我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)狀況及改進(jìn)路徑

胡樂明

（中國社會科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京 100072）

自2009年2月起，我們對當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)狀況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研活動主要在河北、河南、山東、山西、內(nèi)蒙古等10個省區(qū)市展開，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并居住在農(nóng)村的農(nóng)民為主要調(diào)研對象，共發(fā)放問卷800份，收回有效問卷778份，問卷有效率為97%。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合訪談、座談等調(diào)研形式，我們深入了解分析了我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)狀況

調(diào)研內(nèi)容緊緊圍繞十七屆三中全會提出的“保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會權(quán)益”，以農(nóng)民的土地權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、醫(yī)療權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、參與社會事務(wù)權(quán)、知情權(quán)以及民主政治權(quán)為重點，了解分析農(nóng)民自身的權(quán)益保護(hù)意識、對法律和政策的認(rèn)知、權(quán)益保護(hù)的狀況、程度以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的需求期望。

（一）農(nóng)民對權(quán)益的認(rèn)知

當(dāng)前，大多數(shù)被調(diào)查農(nóng)民對自身應(yīng)享有的權(quán)益具有一定的認(rèn)知，且具有一定的維護(hù)自身權(quán)益的意識。但是，對權(quán)益保障的具體細(xì)節(jié)和操作方法尚不完全熟悉，而且收入水平嚴(yán)重影響著農(nóng)民對權(quán)益的認(rèn)知程度和維護(hù)水平。調(diào)查顯示（見表1），清楚知道自己應(yīng)享有哪些權(quán)益保障的農(nóng)民只占總?cè)藬?shù)的7.3%，知道一些的占80.9%，完全不知道的占11.8%。從收入水平來看，在低收入組，完全不知道農(nóng)民權(quán)益的受訪者比例大大高于高、中收入兩組；而在高收入組情況完全相反，清楚知道農(nóng)民權(quán)益的受訪者比例大大高于中、低兩組；在三個收入組中，清楚知道農(nóng)民權(quán)益的受訪者比例隨著收入水平的提高呈單調(diào)遞增趨勢。這表明，高收入者對其權(quán)益更加關(guān)注，也有著更加明確的認(rèn)識與維護(hù)意識，因此提高農(nóng)民的收入水平將有助于農(nóng)民對其權(quán)益的認(rèn)知和維護(hù)。

表1 收入水平與農(nóng)民權(quán)益的認(rèn)知

農(nóng)民的“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會”權(quán)益，具體到現(xiàn)實生活當(dāng)中，以其土地權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、醫(yī)療權(quán)、受教育權(quán)、參與民主決策權(quán)、知情權(quán)以及生態(tài)權(quán)等得以體現(xiàn)。調(diào)查表明（見表2），農(nóng)民認(rèn)為最應(yīng)享受權(quán)益的前四項排序分別是選舉權(quán)和被選舉權(quán)、村務(wù)知情權(quán)、土地權(quán)益以及參與民主決策權(quán)，分別得票數(shù)為688票、663票、643票以及590票。通過農(nóng)民的選擇可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民的民主政治意識有了很大的提升，在注重以土地權(quán)益為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的同時，更加注重自身的政治權(quán)益，尤其是比較關(guān)注參與基層政權(quán)的權(quán)益，希望通過享受選舉權(quán)和被選舉權(quán)、村務(wù)知情權(quán)以及行使民主決策權(quán)來實現(xiàn)自己的政治權(quán)益。這在一定程度上說明，在農(nóng)村農(nóng)民政治權(quán)益維護(hù)與落實的薄弱性以及農(nóng)民對其政治權(quán)益的實現(xiàn)所寄予的希望。

從農(nóng)民應(yīng)享有的“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會”權(quán)益來看（見表3），當(dāng)前受到忽視和損害最為嚴(yán)重的權(quán)益分別是村務(wù)知情權(quán)、土地權(quán)益、生態(tài)權(quán)益、參與民主決策權(quán)。有些調(diào)查指出，在農(nóng)村引起上訪的主要問題有三個，一是土地征占，二是村里的財務(wù)，三是有些地方出現(xiàn)了環(huán)境污染（陳錫文，2005）。我們的調(diào)查結(jié)果在一定程度上印證了上述結(jié)論。相對于忽視和損害最為嚴(yán)重的權(quán)益而言，農(nóng)民較好地享有了其消費者權(quán)益、義務(wù)教育權(quán)、市場經(jīng)營權(quán)。這表明，伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)民的獨立生產(chǎn)者地位得以確立，并越來越能夠參與到市場競爭中，與此同時作為消費者從市場交易當(dāng)中獲益。此外，中央多項支農(nóng)惠農(nóng)政策的制定實施，尤其是針對義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療所做出的制度安排，使農(nóng)民從中深受其益。

表2 農(nóng)民對應(yīng)享有權(quán)益的認(rèn)知

表3 農(nóng)民對其權(quán)益受忽視和損害的選擇

（二）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)狀況

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益。保護(hù)好農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益除了建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系之外，維護(hù)好市場經(jīng)營秩序，嚴(yán)厲打擊坑農(nóng)害農(nóng)的制售假農(nóng)資、假種子等違法行為，也是目前需要加強的工作。調(diào)查顯示，購買過假冒偽劣產(chǎn)品的農(nóng)民占總調(diào)查人數(shù)的25.2%。其中，從個體商販和私營農(nóng)資店購買到假貨的比例占70%以上，只有31戶追回了損失，占受假農(nóng)資侵害農(nóng)戶總數(shù)的15.8%，找銷售方直接賠償?shù)挠?4戶，找政府部門解決的有4戶，可見一旦發(fā)生這種情況，追回經(jīng)濟(jì)損失是非常困難的。在所有受訪農(nóng)民中，在農(nóng)產(chǎn)品出售過程中遇到過壓級壓價的農(nóng)戶占20.5%，遇到過被強行出售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶占5.4%，遇到拖欠貨款情況的農(nóng)戶占14.1%?？傮w來看，雖然前些年比較嚴(yán)重的假農(nóng)資問題、強買強賣問題已經(jīng)得到了明顯遏制，但由于這種行為影響極其惡劣，給個體農(nóng)民造成的損失是災(zāi)難性的，很難徹底挽回，仍需要嚴(yán)重關(guān)注。

享受金融服務(wù)也是實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益的重要內(nèi)容。目前農(nóng)村金融體系建設(shè)存在許多不足，制約了農(nóng)民發(fā)展致富的積極性。在調(diào)查的農(nóng)戶中共有251戶農(nóng)民有貸款需求，占受訪者總數(shù)的32.2%，平均貸款需求為52 085元。農(nóng)民貸款的主要用途是：學(xué)習(xí)新技術(shù)的占12.2%，購買生產(chǎn)資料的占25%，購買農(nóng)機具的占21.7%，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的占17.6%，擴大生產(chǎn)規(guī)模的占21.1%?？梢?，發(fā)展農(nóng)村金融將會直接有益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡管農(nóng)民有較強的貸款意愿，但在實際操作中仍有許多困難，有31.8%的農(nóng)民認(rèn)為貸款門檻高，35.3%的認(rèn)為貸款金額小、手續(xù)多，28.8%的認(rèn)為利息偏高。

在許多發(fā)達(dá)國家，合作組織是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要的組織支撐。目前我國各地正在積極鼓勵專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，全國人大通過了《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》，這對于提高農(nóng)民的組織化程度和增強我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)競爭力具有重要的意義。調(diào)查顯示，所在地有合作組織的農(nóng)戶為148戶，覆蓋率只為19%，這其中已參加了合作組織的有100戶，參與率為67.6%，能夠連續(xù)2年以上固定向某企業(yè)出售農(nóng)產(chǎn)品的有51戶，占總樣本數(shù)的6.6%。合作組織已經(jīng)在我國農(nóng)村大量發(fā)展起來，但覆蓋率仍有很大的提升空間。在所有受訪農(nóng)戶中，有275戶認(rèn)為合作組織可以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，占總樣本數(shù)的34.3%；在已參加合作組織的農(nóng)戶中，有占84%的農(nóng)戶認(rèn)為合作組織能夠保護(hù)農(nóng)民利益。可見，農(nóng)民在主觀感受上認(rèn)為合作組織對保障自身權(quán)益是具有很大作用的。不過目前合作組織對保障農(nóng)民權(quán)益的作用，更多的體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面上，如何在促進(jìn)農(nóng)村政治穩(wěn)定的前提下，積極拓展合作組織的社會職能，是尚待探索的一個問題。

2.土地權(quán)益。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，人多地少的矛盾愈演愈烈，以各種不同的方式侵犯農(nóng)民土地權(quán)益而引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛，已成為新形勢下農(nóng)村社會矛盾的焦點。在我國，土地是農(nóng)民的命根子，既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民的社會保障，既是工業(yè)化、城市化的必要條件，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，土地是各種利益的交織之處，由于缺乏切實的法律和組織保證，農(nóng)民在各類土地交易行為中往往處在相對弱勢的地位。應(yīng)當(dāng)看到，保障農(nóng)民的土地權(quán)益與確保國家的耕地安全兩者之間是一致的。農(nóng)民只有在不失去土地的前提下，才有機會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。也只有保護(hù)好農(nóng)民的土地——農(nóng)民生活的最后屏障，才能讓農(nóng)民避免陷入無業(yè)赤貧的地步，確保社會的穩(wěn)定與發(fā)展。切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益已經(jīng)成為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要任務(wù)。調(diào)查顯示，征地自愿不自愿、補償標(biāo)準(zhǔn)合理不合理是受訪農(nóng)民最為關(guān)注的兩個問題。

（1）個人土地權(quán)益。在受訪者中，曾出租過土地的有85戶，占10.9%，曾租賃過土地有142戶，占18.3%。當(dāng)前在農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)越來越普遍，政府必須加大關(guān)注流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障問題。在個人征地方面，調(diào)查顯示大多數(shù)被征地的農(nóng)民是不自愿的，在被征用過土地的136戶中，表示愿意被征用個人土地的占20.9%；表示不愿意被征用但為顧全大局同意征用的占53.7%；表示被強制征用的占23.89%。認(rèn)為補償合理的更是極少數(shù)，認(rèn)為補償合理的僅有20戶，占14.71%。調(diào)查還顯示（見表4），在距離縣城10公里內(nèi)的農(nóng)戶中，土地被征用與沒有被征用之間的比值為1∶2.7，超過10公里的，比值為1∶6.3。兩者間的較大的差距，表明隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊農(nóng)村、遠(yuǎn)郊農(nóng)村在農(nóng)民土地權(quán)益保障上會呈現(xiàn)出不同的特點，應(yīng)該區(qū)別分析和對待，在距離城市較近的城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地權(quán)益保障問題更為突出。

（2）集體土地權(quán)益。在所有受訪者中，農(nóng)戶所在集體土地被征用過的為227戶，占29.2%。其中，認(rèn)為征用合理的有75戶，占36.2%，征用不合理的有132戶，占63.8%。在認(rèn)為征用不合理的農(nóng)戶中，曾向有關(guān)部門反映過意見的有68戶，占51.5%，而反映問題取得效果的僅為5戶，在集體土地征用方面，農(nóng)民明顯處于弱勢。而對最先選擇向誰反映問題，根據(jù)受訪者選擇排在前三位的依次是村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級以上政府及有關(guān)部門?？梢?，基層政府在保障農(nóng)民土地權(quán)益方面尚有許多工作需要去做。而農(nóng)民對土地政策不熟悉更是加劇了其土地權(quán)益受侵害的程度，在所有作答的607位受訪者中，有76.8%的農(nóng)民表示不太熟悉土地政策，有9.88%的完全不知道土地政策，只有13.3%的受訪者表示熟悉土地政策。

表4 距縣城距離與土地征用情況

農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因很多。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部通過對四個省份1 000多個農(nóng)戶的實地調(diào)查研究，指出現(xiàn)階段我國農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損的原因是土地征用制度存在弊端，主要包括：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，土地征占規(guī)模過大；對政府征地行為缺乏有效約束，強制征地范圍過寬；對失地農(nóng)民補償過少；失地農(nóng)民再就業(yè)難，社會保障程度低；補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，必須以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度（韓俊，2009）。

3.消費者權(quán)益。消費品一般分為快速消費品和耐用消費品。由于快速消費品一般價格較低，儲存時間短，農(nóng)村居民一般選擇在離家較近的地方購買；而耐用消費品一般在較遠(yuǎn)些的專業(yè)店購買（見表5、6）。對快速消費品的質(zhì)量，有59.5%的受訪者認(rèn)為質(zhì)量有保障，而有30.5%的受訪者表示曾購買過假冒偽劣產(chǎn)品。對耐用消費品的質(zhì)量，有63.1%的受訪者認(rèn)為質(zhì)量有保障，有16.2%的受訪者曾購買過假冒偽劣產(chǎn)品。總體來看，農(nóng)村消費品質(zhì)量現(xiàn)狀還是令人堪憂的，只有六成左右的人對商品質(zhì)量放心，而從產(chǎn)品種類來看，無論是在受訪者的主觀感受，還是在曾購買過假冒偽劣產(chǎn)品所占的比例上，耐用消費品的情況要好一些。

調(diào)查還顯示，農(nóng)民認(rèn)為購買日用消費品存在的最主要的問題，排在前三項的依次是價格過高、質(zhì)量較差和售后服務(wù)不好，而排在后三項的依次是購買渠道太少、交通不方便和服務(wù)態(tài)度不好。這樣的調(diào)查結(jié)果說明隨著農(nóng)村市場的繁榮，交通和物流等因素已經(jīng)不再是限制農(nóng)民購物的障礙了，在量的方面已經(jīng)滿足了農(nóng)民的需要，而在質(zhì)的方面，卻仍然存在許多問題。農(nóng)村不同于城市，市場相對分散，農(nóng)民的消費需求各地差別也很大，這些都不利于對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，也不利于運營企業(yè)降低銷售成本。但是，農(nóng)民也是消費者，農(nóng)民本身應(yīng)依法享受的消費者權(quán)益不能被忽視。在維權(quán)方面，農(nóng)民也不同于市民，據(jù)調(diào)查，當(dāng)農(nóng)民購買了假冒偽劣產(chǎn)品時不了了之的有53.7%，直接找銷售商理論的有39.88%，也就是說有半數(shù)以上的質(zhì)量侵權(quán)事件，農(nóng)民或是忍氣吞聲或是置自己的權(quán)益而不顧。這一方面助長了不法商販的氣焰，許多劣質(zhì)產(chǎn)品因此流入農(nóng)村，另一方面也表明社會各界，特別是政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)增強自身的社會責(zé)任感，加強管理和監(jiān)督，不僅要為農(nóng)民提供商品，還要提供質(zhì)優(yōu)價廉的商品，打造農(nóng)民信得過的好品牌。

表5 農(nóng)民購買快速消費品概況

表6 農(nóng)民購買耐用消費概況

（三）農(nóng)民政治權(quán)益保護(hù)狀況

農(nóng)民政治權(quán)益是農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。農(nóng)民作為國家公民，也具備合法的政治權(quán)益，主要體現(xiàn)在參與各級人民代表大會。

除參加人民代表大會，參與村民自治也是農(nóng)民政治權(quán)益的一種體現(xiàn)，農(nóng)民有參與管理和決策村集體事務(wù)的權(quán)益。調(diào)查顯示（見表7），村組織民主管理的機制不健全、村務(wù)透明性不強是目前農(nóng)民政治權(quán)益保障面臨的突出問題。“一事一議”是村集體實現(xiàn)民主決策的重要制度，許多村集體通過“一事一議”制度討論村改水、改電、修路、土地分配、宅基地規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)、村財政、村集體收入分配等事務(wù)。調(diào)查中，所在村參與“一事一議”制度的農(nóng)戶有109個，占受調(diào)查農(nóng)戶的13.8%，可見“一事一議”制度尚不能發(fā)揮太大的作用。

對于基層選舉，受訪農(nóng)戶認(rèn)為選舉公平的占41.2%，認(rèn)為不公平的占58.8%，而基層干部的認(rèn)知有所不同，家中有村干部的農(nóng)戶認(rèn)為選舉公平的占77.6%，認(rèn)為不公平的占22.4%。兩者的倒掛，恰恰反映了基層農(nóng)民對選舉過程存在的不滿。調(diào)查中，農(nóng)民反映了選舉過程中存在的許多突出問題，如賄選拉票、黑惡勢力干涉選舉、買官賣官、宗族勢力拉幫結(jié)派、選舉走形式、選后不辦事、選票作弊等。只要選舉不是公正的，被選上的干部不是甘心為民服務(wù)的，農(nóng)民的政治權(quán)益乃至經(jīng)濟(jì)權(quán)益都會很難避免受到損害。

表7 農(nóng)民享受的政治權(quán)益

這樣的結(jié)果也就會造成村民參與村集體決策管理積極性不高。調(diào)查顯示，參與民主選舉村干部的農(nóng)戶497戶，占63.1%，能夠參與村集體事務(wù)決策的有188戶，占23.9%；了解村財務(wù)狀況的僅有93個農(nóng)戶，占11.8%。了解村財務(wù)情況的主要途經(jīng)，通過村民大會的占44.7%，通過村公告欄的占36.9%，私下了解的占11.7%，還有通過協(xié)會或農(nóng)民組織等其他途徑了解的占6.8%。整體看，農(nóng)民對村集體事務(wù)的管理和決策并不十分滿意，表示不滿意的占38.4%，無法判斷的人占34.5%，滿意的僅占27.1%。

（四）農(nóng)民社會權(quán)益保護(hù)狀況

農(nóng)民社會權(quán)益主要體現(xiàn)在農(nóng)民對教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)等權(quán)益的享有上。只有維護(hù)好農(nóng)民的社會權(quán)益，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，才能真正形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。

調(diào)查顯示，在公共醫(yī)療方面，從2003年起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國開始試點，截至目前已經(jīng)逐步實現(xiàn)基本覆蓋全部農(nóng)村。新農(nóng)合的發(fā)展在一定程度上緩解了農(nóng)民看病難、看病貴問題，防止了一部分農(nóng)民因病返貧，農(nóng)民的公共衛(wèi)生醫(yī)療權(quán)益得到了一定保障。所調(diào)查的農(nóng)戶中農(nóng)民新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參合率達(dá)到79.89%。有65.11%的農(nóng)民認(rèn)為參加新農(nóng)合在一定程度上改善了看病難問題，仍有34.89%的農(nóng)民認(rèn)為看病難問題沒有得到解決，這說明還需要進(jìn)一步完善新農(nóng)合制度。

在公共教育方面，國家逐步加大了對農(nóng)村尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段的投入。2007年起國家對農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對貧困學(xué)生實行困難補助。但隨著農(nóng)村教育資源整合，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)實行住宿制，為農(nóng)民家庭增加了不少負(fù)擔(dān)。在調(diào)查的農(nóng)戶中有72.59%的家庭有子女在上學(xué)，認(rèn)為上學(xué)負(fù)擔(dān)重的占64.56%，因孩子上學(xué)而借債的占29.72%，當(dāng)然這種負(fù)擔(dān)可能更多地來源于職業(yè)教育和中高等教育。

在社會保障方面，符合相關(guān)條件的農(nóng)戶享受到了特殊補助，如享受獨生子女補貼的有214戶，得到特困補助的52戶，服役補助的25戶，其他補助如養(yǎng)老、助學(xué)補助的5戶。目前，農(nóng)村還沒有建立起養(yǎng)老保障體系，農(nóng)村養(yǎng)老保險新政策正在試點階段。除此以外，農(nóng)民為保障自己的權(quán)益購買了一些保險，如購買意外傷害險的農(nóng)戶有144戶，購買健康保險有110戶，還有機動車保險、子女教育保險、財產(chǎn)保險、農(nóng)業(yè)保險等。

（五）農(nóng)民權(quán)益的維權(quán)主體與需求期望

當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受損時，應(yīng)依靠誰來維權(quán)或者由誰來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，這是一個農(nóng)民權(quán)益能否得以保障的關(guān)鍵問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見表8），對于首先由誰來維權(quán)，51.72%的受訪者選擇自己，28.51%的選擇村委會；對于其次由誰來維權(quán)，依次是村委會（37.94%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（27.64%）、縣級政府及有關(guān)部門（12.27%）、縣級以上政府及有關(guān)部門（10.01%）、法院（7.62%）；對于再次由誰來維權(quán)，依次是法院（28.1%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（24.66%）、縣級政府及有關(guān)部門（19.13%）、縣級以上政府及有關(guān)部門16.29%。農(nóng)民的這種選擇反映了其對不同維權(quán)主體的信賴程度，同時也反映了農(nóng)民的一般維權(quán)過程。從維權(quán)主體來看，農(nóng)民最信賴和主要依靠的是自己，其次是村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而協(xié)會或合作社目前在農(nóng)民心目中所起的作用并不大。這一方面說明鄉(xiāng)村基層政府依然是農(nóng)民與外界接觸過程中重要的中介和保護(hù)傘，是農(nóng)民比較倚重的，完善鄉(xiāng)村治理機制，加強黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)工作，更好地發(fā)揮基層政府在保障農(nóng)民權(quán)益方面的積極作用，短期看可能更有效益，也更具可行性。另一方面也說明個體農(nóng)民在面臨侵權(quán)行為時往往無能為力，維權(quán)面臨著種種障礙，為了更好地保護(hù)自身權(quán)益，農(nóng)民需要通過組織化來提高維權(quán)的有效性。問題的關(guān)鍵是農(nóng)民的自發(fā)組織與基層政府組織之間是怎樣一種關(guān)系，是相互促進(jìn)的，還是相互抵觸的。所以，如果基層政府不能有效保障農(nóng)民權(quán)益，又不允許農(nóng)民通過類似農(nóng)民協(xié)會等自發(fā)組織去保護(hù)自己，那么最后的結(jié)果必然是農(nóng)民權(quán)益受損的狀況愈演愈烈。理想的狀態(tài)是各種農(nóng)村組織能夠在政府支持和引導(dǎo)下規(guī)范發(fā)展，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的事業(yè)中和諧相處，有效配合，形成良性互動的基層政治文化，這對于兼顧國家和農(nóng)民兩方面長遠(yuǎn)和短期的利益，都很有裨益。

表8 農(nóng)民權(quán)益維權(quán)主體的選擇 （單位：%）

從維權(quán)過程看，農(nóng)民往往是先行自身努力，未果后才開始依次求助于村、鄉(xiāng)、縣和縣以上各級政府，如果仍然不行，農(nóng)民才會把最終希望寄托在法院上。在再次選擇的維權(quán)主體中農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府及有關(guān)部門、縣級以上政府及有關(guān)部門、法院四個選項的選擇比重相差不大，沒有哪個選項能夠超過30%，說明農(nóng)民對自身權(quán)益的最終仲裁者的選擇是很分散的，目前沒有哪個主體在農(nóng)民心中能夠單獨承擔(dān)這樣的職能，這在一定程度上也表明農(nóng)民對尋求誰來作為維護(hù)自身權(quán)益的主體存在一定的不信任感和矛盾心理。在農(nóng)民維權(quán)途徑方面，農(nóng)民維權(quán)的難點是途徑不暢通，農(nóng)民權(quán)益保障未能形成獨立的部門職能。一部分原因是農(nóng)民權(quán)益本身的寬泛，單獨的政府部門很難完全履行職責(zé)，部門間的相互配合和相互推諉只是同一問題的兩個方面。另一個重要原因，就是正當(dāng)?shù)那雷枞耍谠S多國家，法律和法院是公民包括農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的主渠道，而在調(diào)查中我們卻看到，通過法律渠道維護(hù)自身權(quán)益卻是中國農(nóng)民不得已的最終選擇，只是在“再次”的選項中僅有不超過三成的農(nóng)民把票投給法院，可見加強和完善基層法制體系的相關(guān)職能，增強農(nóng)民的法律維權(quán)意識，對于建立暢通途徑維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，緩解農(nóng)民權(quán)益受損給基層治理帶來的壓力，尤為緊迫。

切實保障農(nóng)民權(quán)益不僅需要維權(quán)主體發(fā)揮應(yīng)有的作用，還需要了解農(nóng)民對不同權(quán)益的需求期望，以便于依據(jù)農(nóng)民對權(quán)益需要的次序來有效完善相關(guān)權(quán)益的政策與法律。對于被調(diào)查的農(nóng)民來說，認(rèn)為第一重要的權(quán)益是選舉權(quán)和被選舉權(quán)，第二重要的權(quán)益是土地權(quán)益，第三重要的權(quán)益是醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益。農(nóng)民的這些選擇反映出其對權(quán)益受到保障的需求次序，也就是以選舉權(quán)和被選舉權(quán)為代表的政治權(quán)益最為受到農(nóng)民關(guān)注，并首先希望提升其政治權(quán)益，這與上述調(diào)研反映出的農(nóng)民政治權(quán)益受損或者沒能充分行使其政治權(quán)益的現(xiàn)狀密切相關(guān)。其次，農(nóng)民希望受到保障的是以土地權(quán)益為代表的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，這與城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)帶來的農(nóng)民權(quán)益受損密切相關(guān)。再次，農(nóng)民希望以醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)為代表的社會權(quán)益得到保障，這與城市化快速推進(jìn)但是沒有有效轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建立城鄉(xiāng)一體化的相關(guān)制度密切相關(guān)，也就是農(nóng)民從“農(nóng)”—“非農(nóng)”—“城市化（市民化）”轉(zhuǎn)變過程中受到的非國民待遇，使其無法與城市居民一樣享有平等的就業(yè)、教育、社保等方面的權(quán)益（見表9）。

表9 農(nóng)民權(quán)益保障的需求次序

二、改進(jìn)我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)狀況的路徑選擇

根據(jù)上述調(diào)研可以看到，當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益受損以及存在的問題與城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)、維權(quán)主體的弱化或缺失以及對農(nóng)民權(quán)益需求的偏離密切相關(guān)，這集中體現(xiàn)在城市化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益受損，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)民工權(quán)益受損，城鄉(xiāng)工農(nóng)差距拉大引發(fā)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損，農(nóng)村基層干群矛盾引發(fā)的農(nóng)民政治權(quán)益受損，醫(yī)療教育市場化改革引起的農(nóng)民公共服務(wù)權(quán)益受損，環(huán)境保護(hù)不足導(dǎo)致的農(nóng)民生態(tài)權(quán)益受損等方面。因此，要想著力保障農(nóng)民的諸多權(quán)益，就要以新農(nóng)村建設(shè)為契機，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，通過構(gòu)建“三主體”維權(quán)模式，實施四個方面的并舉，在推動城市化、工業(yè)化良性發(fā)展過程中順利實現(xiàn)農(nóng)民由“非農(nóng)化”向“城市化（市民化）”的動態(tài)轉(zhuǎn)變。

自“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”提出起，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”就成為新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。這表明新農(nóng)村建設(shè)就是要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、土地的合理流轉(zhuǎn)、村莊的整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、新型農(nóng)民的培育等手段破解農(nóng)村人口居住過于分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、工業(yè)生產(chǎn)布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施和土地利用率低等難題，從而提高農(nóng)村的工業(yè)化、規(guī)?；c集約化；推動農(nóng)村勞動人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與地域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)、身份、地域的轉(zhuǎn)變，這將在一定程度上彌補我國農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中從“非農(nóng)化”到“城市化（市民化）”轉(zhuǎn)變過程的斷裂，使農(nóng)民在動態(tài)轉(zhuǎn)變過程中的權(quán)益不斷得到保障。因此，新農(nóng)村建設(shè)將成為推動城市化與工業(yè)化良性發(fā)展以及提升農(nóng)民權(quán)益的有利契機。

以新農(nóng)村建設(shè)為推動城市化與工業(yè)化良性發(fā)展、提升農(nóng)民權(quán)益保護(hù)狀況的契機，離不開農(nóng)民權(quán)益維權(quán)主體的確立與以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的具體舉措的實施。針對當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益維護(hù)主體存在的問題，要想更好地保障農(nóng)民權(quán)益，需要構(gòu)建一個“三主體”的維權(quán)模式。“三主體”維權(quán)模式是指由農(nóng)民、各層級的政府、非政府組織（民間組織、社會組織等）三個主體共同參與、合作，分別從宏觀到中觀再到微觀多層面的切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的模式。當(dāng)前，作為維權(quán)的“三主體”，在農(nóng)民權(quán)益維護(hù)中存在各自的“短板”。這主要表現(xiàn)為農(nóng)民個體普遍素質(zhì)低、不知法、不懂法，自我保護(hù)、法律意識差，不能成為主動自我維權(quán)的主體；各層級政府在城市發(fā)展偏向的政策思路指導(dǎo)下，存在著農(nóng)民權(quán)益維護(hù)意識不強、政策和法律制定滯后、執(zhí)法不力等問題；非政府組織則主要存在組織缺失、組織定位不清、保護(hù)功能的弱化以及相關(guān)扶持政策的缺失等問題。因此，切實保障農(nóng)民權(quán)益，就需要“三主體”共同參與、合作，分別從宏觀到中觀再到微觀多層面解決權(quán)益問題。具體來說，就是政府要從制度和體制上為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境，并依法落實農(nóng)民權(quán)益；民間組織、社會組織等非政府組織要加速發(fā)展，成為介于政府與農(nóng)民之間的“中觀”主體，成為能夠代表農(nóng)民權(quán)益的組織，通過農(nóng)民的組織化主動參與農(nóng)民維權(quán)，為農(nóng)民維權(quán)提供必要的支持，發(fā)揮農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中的承“上”啟“下”的作用；農(nóng)民個體要充分發(fā)揮維權(quán)的主動性，不能消極、被動地依賴于“等、靠、要”實現(xiàn)自身權(quán)益維護(hù)和落實，必須積極參與到自身權(quán)益的維護(hù)中去，成為主動維權(quán)主體?！叭黧w”維權(quán)模式將對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)發(fā)揮重要作用，只有三方共同參與、鼎力合作，才能將農(nóng)民權(quán)益保障落到實處。

在“三主體”維權(quán)模式中，具體到保障農(nóng)民權(quán)益的舉措，應(yīng)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向、自上而下與自下而上相結(jié)合地通過四個方面的并舉協(xié)同推進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保障體系的完善。

1.加快產(chǎn)業(yè)建設(shè)與提高農(nóng)民素質(zhì)并舉，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，打造提升農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)建設(shè)以工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的承接與轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為主旨；大力提高農(nóng)民素質(zhì)，以培養(yǎng)新型農(nóng)民為主旨，培養(yǎng)目標(biāo)與衡量標(biāo)準(zhǔn)可以包括六個核心：文化知識素質(zhì)——有文化；科學(xué)技術(shù)素質(zhì)——懂技術(shù)；發(fā)家致富素質(zhì)——會經(jīng)營；政治法紀(jì)素質(zhì)——遵法紀(jì)；文明風(fēng)尚素質(zhì)——講文明；生理與心理素質(zhì)——愛健康（汪清松，2010）。

2.促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)、完善村莊規(guī)劃與提高土地利用率并舉，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，打造提升農(nóng)民權(quán)益的空間地域基礎(chǔ)。促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，完善村莊規(guī)劃，提高土地利用率，是推動農(nóng)民從農(nóng)村退出、進(jìn)入城市、融入城市，實現(xiàn)“非農(nóng)化—城市化（市民化）”轉(zhuǎn)變的地域空間調(diào)整基礎(chǔ)，也是事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益、居住權(quán)益的核心。促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，完善村莊規(guī)劃，提高土地利用率之間是環(huán)環(huán)相扣的。提高土地利用率既需要對現(xiàn)有閑置土地加以有效利用，也需要土地的合理流轉(zhuǎn)，盤活存量土地；而土地利用與土地的合理流轉(zhuǎn)離不開村莊的科學(xué)規(guī)劃，村莊如果能科學(xué)規(guī)劃會進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和利用率的提高，三者間的協(xié)同發(fā)展有助于農(nóng)民土地權(quán)益、居住權(quán)益得到保障。

3.提高農(nóng)民民主意識與發(fā)展農(nóng)民組織并舉，打造提升農(nóng)民權(quán)益的社會、政治基礎(chǔ)。提高農(nóng)民民主意識旨在使農(nóng)民認(rèn)識到自己權(quán)利、義務(wù)的主體性和不可侵犯性，懂得民主活動的規(guī)則、程序和技能，有效地行使民主權(quán)利，實現(xiàn)民主參與、民主管理與民主決策。發(fā)展農(nóng)民參與、政府支持的農(nóng)民組織旨在通過一定的組織促使農(nóng)民個體之間建立互助、互濟(jì)機制并形成必要的“合力”，改變農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)社會中弱勢地位。農(nóng)民的組織化程度越高，自身發(fā)展的能力就越強，化解矛盾的能力也越強，農(nóng)民就越能在弱勢地位的改變中獲得更多的權(quán)益。

4.轉(zhuǎn)變政府政策制定的城市偏向與提高政府作為并舉，打造提升農(nóng)民權(quán)益的制度基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變政府政策制定的城市偏向旨在將共同維護(hù)城鄉(xiāng)居民權(quán)益的理念貫穿到農(nóng)民權(quán)益相關(guān)的法律、政策制定和執(zhí)行中，如果無法將這種執(zhí)政理念落到實處，所謂的政府維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策就將成為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的“玻璃門”，可看但不可觸及。提高政府作為旨在建立、完善多層次農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)體系，緊密圍繞農(nóng)民農(nóng)村退出機制、城市進(jìn)入機制、城市融入機制三個環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)制度問題，都會產(chǎn)生“木桶效應(yīng)”，制約農(nóng)民的“非農(nóng)化—城市化（市民化）”的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。要想推動農(nóng)民農(nóng)村退出機制、城市進(jìn)入機制、城市融入機制的完善，重點要對農(nóng)業(yè)支持制度、土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、公共財政制度進(jìn)行創(chuàng)新。

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