政的目的是遵循“顧客導向”完善公共服務。近年來，國外最高審計機關都將民眾普遍關注的公共服務作為審計的重點，積極地為提升公共服務的質(zhì)量和水平而服務。防止或盡量減少政府機構或官員以犧牲公眾利益做出有利于自身最優(yōu)福利實現(xiàn)的公共選擇，利用民生審計手段對政府的公共選擇及運行中的資源耗費、運行效率進行評價和監(jiān)督，最大限度縮小政府機構或政府官員與社會公眾之間的利益分歧，使政府職能的目標和政府公共管理的選擇行為最大限度為公眾服務。在2007年5月份召開的世界民生審計會議上，英國、愛爾蘭、瑞典、波蘭等多國提交論文，強調(diào)以公民為導向開展審計服務。

目前中國社會最大的問題都聚焦于民生。民生權是中國社會所高度認同的最基本權利。中國強調(diào)的是國家生存和發(fā)展權，而西方更多的是強調(diào)個人的政治權利。在現(xiàn)階段，對大多數(shù)中國老百姓來說，主要的問題是能否實現(xiàn)中國社會本身所認同的民生權。中共中央總書記胡錦濤在黨的十七大報告中論述了執(zhí)政黨社會建設方略，提出構建“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的和諧社會，正式突出將民生問題作為建設和諧社會的根本性和全局性問題。適應政治和社會發(fā)展需要，全國各地審計機關紛紛打出“民生牌”，積極探索民生審計的本質(zhì)和應用實踐。

（二）民生審計的分類 查閱了《辭源》、《漢語大詞典》等關于民生相關概念的釋義，提出民生的內(nèi)涵如圖：

圖1

其中生計是賴以度生的產(chǎn)業(yè)或職業(yè)；也指維持生活的辦法；生活按照馬斯洛的需求層次理論，生活就是維持自然人必須的基本條件，包括衣食住行四大方面；權益是民眾依法享有的經(jīng)濟權利、政治權利、文化權利和社會權利，可以歸結(jié)為生存權與發(fā)展權；廉潔是不貪財貨，立身清白；公平是公正而不偏袒；正義是公正的、正當?shù)牡览怼＿@種民生的分類方法正好和國計呼應。按照民生的分類相對應的本文把民生審計分為五個方面內(nèi)容：生計審計、生活審計、權益審計、廉潔審計和公平正義審計。民生審計主要通過前三種審計維護公民合法權益、改善人民生活，通過后兩者審計加快政府體制改革、建立責任政府。

二、民生審計產(chǎn)生的根本動因

（一）政治動因 民生審計通過廉潔審計、公平正義審計等內(nèi)容一方面加速民主政治進程發(fā)展的需要，另一方面是建立“服務型”政府和“陽光”政府的需要。在我國黨政合一的特殊政治體制下，既是“執(zhí)政為民”理念的重要體現(xiàn)，也是加強黨的建設的需要。民生審計以獨立的監(jiān)督者身份的制約與監(jiān)督受托者履行責任的同時，還與政府有關部門取得溝通，與民生的需求聯(lián)系在一起，適應來自政府項目和國家有關政策變更帶來的挑戰(zhàn)，以滿足民生審計目標與政府工作目標的和諧統(tǒng)一與動態(tài)均衡。民生審計的發(fā)展離不開國家的政治制度環(huán)境，而變遷中的政治制度環(huán)境對民生審計的發(fā)展必然提出更高的要求，立足于本土的政治環(huán)境，又放眼于全球的政治環(huán)境，對發(fā)現(xiàn)的問題綜合分析，從體制、機制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議，同時也促進民生審計理念的逐步提高。

（二）經(jīng)濟動因 保障國民經(jīng)濟平穩(wěn)和較快發(fā)展，是我國經(jīng)濟發(fā)展的目標。政府的經(jīng)濟目標進一步體現(xiàn)為：充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡四大目標。從地方經(jīng)濟和社會發(fā)展來說，主要側(cè)重于前面三個目標，即充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。馬克思認為，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。經(jīng)濟的發(fā)展離不開政治民主的保障，經(jīng)濟的發(fā)展又為政治民主提供厚實的物質(zhì)基礎。當前，民生就是民主的主要體現(xiàn)形式，因此，經(jīng)濟發(fā)展本身加快了民主和民生發(fā)展的進程，同時也對民生審計的發(fā)展提出更高的要求。

經(jīng)濟的發(fā)展總會出現(xiàn)一些有悖常規(guī)現(xiàn)象，如最近幾年一大批違法違規(guī)問題隨之審計公告頻頻曝光，引起社會公眾的強烈反響，然而公告的違法違規(guī)行為在后續(xù)年度反復出現(xiàn)，這些反?，F(xiàn)象對經(jīng)濟建設的穩(wěn)定發(fā)展起到抑制作用。特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)的腐敗尋租行為，這些經(jīng)濟領域的犯罪行為因為特殊國情表現(xiàn)出隱蔽性強、危害性大等特點，于是出現(xiàn)林林總總的監(jiān)督體系包括司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，僅僅依靠紀檢、監(jiān)察、司法等部門監(jiān)督很難把問題查清楚，因為這些部門對經(jīng)濟權利進行監(jiān)督時，缺乏相應的技術手段，而民生審計本身具有經(jīng)濟監(jiān)督職能，本身在審計程序、審計方法、審計公告、審計問責上還有審計準則進行規(guī)范和引導，所以民生審計本身就是經(jīng)濟發(fā)展水平高時的一種正想控制經(jīng)濟活動，保證經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展。

（三）社會動因 人的全面發(fā)展是社會發(fā)展的最高目標，這也是馬克思主義的重要思想。民生問題是社會發(fā)展中的重要和突出問題，直接影響和關系到人的生存和發(fā)展。重視和解決民生問題，有利于維護社會穩(wěn)定和發(fā)展，保障普通民眾的根本權益。民生審計是保障社會發(fā)展的重要手段，有利于化解矛盾，樹立黨和政府在民眾中的良好形象。

回望30年改革開放的過程，其實就是黨和政府不斷重視民生、改善民生的過程，從強調(diào)一切政策的出發(fā)點和歸宿點始終要看人民擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興，答應不答應到提出三個代表的重要思想，強調(diào)一切要以提高廣大人民根本利益為出發(fā)點，并且提出以人為本、立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。國家正在經(jīng)歷了從官本位到民本位，從民本位到人本位的歷史性轉(zhuǎn)變。這種發(fā)展中的理念革新正引導我們國家邁向民主政治文明的全新發(fā)展階段。關注民生權益已成為民生審計的價值取向，并以科學發(fā)展、構建和諧社會的所有目標，從根本上滿足廣大人民的物質(zhì)和精神追求，從這個意義上講，以人為本，關注人民的生存和生活狀況，成為民生審計的神圣使命。

（四）政府治理動因 政府治理理論方興未艾。探討的是如何正確和科學考量政府行為，政府行為的適當性，以及政府行為的有效性。長期以來，我國政府行為存在越位、錯位和缺位的現(xiàn)象，在很大程度上降低了政府施政行為的效率和效果。民生審計通過融合廉政審計、經(jīng)濟責任審計、政府績效審計等相關內(nèi)容，有利于“廉潔、高效”政府的建立，從而在一定程度上促進政府治理。

在政府治理結(jié)構體系中，民生審計主要監(jiān)控政府活動中出現(xiàn)的風險，包括風險識別、風險評估、風險應對、對新風險所面臨的環(huán)境、政策進一步的識別與評估等等。民生審計在提高政府治理效率、加強和改進政府宏觀調(diào)控、促進政務公開、最終為構建透明、規(guī)范、高效的政府服務。民主，是現(xiàn)代審計的主要手段，沒有現(xiàn)代審計這一手段，就很難達到現(xiàn)代民主這一目的，沒有現(xiàn)代民主這個目的，現(xiàn)代審計就失去意義。審計是民主政治的表現(xiàn)，民生與民主通過政府治理更好的融合在民生審計這一體系中。

三、民生審計在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用

（一）民生審計維護廣大民眾的合法權益 民眾權益是指民眾依法享有的經(jīng)濟權利、政治權利、文化權利和社會權利，可以歸結(jié)為生存權與發(fā)展權。維護好民眾權益對維護社會穩(wěn)定、創(chuàng)建和諧社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。保護廣大社會公眾的權益，保障民生，這是國家審計的宗旨，也是國家審計一路走來沿襲的基本路線。關注民生，關心民生、關心百姓疾苦、解決社保分配不公現(xiàn)象、縮小城鄉(xiāng)差距，切實為何民眾權益。

首先，民生審計促進社保體系完善。審計范圍包括養(yǎng)老、保險、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險資金和社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、住房保障及社會捐贈等社會救助資金進行專項審計。社保審計主要審查這些居民的“養(yǎng)老錢”是否違規(guī)運營、平衡其他政府預算、或者挪作他用等等，促進良性社保體制的形成。通過民生審計，進一步解決社保不公的現(xiàn)象，促進多渠道籌措社保資金，積極探索維護民眾的權益審計，將維護人民群眾基本權益資金的根本利益作為出發(fā)點和最終目標，提高民生審計服務大局的自覺性、主觀性和有效性，實實在在為百姓服務，同時注重揭示權益專項資金違法違規(guī)問題進而反映出的體制性障礙、政策型和制度方面的缺陷和管理漏洞，在第一時間感覺和抵御病害風險。避免挪用社?；鸢傅陌l(fā)生，為社?；鸬谋O(jiān)管提供可參考性建議。

其次民生審計促進教育衛(wèi)生收入公平發(fā)展，與十七大報告中的“學有所教、病有所醫(yī)”理念相同。近幾年，國家財政加大對教育、衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，各類教育衛(wèi)生事業(yè)迅速發(fā)展，特別農(nóng)村免費義務教育的全面實施與農(nóng)村醫(yī)保的全面貫徹執(zhí)行，從根本上解決農(nóng)村低收入家庭上不起學、看病難、看病貴的根本問題。但從深層次角度看，我國教育衛(wèi)生方面仍然存在很多問題，如農(nóng)民工子女在城市入學、入托難，農(nóng)民工子女上的幼兒園管理不善、校車超載等存在很多教育不公平問題，“手足口病”、“甲型H1N1流感”從農(nóng)村包圍城市彰顯公共衛(wèi)生體系的不完善。造成上述問題的根本原因還在于教育衛(wèi)生這些關乎民生利益的最基本的資源投入不足及分配不公引起的。民生審計通過審查評價公共經(jīng)費的真實性、合法性、效益性、效率性，把這些資金在運用過程中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給有關單位，為國家出臺惠民利民政策提供可參考性消息，并促進涉及教育衛(wèi)生等公共衛(wèi)生事項的相關法律法規(guī)得到改進與完善。

最后關注公眾權益已成為民生審計的價值取向，達到科學發(fā)展、構建和諧社會為最終目標，維護公民權益從根本上都是為了滿足廣大人民的物質(zhì)和精神追求，基于這個意義，以人為本，關注人民的生存和生活狀況，成為審計機關的神圣使命。同時，如實揭露和查處在實現(xiàn)民生權益過程中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)問題，促進涉及民生權益的相關政策制度的有效執(zhí)行。既是憲法和法律賦予審計機關的基本職責，也是審計執(zhí)法為民的具體表現(xiàn)?！懊裆辈粌H是人民的生計，更是社會存在和發(fā)展的起始點，是構架“建設之首要”是政治的中心，是歷史重心經(jīng)濟的中心和種種歷史活動的中心。審計機關作為綜合經(jīng)濟監(jiān)督部門，圍繞構建和諧社會這個中心任務，開展民生、民本審計觀，扮演好經(jīng)濟決策的參謀者、經(jīng)濟運行的監(jiān)督者和政治文明的促進者角色。

（二）民生審計有利于改善人民生活水平，促進資源合理分配“后金融危機”時代，實現(xiàn)經(jīng)濟走出低谷的重要保障是產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整與環(huán)保事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，而環(huán)境保護、基礎設施、人文建設等各個方面都與生活專項資金有很大關系。這些方面同時說明與生活審計相關資金的復雜性、多樣性，也決定生活審計開展的特殊性和理論創(chuàng)新的必要性、緊迫性。生活審計工作的開展，不僅給百姓一個明白賬，同時也對建設服務型政府有很大的借鑒意義。生活審計涉及到的部門職能多樣化，是整個政府公共管理系統(tǒng)內(nèi)外互動的過程，審計過程不僅機理極為復雜，而且難以自發(fā)實現(xiàn)。需要借助地方最高決策部門，實現(xiàn)多種手段和機制的協(xié)調(diào)。既不能脫離宏觀制度安排，又具有自身獨立運動模式。

民生審計以提高民眾生活水平，創(chuàng)建和諧社會為目標，有效化解社會公眾反映的諸如環(huán)保、衛(wèi)生、就業(yè)、住房等一系列社會熱點問題，不僅關注與百姓衣食住行有關資金的合法性、合規(guī)性，更關注這些資金的效益性，所以在審計過程中，生活審計是容財政財務審計與績效審計過程中，不是就帳論帳，就資金論資金，而是從體制、機制和政策層面解決和解決分析問題、剖析原因。

關注百姓生活，關注提高百姓生活所需要的資金運用的合理性、合規(guī)性，并從專業(yè)獨立的角度對生活過程中所需要的資金進行審查，使生活審計嵌入生活運行的各個環(huán)節(jié)并成為必不可少的一部分。生活審計著重對居民收入、居住質(zhì)量、交通狀況、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、人居環(huán)境等多項指標作出獨立評價和真實分析，從而真實反映和揭示人民生活的實際狀況，關注百姓疾苦，解決百姓生活中的點滴困難，國家審計以其獨立客觀的視角接近基層百姓的生活情況，運用審計權力上獲取的生活信息基礎上，客觀公正的形成審計信息，審計結(jié)束后提出的意見因為是從社會民眾那里獲取的實際生活意見，接近百姓生活實際，更能為基層百姓服務。

國家審計部門機關每年安排生活審計項目具有以下重大意義:（1）可以摸清百姓衣食住行資金的籌集、使用與管理狀況，以及各個職能機構職能發(fā)揮情況；（2）可以反映生活資金運行中存在的問題，揭示資金籌集、使用和管理等各個環(huán)節(jié)存在的違法違規(guī)行為；（3）分析違法和低效問題產(chǎn)生的原因，提出改進工作、完善管理制度和運行機制、加強資金監(jiān)管的建議，確保資金安全完整和資金使用效益的提高。

（三）民生審計推進政府體制改革，建立責任型政府 改革開放和經(jīng)濟市場化的深入導致我國社會利益結(jié)構的多元化、社會資源結(jié)構、社會區(qū)域結(jié)構、社會組織結(jié)構及社會身份結(jié)構都在發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。在各種社會資源有限的前提下，多元化的利益群體不可避免的發(fā)生相互競爭和沖突，全面建設小康社會的過程中面臨很多阻力和風險，這種現(xiàn)狀，即表現(xiàn)為體制機制上的障礙，又表現(xiàn)為社會轉(zhuǎn)型期權利性尋租導致的多發(fā)性腐敗現(xiàn)象和重大違法違規(guī)問題。民生審計通過推進經(jīng)濟責任審計、政府績效審計、廉政審計等多類型的審計工作從體制、機制上解決問題，并通過審計問責和審計公告把經(jīng)濟、政治領域濟犯罪問題公布于眾。懲治腐敗，維護國家的經(jīng)濟安全，這是民生審計的為“國計”所在，任何時候都不能動搖。

民生審計是推動黨風廉政建設的重要手段，之所以能在廉潔工程上有很大的作用，首先，是《憲法》和《審計法》賦予的審計的基本權利，在認真履行審計準則、依法行政的同時，審計機關堅持按照全面審計、突出重點的工作方針，按照實事求是、客觀公正的基本原則，深化財政財務收支的真實、合法審計，加大對被審計單位遵紀守法、遵守廉政紀律情況的審計監(jiān)督，從更高層次上對被審計單位造成一定的威懾力；其次，能夠把依法加強審計監(jiān)督的職能作用看作是同經(jīng)濟領域各種違法犯罪行為做斗爭的有力武器，通過審計，注意發(fā)現(xiàn)資金運行過程中的不正?，F(xiàn)象，從中發(fā)現(xiàn)利用職權徇私舞弊、化公為私、貪污受賄、挪用公款、利用財政資金謀取私利，侵吞國家資財?shù)倪`法違紀案件。

通過民生審計，能夠及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在行政決策、行政活動和執(zhí)行國家政策法規(guī)中的問題，糾正決策執(zhí)行中的偏差，激發(fā)領導干部不斷提高科學民主決策水平，促進管理干部不斷提高科學民主素質(zhì)和管理責任意識。民生審計在通過審計手段治理腐敗、建設廉潔工程過程中，堅持用制度管事、管人、管好主要領導干部的人、財、物。審查評價主要領導干部是否嚴格執(zhí)行了部門預算、一支筆審批是否做到了財務公開，審查項目資金來源是否合法、各項支出是否合規(guī)，有無隨意改變用途，擠占挪用專項資金問題，審查項目運行管理及預期效益情況，有無監(jiān)管不力導致管理混亂、損失浪費和效益低下問題，并分析項目產(chǎn)生后期生產(chǎn)及管理中存在的問題是否得到合理解決。

民生審計評定政府法定職責的履行情況，通過政府責任審計目標的實現(xiàn)，完善政府治理。推進民主法制化的實現(xiàn)水平，以獨立的監(jiān)督者身份制約與監(jiān)督政府權力，并注重與被監(jiān)督者的溝通，有效配置審計資源，實現(xiàn)國家審計目標的中心與政府工作目標的相互吻合?，F(xiàn)代國家審計作為國家經(jīng)濟運行中的“免疫系統(tǒng)”，有責任準確的提出問題，有責任感受風險，通過系統(tǒng)規(guī)范的方法評價和提高政府活動治理中的風險管理、內(nèi)部控制的治理效果。政府的主要職能是對社會進行指導和管制，社會屈從于政府，政府成為治理行政萬能的工具，其實政府作為履行公共責任的受托人，權利來自于人民，應該把政府權力的執(zhí)行效果報告給委托人，但是由于信息不對稱，政府機構及其工作人員在履行義務時，相關信息不公開、不透明，導致社會各階層和公民難以得到相關信息，這樣必然會產(chǎn)生代理問題，進而為權利尋租創(chuàng)造條件。

民生審計加強對領導干部的監(jiān)督，注重從對單一的財政監(jiān)督到權責監(jiān)督，對領導干部的權力實行全方位的監(jiān)督，加強對領導干部的執(zhí)政能力的監(jiān)督，促進以法制權，以權制權的權力監(jiān)督和科學決策的形成，使各級領導干部的權力受到有效地制約和監(jiān)督，增強領導干部的責任心，加強對領導干部決策能力的監(jiān)督，將重大經(jīng)濟事項的決策、重大投資項目的決策作為投資的重點，對決策的民主性、科學性、合法性進行審查，尤其是領導干部在工程投標、招標、承包、施工和財務管理等方面的權力行使作為監(jiān)督的重點，審查是否按照程序依法辦事，能否做到公開、公平、公正和防止暗箱操作，以權謀私，加強對領導干部的勤政監(jiān)督，監(jiān)督領導干部是否有為、是否善為、敢為。是否聚精會神搞建設、一心一意謀發(fā)展，以實在的業(yè)績贏得群眾的信賴和支持。

民生審計在開展廉潔工程建設、建設責任型政府任務中，主要是發(fā)揮風險導向?qū)徲嫷淖鞣?，功能除表現(xiàn)在審前的風險感知，審計過程中對國家公職人員腐敗嫌疑進行識別、評估和判斷外，還能主動發(fā)揮預警、控制、處置等功能，適時跟蹤被審計對象的動態(tài)，充當“經(jīng)濟警察”和“免疫系統(tǒng)”的角色，現(xiàn)代審計觀點的預防發(fā)生比懲治官員更重要。

民生審計積極拓展審計領域，肩負的是更多對國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展和政府行為有效性進行監(jiān)督，監(jiān)督政府治理行為的經(jīng)濟性、效率性、效果性，強化公共受托責任的監(jiān)督機制，推進黨風廉政建設，實現(xiàn)政府治理公開透明，清楚黨內(nèi)異己分子，凝聚黨心民心，懲治和預防腐敗，加強政府官員責任，強化政府治理。對被審計單位的決策、計劃、組織、指揮、控制的全過程審核檢查，將審計結(jié)果作為領導干部任命干部、讓權力在陽光下運行。民生審計只有以民眾的根本利益為標準，在民眾最為關心的如教育、衛(wèi)生、廉潔等民生領域為社會公眾服務，才能使審計的執(zhí)行功能和政治功能結(jié)合在一起，最終推進民主法治的進程。

［1］楊肅昌、肖澤忠：《中國國家審計體制問題：實證調(diào)查與理論辨析》，中國財政經(jīng)濟出版社2008年版。

［2］劉穎斐、余玉苗：《憲政視角下得黨政領導干部經(jīng)濟責任審計》，《審計研究》2007年第3期。