基于“0°自由裁量權(quán)”的行政審批改革——以杭州市國土局的創(chuàng)新實(shí)踐為例

□ 李繼剛

自由裁量權(quán)是行政審批權(quán)行使的核心。杭州市國土局基于“0°自由裁量權(quán)”對行政審批權(quán)進(jìn)行了一系列改革，形成了可供借鑒的內(nèi)部控權(quán)的機(jī)制參考，產(chǎn)生了顯著的組織績效、政治績效、社會績效，同時(shí)也重塑了我國行政改革的價(jià)值取向，實(shí)踐證明，杭州市國土局的行政審批改革同時(shí)實(shí)現(xiàn)了公平價(jià)值和效率價(jià)值，這也應(yīng)該成為我國政府改革的新的價(jià)值結(jié)構(gòu)。

一、“0°自由裁量權(quán)”與行政審批改革

（一）我國行政審批改革概況及其局限

2001年以來，我國的行政審批改革已經(jīng)進(jìn)行了5輪，其主要內(nèi)容是以“高效、便民”為目的，清理、取消一批行政審批事項(xiàng)，依法規(guī)范行政審批程序，建立“一站式”服務(wù)中心，改善政府服務(wù)界面和服務(wù)態(tài)度。改革總體上取得了巨大成就，但還沒有完全達(dá)到行政審批改革的初衷，還有待于系統(tǒng)性深化。其局限可大致概括為以下五個(gè)方面：

1、我國行政審批改革的進(jìn)程到目前階段仍以單一效率價(jià)值為主要取向。行政審批反映的是政府與民眾的互動方式，調(diào)節(jié)的是公民之間、政府與公民間的利益關(guān)系，審批事項(xiàng)的設(shè)定、審批方式、程序等環(huán)節(jié)蘊(yùn)涵公平因素，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的合理性、合法性、公平性審查。目前的行政審批制度改革還只是對顯失公平、明顯不合理不合法的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行精簡優(yōu)化，對現(xiàn)行的大量審批事項(xiàng)還只是關(guān)注如何簡化審批程序、改進(jìn)審批方法與形式、提高審批速度，而對其合理性、合法性、公平性審查不足。

2、現(xiàn)有行政審批改革主要以“行政審批中心”為平臺進(jìn)行。建設(shè)集中的“行政審批中心”是近年我國行政審批改革的基本做法，“行政審批中心”自身的整合、規(guī)范是近年行政審批改革的主要著眼點(diǎn)。無論是海南、天津還是成都的行政審批改革，都是著眼于如何提高“行政審批中心”的績效進(jìn)行改革創(chuàng)新，這當(dāng)然非常重要，非常有意義，也取得了非常好的效果。但是，如果每個(gè)進(jìn)駐“行政審批中心”的政府部門自身不進(jìn)行根本性改革，就會很容易動搖以“行政審批中心”為平臺的改革效果。當(dāng)前，如何協(xié)調(diào)行政審批中心與各政府職能部門之間的關(guān)系，如何以行政審批改革為契機(jī)對政府職能部門進(jìn)行系統(tǒng)性改革，尤其是后者，仍然沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

3、圍繞行政審批改革的配套改革跟進(jìn)不理想。政府部門的權(quán)力主要體現(xiàn)為行政審批權(quán)，權(quán)力越大的部門受到的改革沖擊就越大，對改革的排斥力也越大。原來掌握行政審批權(quán)的科室不愿放棄權(quán)力，阻礙行政審批權(quán)的集中、規(guī)范，造成很多本來可以集中、規(guī)范的行政審批事項(xiàng)不能集中、規(guī)范，造成行政審批中心的“假集中”。很多政府部門在行政審批中心設(shè)立的服務(wù)窗口功能弱化，僅起到“收發(fā)室”、“中轉(zhuǎn)站”的作用，審批權(quán)力仍保留在原部門的各個(gè)機(jī)構(gòu)。這樣，就影響了原部門的組織調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變，使行政審批改革只有物理變化，沒有化學(xué)變化，改革難以深化、難以系統(tǒng)性推進(jìn)。

4、行政審批改革推動力不足。當(dāng)前的行政審批改革推進(jìn)力主要來自部門領(lǐng)導(dǎo)，高度依賴部門領(lǐng)導(dǎo)的自覺性。由于行政審批改革復(fù)雜程度高、難度大，涉及的往往都是“自己人”的“權(quán)力”和“利益”，很容易受到行政惰性、人為因素影響，流于形式，或止步于初步集中。這導(dǎo)致行政審批改革可持續(xù)性差，還可能會發(fā)生反彈。

5、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作滯后并難以推行。標(biāo)準(zhǔn)化、程序化應(yīng)該是行政審批改革的方向，只有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，才有行政審批的陽光、透明、公正。但行政審批權(quán)種類繁多，情況復(fù)雜，需要針對不同的審批權(quán)做出不同的標(biāo)準(zhǔn)要求和程序規(guī)定，這不僅是一個(gè)極為龐大、繁雜的工程，而且，由于只有審批權(quán)的執(zhí)行者最清楚如何標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，這使得行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作很容易因?yàn)槔嫦嚓P(guān)人的阻礙而變得難以推行。如何能克服阻力，達(dá)到行政審批權(quán)最大限度的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，是不易解決的難題。

（二）行政審批改革需要開辟新視野

由上述五點(diǎn)局限，若就行政審批本身尋找深化行政審批改革的思路，就會受到很大限制，因?yàn)槟菢与y以把深化行政審批改革所必須的各種配套改革和后續(xù)改革納入統(tǒng)一的分析范圍或改革框架，很難繼續(xù)將改革推向深入。因此，有必要探索新的路徑、新的角度，以新的視野將行政審批改革及其必須的配套改革和后續(xù)改革納入統(tǒng)一框架、統(tǒng)籌考慮，達(dá)到系統(tǒng)性、根本性的行政審批改革之目的。

對行政部門而言，處置行政審批權(quán)的實(shí)質(zhì)就是如何行使自由裁量權(quán)，所以，自由裁量權(quán)的處置方式順理成章的成為行政審批改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從自由裁量權(quán)出發(fā)考察行政審批改革更有助于從根本上把握行政審批改革的實(shí)質(zhì)，更容易系統(tǒng)性的把握行政審批改革，從而將行政審批改革推向深化。

（三）自由裁量權(quán)和“0°自由裁量權(quán)”行政審批改革

“自由裁量權(quán)”是專有法律名詞，從法學(xué)意義上說，行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理過程中，依據(jù)法律所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，基于客觀實(shí)際情況，通過主觀合理的判斷，自行決定行為條件、選擇行為方式和做出行政裁定的權(quán)力。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中客觀存在的，由法律、法規(guī)授予的，可以靈活裁決的職權(quán)①廖秋子：《行政自由裁量權(quán)的存在悖論與規(guī)范理路》，《東南學(xué)術(shù)》，2010年第2期。。

“0°自由裁量權(quán)”并非專有法律名詞，它是杭州市國土局對新一輪審批改革的自我定性?！?°”在這里要表明的是一種取向，即“最小限度的自由裁量權(quán)取向”?！?°自由裁量權(quán)”不是“零自由裁量權(quán)”，它并不主張完全消除自由裁量權(quán)，它的本質(zhì)是規(guī)范和控制自由裁量權(quán)。

“0°自由裁量權(quán)”行政審批改革，即圍繞控制和規(guī)范自由裁量權(quán)，通過事項(xiàng)消減、程序優(yōu)化、流程改造、組織調(diào)整、強(qiáng)化監(jiān)督等途徑，在保證合理性原則的前提下將其自由裁量空間最小化。它含有一個(gè)動態(tài)的“趨零機(jī)制”，以保證不斷變動中的行政自由裁量權(quán)可以獲取持續(xù)的規(guī)范力量，使行政權(quán)力始終處于有效又富有彈性的控制之下。

二、杭州市國土局“0°自由裁量權(quán)”行政審批改革歷程

國土資源部門也確實(shí)是政府部門中行政審批權(quán)相對集中的部門。鑒于土地及其相關(guān)問題在中國的敏感性，國土資源部門的行政審批改革可謂舉足輕重、具有特殊意義。國土部門的改革的績效注定會超越組織績效范疇，產(chǎn)生巨大的政治績效和社會績效。

杭州市國土局近十年來圍繞行政審批進(jìn)行了一系列改革和探索，其改革歷程大致可以分為三個(gè)階段，即窗口建設(shè)階段、精細(xì)化改革階段、“0°自由裁量權(quán)”改革階段。

（一）杭州市國土局前兩輪行政審批改革概況

1、窗口建設(shè)階段

本輪改革主要以“便民”為目的，實(shí)現(xiàn)行政審批物理集中。杭州市國土局的窗口建設(shè)始于2002年，至2006年已經(jīng)建成3個(gè)對外的工作窗口，分別是國土資源局辦證窗口、行政服務(wù)中心窗口（行政審批）、市公共資源交易中心窗口（土地招拍掛）。這些服務(wù)窗口的建設(shè)，改善了國土局的服務(wù)界面，方便了辦事群眾，取得了良好效果。

本輪改革中，國土局樹立以“尊重”為核心的服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度和方式，在政府機(jī)關(guān)率先實(shí)施以站立式服務(wù)為主要特征的微笑服務(wù)制度；出臺了窗口工作人員禮儀、培訓(xùn)、考核等一系列規(guī)章制度；在細(xì)節(jié)上增加了大量人性化配套服務(wù)措施，如雙休日、節(jié)假日和午間無休服務(wù)，免費(fèi)復(fù)印，免費(fèi)提供往返市房管局的辦證直通車，設(shè)立辦事大廳休息、飲水、手機(jī)充電等服務(wù)；等等。此階段改革最重要的是形成了后續(xù)改革的倒逼機(jī)制。

2、精細(xì)化改革階段

本輪改革的主要任務(wù)是對行政審批進(jìn)行流程再造，進(jìn)一步提升辦事效率，并著手實(shí)施行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。杭州市國土局的精細(xì)化改革始于2006年，目前已完成主體工作，進(jìn)入鞏固和完善階段。

本輪改革進(jìn)一步清理了行政審批事項(xiàng)，整合、減少了審批環(huán)節(jié)，特別是對量大面廣的土地登記事項(xiàng)，大幅度調(diào)整辦理流程，將原分管副局長、處長的審批權(quán)限下放至科長或窗口一線崗位；借鑒ISO9001質(zhì)量管理體系的理念和方法，開展行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在優(yōu)化、改進(jìn)流程的基礎(chǔ)上，梳理、固化審批事項(xiàng)的法律法規(guī)依據(jù)、申請材料、審批環(huán)節(jié)、記錄表單等各類審批要素，按審批事項(xiàng)逐個(gè)編制《行政審批指導(dǎo)手冊》；深化電子政務(wù)建設(shè)，開發(fā)或整合審批信息系統(tǒng)，建設(shè)用地審批、土地登記等主要業(yè)務(wù)工作實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上審批，開始建設(shè)“數(shù)字監(jiān)察”系統(tǒng)；建立了個(gè)人日常工作績效考核制度①《關(guān)于行政審批事項(xiàng)精細(xì)化管理的實(shí)施意見》，杭土字（2009）37號。。

通過本輪改革，大幅提升了行政審批效率；通過崗位職責(zé)梳理、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升了國土局全體工作人員的權(quán)責(zé)清晰度，全局的工作更加有序和高效，審批規(guī)范化程度得到提高；績效考核改革提高了對工作人員的激勵力和激勵精度；行政審批的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化建設(shè)與審批電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)互為促進(jìn)，也為進(jìn)一步的公開化、陽光化創(chuàng)造了條件；為全面系統(tǒng)的行政審批改革奠定了基礎(chǔ)。

（二）“0°自由裁量權(quán)”改革階段

2010年8月，杭州市國土局在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推出新一輪深化行政審批改革方案。本輪改革以審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)“兩權(quán)分設(shè)”為基本抓手，不斷拓展深化改革范圍和層次，初步形成執(zhí)行權(quán)、政策權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互強(qiáng)化、相互制約的內(nèi)部權(quán)力新格局，并以規(guī)范、縮小自由裁量權(quán)為直接目的，將國土局的改革引向系統(tǒng)性深化，開始對體制目標(biāo)、激勵機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織文化等組織要素進(jìn)行DNA重組式改革，為建設(shè)陽光政府、廉潔政府、高效政府、服務(wù)型政府奠定了微觀基礎(chǔ)。其本質(zhì)是一種限權(quán)、控權(quán)改革，是行政審批改革的質(zhì)變。

1、本輪改革主要舉措

（1）設(shè)立專職審批機(jī)構(gòu)—行政審批處，以“三權(quán)分立”為核心構(gòu)建審批運(yùn)行新機(jī)制

行政審批處是專門負(fù)責(zé)行政審批事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使原由局各個(gè)業(yè)務(wù)處室分散行使的行政許可、行政確認(rèn)、行政收費(fèi)等行政審批職能，獨(dú)立的行政審批處的設(shè)立，在組織機(jī)構(gòu)層面為執(zhí)行權(quán)的分離、獨(dú)立行使提供了保障；同時(shí)，重塑政策制定系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)，明確界定業(yè)務(wù)處室剝離行政審批執(zhí)行權(quán)后，主要承擔(dān)相關(guān)行政審批事項(xiàng)的政策制定，對審批標(biāo)準(zhǔn)不明確的事項(xiàng)研究和提出處理意見，以及對行政審批處的審批行為進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對行政審批監(jiān)督工作進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)②《關(guān)于行政審批服務(wù)事項(xiàng)集中辦理的實(shí)施意見》，杭土資發(fā)（2010）62號。。由此，完全實(shí)現(xiàn)了行政審批的執(zhí)行權(quán)、政策權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者在行政部門內(nèi)部的分立，即行政審批處負(fù)責(zé)行使執(zhí)行權(quán)，業(yè)務(wù)處室行使政策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

改革前后的行政審批及監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)變化如下圖：

（2）充分授權(quán)，保證行政審批處審批權(quán)效力

國土局的審批授權(quán)是實(shí)質(zhì)性的，為了保證有效授權(quán)，國土局同時(shí)從兩個(gè)維度授權(quán)，以避免無效授權(quán)招致的改革失敗。

一是部門間授權(quán)。為保證審批權(quán)真正從原業(yè)務(wù)處室剝離，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、政策制定權(quán)的橫向分離，國土局規(guī)定除土地登記事項(xiàng)（辦理量巨大）由市土地交易登記中心在“市民之家”和局辦事大廳受理和辦理外，所有行政審批事項(xiàng)以及其他面向公民、法人和其他社會組織的國土資源服務(wù)事項(xiàng)，均由行政審批處在市行政服務(wù)中心受理，各業(yè)務(wù)處室、事業(yè)單位一律不得擅自收件，切實(shí)做到一個(gè)窗口對外、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)。除實(shí)地檢查、專家評審、集體會審等工作量大或?qū)I(yè)性強(qiáng)的環(huán)節(jié)可由相關(guān)業(yè)務(wù)處室、事業(yè)單位承擔(dān)外，各類審批事項(xiàng)的受理、審核、審批、收費(fèi)、制件、發(fā)證、蓋章等環(huán)節(jié)必須由行政審批處現(xiàn)場辦理，確保在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。這些措施保證了行政審批處的權(quán)力效力，與原業(yè)務(wù)處室建立了新的職能分工格局。

二是層級間授權(quán)。為克服行政改革中經(jīng)常碰到的“下改上不改”、“打老鼠不打老虎”的頑疾，國土局建立了行政審批“首席代表”制度，由行政審批處處長擔(dān)任審批“首席代表”，除保留上報(bào)公文簽發(fā)、地價(jià)審批等極少量事項(xiàng)（環(huán)節(jié)）由局長審批外，其他事項(xiàng)的審批權(quán)全部下放、授權(quán)給行政審批處處長，取消了原由多名副局長各自行使的行政審批領(lǐng)導(dǎo)職能，實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)的縱向剝離，保證了國土局行政審批授權(quán)的完整性、有效性、徹底性。

（3）建立行政審批協(xié)調(diào)機(jī)制

為避免行政審批權(quán)集中后，政策制定和監(jiān)督部門與審批部門工作發(fā)生脫節(jié)，國土局建立了制度化的行政審批協(xié)調(diào)機(jī)制，明確每季度召開由局長召集行政審批工作例會，布置落實(shí)審批改革的相關(guān)任務(wù)，研究確定涉及職責(zé)分工、政策調(diào)整等審批運(yùn)行中的重大事項(xiàng)，強(qiáng)化部門間的協(xié)作配合；由審批處或業(yè)務(wù)處室提議、局長或分管局長不定期主持召開專題協(xié)調(diào)會，研究落實(shí)上級工作部署、政策變化涉及審批工作的具體事務(wù)，確保包括政策制定、業(yè)務(wù)監(jiān)管在內(nèi)的各項(xiàng)工作與審批工作有機(jī)銜接。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010年11月行政審批處成立以來，該局已召開行政審批工作例會及審批事項(xiàng)協(xié)調(diào)專題會議20余次。

（4）構(gòu)建電子協(xié)同系統(tǒng)

無論是數(shù)十項(xiàng)行政審批事項(xiàng)之間、各部門之間，還是上下級之間、國土局與公眾之間，都需要一個(gè)共同平臺完成各自的角色功能，利用網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)建電子協(xié)同系統(tǒng)是唯一可行的方法。國土局目前已基本建成了統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺，所有行政審批事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)了各環(huán)節(jié)的網(wǎng)上運(yùn)行，并與局門戶網(wǎng)站、市“數(shù)字監(jiān)察”系統(tǒng)連接，審批權(quán)網(wǎng)上行使、網(wǎng)上監(jiān)管的格局已初步形成。

（5）構(gòu)建動態(tài)的自由裁量權(quán)彈性趨零機(jī)制，即審批標(biāo)準(zhǔn)形成和完善機(jī)制

為避免自由裁量權(quán)被行政審批處濫用，防止“集中審批、集中腐敗”，同時(shí)又防止各項(xiàng)審批權(quán)在規(guī)范化、程序化運(yùn)行的同時(shí)又能保持彈性、不機(jī)械化，國土局通過多種措施構(gòu)建了動態(tài)的自由裁量權(quán)彈性趨零機(jī)制：建立標(biāo)準(zhǔn)化審批制度及審批標(biāo)準(zhǔn)完善機(jī)制，規(guī)定行政審批處必須嚴(yán)格按已有審批標(biāo)準(zhǔn)審批，無法按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)辦理的問題（案例）由審批處轉(zhuǎn)交業(yè)務(wù)處室研究，業(yè)務(wù)處室必須在限定期限提出處理政策交審批處執(zhí)行，審批標(biāo)準(zhǔn)得以由此不斷補(bǔ)充豐富和完善；健全監(jiān)督機(jī)制，明確行政審批監(jiān)督的具體方式、反饋和整改要求等，充分發(fā)揮監(jiān)督對審批的糾錯(cuò)和預(yù)防預(yù)警作用；加強(qiáng)和改進(jìn)行政審批政府信息公開，涉及公共利益的審批信息在門戶網(wǎng)站公開；完善考核激勵機(jī)制。這樣就能適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況，將新情況、新問題自動納入標(biāo)準(zhǔn)化程序，自動消除新的自由裁量空間。

2、本輪改革的特點(diǎn)

（1）改革進(jìn)程不可逆

本輪改革以行政審批集中為載體，成立了獨(dú)立的行政審批處，并得到了充分授權(quán)，事實(shí)上是抽掉了原各業(yè)務(wù)處室的工作主軸，使原業(yè)務(wù)處室不得不進(jìn)行工作調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變，人事變動也成為必然。這種從結(jié)構(gòu)和程序著手的改革解決了改革的動力問題，使其擺脫了對領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素的依賴，發(fā)揮了機(jī)構(gòu)和規(guī)則的作用，使改革不可逆。

（2）形成了內(nèi)部分權(quán)制衡

國土局經(jīng)精簡以后仍有30多項(xiàng)行政審批權(quán)，原分布在各個(gè)業(yè)務(wù)處室，構(gòu)成各處室的工作主軸，相應(yīng)的政策制定功能也分散在各業(yè)務(wù)處室，同時(shí)審批監(jiān)督也主要依靠自我監(jiān)督。這樣就導(dǎo)致了各處室都圍著各自的審批權(quán)轉(zhuǎn)，政策制定、監(jiān)督功能實(shí)際上被虛置，各處室既無意愿也無閑暇履行監(jiān)督和政策制定功能。另一方面，也造成了各處室之間的互相隔絕，因?yàn)椴煌幨液茈y了解和把握其他處室的行政審批事項(xiàng)，更談不上互相監(jiān)督、互相促進(jìn)。

成立獨(dú)立的行政審批處后，實(shí)際上是把原各業(yè)務(wù)處室的“行政權(quán)”集中了起來，只剩下政策制定和審批監(jiān)督職能，這樣不但一舉打破原來的相互隔絕狀態(tài)，也同時(shí)激活了被虛置的監(jiān)督和政策制定功能。事實(shí)上在國土局內(nèi)部形成了“行政權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”、“政策權(quán)”相互獨(dú)立的局面，這三項(xiàng)權(quán)力合則滯，分則力，產(chǎn)生效率的同時(shí)還形成制衡，這就開辟了從根本上解決了因由自由裁量權(quán)的政治屬性導(dǎo)致的腐敗傾向的道路。

（3）同時(shí)實(shí)現(xiàn)效率和公平

國土局內(nèi)部新形成的分權(quán)制衡不但大幅提高了行政審批效率和質(zhì)量，還促成了三項(xiàng)權(quán)力由遲滯走向生動，由封閉走向開放，為實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的公平公正開辟了道路和空間。是一次兼具效率價(jià)值和公平價(jià)值的行政改革，也為改革本身賦予了強(qiáng)烈的政治色彩。

（4）突破了我國現(xiàn)階段行政審批改革的局限

為“行政審批中心”平臺以下層面的改革提供了成功的典型案例，這種類型的行政審批改革也更基礎(chǔ)，更根本。它反過來也會使“行政審批中心”平臺擁有更穩(wěn)固的實(shí)施基礎(chǔ)。同時(shí)也避免了圍繞行政審批改革的配套改革和后續(xù)改革難以跟進(jìn)的窘境，克服了后續(xù)改革動力不足的困難。動態(tài)的自由裁量權(quán)彈性趨零機(jī)制也解決了行政審批改革缺乏標(biāo)準(zhǔn)的難題。

3、國土局改革的動力機(jī)制

任何改革，其動力機(jī)制都是關(guān)鍵問題。國土局的改革需要克服來自觀念、體制、政策、操作等各層面的種種困難和障礙，在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，可能還存在各種責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此，沒有有效的動力機(jī)制，很難想象改革會取得進(jìn)展。國土局改革的動力來源，可以從外部和內(nèi)部兩個(gè)方向來考察。

其一，外部動力來源

一是經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對加快審批的迫切要求。近年來，杭州處于城市化進(jìn)程加速時(shí)期，土地資源需求旺盛，土地審批數(shù)量大、涉及面廣，加快審批一直是地方政府和企業(yè)的強(qiáng)烈愿望。但另一方面，上層改革緩慢，由于受相關(guān)法律法規(guī)等多方面因素的制約，杭州市的用地需逐級上報(bào)省政府、國務(wù)院審批，審批層級多、時(shí)間長、程序十分復(fù)雜。杭州市國土局一方面面臨來自基層需要的直接壓力，一方面被束縛在改革緩慢、不合時(shí)宜的制度、政策框架下，基層需要等不了，上層改革等不到，只好通過改革尋找出路。

二是國土部門腐敗現(xiàn)象多發(fā)的現(xiàn)實(shí)壓力。近年來，國土資源部門成為腐敗行為多發(fā)高發(fā)領(lǐng)域，國土局長還被媒體列為高危崗位第一名。杭州市國土局領(lǐng)導(dǎo)層近年來在反腐倡廉建設(shè)上采取了多種防范措施，也取得了成效，但仍感如履薄冰，從制度上、源頭上完善體制機(jī)制、預(yù)防腐敗是必須著力的重點(diǎn)，而改革、完善審批制度又無疑是重中之重。

其二，內(nèi)部動力來源

一是在思想上的共識。面對多方面的壓力，國土局領(lǐng)導(dǎo)層形成了改革共識，進(jìn)而推動國土局上下形成了改革的共識，改革是大勢所趨，不改革就沒能出路。

二是在業(yè)務(wù)上有基礎(chǔ)。國土局領(lǐng)導(dǎo)層基于對效率的敏感和服務(wù)的重視，近年來在管理理念、方法、流程等方面進(jìn)行了探索，自2008年起就組織進(jìn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、規(guī)范化改革，編制了審批事項(xiàng)的操作手冊，明晰的審批標(biāo)準(zhǔn)、程序以及審批電子化系統(tǒng)，使審批業(yè)務(wù)可以在脫離原有機(jī)構(gòu)、機(jī)制后繼續(xù)順利運(yùn)轉(zhuǎn)。2010年在前述改革的基礎(chǔ)上系統(tǒng)推行“0°自由裁量權(quán)”改革，則是將改革從量變推向質(zhì)變。

行政審批處的設(shè)立使行政審批權(quán)依托機(jī)構(gòu)與政策權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)了物理分離，改變了三者合一的權(quán)力格局，形成相互獨(dú)立作用的分立權(quán)力格局，使得互相監(jiān)督、互相支持成為業(yè)務(wù)需要，從而實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督分工的專門化、政策制定分工的專門化和審批權(quán)行使的專門化，三種權(quán)力的各自完善反過來加強(qiáng)和促進(jìn)了機(jī)構(gòu)和職能的進(jìn)一步調(diào)整，從而不斷推動國土局改革的持續(xù)深化和完善。其改革力量來源由單一領(lǐng)導(dǎo)層來源經(jīng)由程序性和結(jié)構(gòu)性力量的注入變成國土局全員推進(jìn)。這種改革力量的獲取對我國政府改革具有重大借鑒意義。

也可以說，國土局改革的內(nèi)部動力來源來自兩個(gè)方向，一是領(lǐng)導(dǎo)層的人格化動力來源，表現(xiàn)為他們的改革共識和改革決心；二是經(jīng)由行政審批處的設(shè)立帶來的程序性、機(jī)構(gòu)性非人格化動力來源。正是籍由人格化和非人格化兩種動力機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用產(chǎn)生的強(qiáng)勁推動力才得以克服種種阻礙推進(jìn)至此。

在行政改革中，人格化因素具有一定的偶然性，它可能導(dǎo)致先行改革，導(dǎo)致創(chuàng)新，但很容易受到個(gè)人精力、權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、任期等其他因素影響導(dǎo)致改革中斷或推進(jìn)困難，改革成果也難以得到鞏固和推廣。相比之下，非人格化因素可以產(chǎn)生穩(wěn)定、持續(xù)、可靠的改革推動力，對于改革成效更具決定意義。杭州市國土局的非人格化動力機(jī)制的形成路徑如經(jīng)推廣，將可能成為我國推進(jìn)政府改革的重要經(jīng)驗(yàn)和方法。

三、國土局“0°自由裁量權(quán)”改革的組織績效

杭州市國土局的“0°自由裁量權(quán)”行政審批改革提升了行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化水平，并形成了一系列提高行政效率、節(jié)省行政成本的保障機(jī)制，效力顯著，是國土局改革取得的最重要組織績效。

（一）創(chuàng)新了審批方式，為審批效率提升開拓了廣闊空間

1.以“單點(diǎn)”審批方式化解了傳統(tǒng)審批方式的弊端

復(fù)雜的審批事項(xiàng)過去一般采用串聯(lián)審批方式，從一個(gè)部門流到另一個(gè)部門，每個(gè)部門內(nèi)又往往要經(jīng)過多個(gè)層級逐級審查審核，所以，個(gè)把月批下不來的情形并不少見。并聯(lián)審批是對串聯(lián)審批的革命，理論上應(yīng)該可以產(chǎn)生高效率，但現(xiàn)實(shí)中極易出現(xiàn)因?yàn)椴⒙?lián)的某一部門的低效、擱置或者審批不予通過造成整個(gè)審批程序中止或者重新開始新一輪審批，因此，依靠并聯(lián)模式實(shí)現(xiàn)高效審批存在很大局限，不可控因素極多。國土局的行政審批改革實(shí)質(zhì)上是對串聯(lián)、并聯(lián)審批模式的雙重摒棄，通過審批職能、環(huán)節(jié)的集中，使原來由多個(gè)處室并聯(lián)審批的事項(xiàng)由行政審批處獨(dú)立審批，且其內(nèi)部實(shí)行“一人一事”審批制，即對同一審批事項(xiàng)除層級分工外，同一層級內(nèi)不再進(jìn)行分工和并聯(lián)操作，審批事務(wù)由一位工作人員獨(dú)立完成。我們將這種審批方式暫命名為“單點(diǎn)”審批，這一方式既沒有串聯(lián)審批的長時(shí)間流轉(zhuǎn)，也不會出現(xiàn)并聯(lián)方式帶來的責(zé)任推諉、審批不同步等問題，可以避免產(chǎn)生審批意外擱置、重復(fù)審批等情形，審批過程完全可控，審批時(shí)間可以預(yù)期，為有效提升審批效率提供了制度保障。

對比一下同一件審批事項(xiàng)在改革前后的流程圖，可以很直觀地看出改革所產(chǎn)生的效率。

2.通過充分授權(quán)精簡了審批人員和環(huán)節(jié)，大幅度加快審批速度

在審批權(quán)集中的同時(shí)，國土局通過向行政審批處橫向部門間授權(quán)、縱向?qū)蛹夐g授權(quán)，最大限度地減少了行政審批的參與人員，審批過程因人員之間交接、不在崗等待等因素所產(chǎn)生的時(shí)間成本被大幅壓減，由此產(chǎn)生的效率提升十分明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革前，31個(gè)審批事項(xiàng)共有10個(gè)處室、60余人從事或參與審批；改革后，只有1個(gè)處、15人從事審批。31個(gè)審批事項(xiàng)平均提速18%左右。

（二）構(gòu)建行政審批標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，推進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化

推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，既是提升行政審批效率的需要，也是行政審批是否規(guī)范、審批工作水平高低的標(biāo)志。

1、強(qiáng)化了行政審批標(biāo)準(zhǔn)形成動力

行政審批處的設(shè)立，使所有的行政審批權(quán)及其行使直面廣大人民群眾，推諉拖沓的空間沒有了，促使審批處不得不把不斷提高行政審批效率為管理目標(biāo)，而要提升效率必須加快審批標(biāo)準(zhǔn)化，審批標(biāo)準(zhǔn)越清晰、越具體，審批速度就越快，這就形成了審批處對政策制定部門的工作監(jiān)督，不斷促進(jìn)政策制定部門提高標(biāo)準(zhǔn)化能力和水平。審批處為降低風(fēng)險(xiǎn)提高效率有找問題、求標(biāo)準(zhǔn)的積極性，而政策制定部門為免于重復(fù)處理同類問題有解決問題、建標(biāo)準(zhǔn)的積極性，兩者殊途同歸，行政審批標(biāo)準(zhǔn)形成的動力得到了保證。

2、有效構(gòu)建了行政審批標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)形成機(jī)制

行政審批過程中會產(chǎn)生新情況、新問題，政策多變也是行政審批經(jīng)常面對的棘手問題，為增強(qiáng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化能力，使不斷出現(xiàn)的新問題自動納入程序化軌道，國土局改革通過多管齊下形成了動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化形成機(jī)制。具體講由五部分組成，分別是：（1）將集中審批分為5種情況彈性處理，即當(dāng)場辦理、承諾辦理、聯(lián)合辦理、受理轉(zhuǎn)辦、研究辦理，并規(guī)定返交業(yè)務(wù)處室研究處理的審批事項(xiàng)限額，鼓勵不斷將行政審批程序化、規(guī)范化；（2）通過業(yè)務(wù)處室對行政審批處的監(jiān)督，強(qiáng)化行政審批處執(zhí)行審批標(biāo)準(zhǔn)的動力；（3）通過剝離原業(yè)務(wù)處室的審批功能強(qiáng)化其研究制定審批標(biāo)準(zhǔn)的能力；（4）通過網(wǎng)上政務(wù)公開，利用公眾監(jiān)督防止行政審批處自由裁量權(quán)濫用；（5）通過優(yōu)化考核機(jī)制，加大獎懲力度，促進(jìn)行政審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。

3、促進(jìn)了非審批服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化

行政審批處除了集中了行政審批權(quán)，實(shí)際上還集中了部分非審批和服務(wù)性的環(huán)節(jié)和事項(xiàng)。因?yàn)橛胁糠謱徟鷻?quán)包含有服務(wù)、咨詢等內(nèi)容，事實(shí)上是沒必要也不可能從審批權(quán)中剝離出來的，對于這部分工作內(nèi)容，國土局一樣把它們納入標(biāo)準(zhǔn)化程序。因此，非審批內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化既是對行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的有益補(bǔ)充，也使標(biāo)準(zhǔn)化上升為一種基本管理理念和方法，促進(jìn)整體工作水平的提升。

（三）建立了監(jiān)督權(quán)、政策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的互強(qiáng)機(jī)制，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變

1、保證了監(jiān)督權(quán)行使到位

獨(dú)立行政審批處的成立加強(qiáng)了審批執(zhí)行權(quán)，同時(shí)，改革直接導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化。行政審批權(quán)的抽離，使監(jiān)督對象由原業(yè)務(wù)部門自我監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)部門監(jiān)督行政審批處，監(jiān)督方式由原來的根據(jù)時(shí)間、精力而定的自由式監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毝ㄈ藛T、定時(shí)間、按要求的程序化監(jiān)督，電子化網(wǎng)絡(luò)化審批平臺也為監(jiān)督提供了便利的渠道，原來的“一監(jiān)督多”變成現(xiàn)在的“多監(jiān)督一”，原來的抽查式的隨機(jī)監(jiān)督變成現(xiàn)在的全程、全面、實(shí)時(shí)監(jiān)督，監(jiān)督職能由此實(shí)現(xiàn)具體化、可操作化、剛性化。

2.為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件

重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕服務(wù)是當(dāng)前政府機(jī)關(guān)的通病，將政府部門工作重心由行政審批轉(zhuǎn)向政策制定、行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)，是建設(shè)法治型政府、服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是行政體制改革的重要內(nèi)容。國土資源集資源、資產(chǎn)、資本于一體，涉及各行各業(yè)，關(guān)系群眾切身利益，加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)尤為重要和迫切。行政審批是原來國土局大部分處室的核心工作，占了處室的絕大部分精力。改革將行政審批權(quán)從原業(yè)務(wù)處室剝離，既構(gòu)成了職能轉(zhuǎn)變的壓力，不轉(zhuǎn)變將無所事事；也提供了職能轉(zhuǎn)變的條件，業(yè)務(wù)處室將有時(shí)間、有精力投入政策研究和資源開發(fā)利用監(jiān)管等工作。這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)啟動，將成為也必須成為國土局今后的努力方向和工作重點(diǎn)。

四、國土局“0°自由裁量權(quán)”改革的政治與社會績效

（一）增進(jìn)了社會效率和社會和諧

行政審批處的設(shè)立改變了國土局的服務(wù)流程、服務(wù)方式和服務(wù)界面，消除了普通民眾對政府服務(wù)的黑箱恐懼癥，拉近了民眾與政府的心理距離，改善了政府形象。場地的集中、審批環(huán)節(jié)的改變節(jié)省了民眾的時(shí)間成本、資金成本甚至心理成本，增進(jìn)了社會效率的同時(shí)也增進(jìn)了社會和諧。

（二）促進(jìn)了內(nèi)部權(quán)力陽光化

30多項(xiàng)行政審批權(quán)是國土局的核心權(quán)力，對審批權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、電子化的改革及其新的審批運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，改變了原來內(nèi)部各處室圍繞各自審批權(quán)“自掃門前雪”的權(quán)力封閉運(yùn)行格局，行政審批過程和結(jié)果向各處室開放、要求各處室分工參與和各負(fù)其責(zé)，行政權(quán)力在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了陽光、透明、公開。改革后，國土局各處室的職能分工更加專門化，職權(quán)更加透明化，相互之間關(guān)系更加協(xié)作化，有助于工作效率的進(jìn)一步提升，工作人員認(rèn)同感和歸屬感的進(jìn)一步加強(qiáng)。由改革帶來的內(nèi)部權(quán)力陽光化不但強(qiáng)化了腐敗預(yù)防功能，還照亮了每個(gè)工作人員的心情。

（三）改革中的各個(gè)環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了腐敗過濾網(wǎng)

審批權(quán)集中大大縮小了腐敗可能發(fā)生的范圍；流程再造、審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)幾近把尋租空間壓縮為零；監(jiān)督職能的專門化、利益的分離大大增強(qiáng)了監(jiān)督效力，降低了腐敗漏網(wǎng)的可能性；審批機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政策制定機(jī)構(gòu)的職能分立和物理分離使腐敗門檻大大提升；動態(tài)的審批標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制降低了新的腐敗空間形成的可能性。這些改革措施就像一層層的腐敗過濾網(wǎng)，極大地降低了腐敗發(fā)生的可能性，起到了較好的腐敗預(yù)防效果，在近年來省內(nèi)外國土資源部門腐敗現(xiàn)象多發(fā)的情形下，杭州市國土局沒有發(fā)現(xiàn)涉及權(quán)力尋租的腐敗事例。

（四）形成了一套可行的“內(nèi)部控權(quán)”機(jī)制

以行政審批處的設(shè)立為突破口，以監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離為基礎(chǔ)，杭州市國土局已然通過“0°自由裁量權(quán)”改革成功形成了“執(zhí)行權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”、“政策權(quán)”三權(quán)相對分立、互強(qiáng)互助又相互制約的局面，形成了內(nèi)部控權(quán)所需的有效監(jiān)督制約機(jī)制，從而也形成了較為可行的行政權(quán)“內(nèi)部控權(quán)”機(jī)制。其中最關(guān)鍵的監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離構(gòu)成了兩種不同性質(zhì)的權(quán)力在行政系統(tǒng)相互制約的格局，這是在我國宏觀政治體制對行政權(quán)還難以產(chǎn)生嚴(yán)厲約束的狀況下，另一條從內(nèi)部限制行政權(quán)濫用、預(yù)防腐敗的具有可操作性的控權(quán)機(jī)制。杭州市國土局的改革實(shí)踐證明，基于內(nèi)部分權(quán)形成的內(nèi)部控權(quán)模式對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、政府機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整、預(yù)防腐敗具有顯著作用，是在行政系統(tǒng)內(nèi)部行之有效的控權(quán)方法，大大彌補(bǔ)了立法和司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督上的不足。它對推進(jìn)我國行政改革具有非常重要的路徑參考價(jià)值。

（五）在國土局內(nèi)形成兩級監(jiān)督體系

監(jiān)督職能與審批職能的分離使得對行政審批權(quán)的監(jiān)督由原來各處室自我監(jiān)督轉(zhuǎn)為業(yè)務(wù)處室對審批處的監(jiān)督，監(jiān)督職能獨(dú)立化、專門化，產(chǎn)生了真實(shí)的監(jiān)督意向和監(jiān)督需求，業(yè)務(wù)監(jiān)督由虛轉(zhuǎn)實(shí)。業(yè)務(wù)處室仍保留政策制定職能，使監(jiān)督職能和政策制定職能在業(yè)務(wù)處室保持統(tǒng)一，這樣更能保證業(yè)務(wù)處室監(jiān)督的準(zhǔn)確性。同時(shí)，原紀(jì)檢監(jiān)察室的監(jiān)督職能和監(jiān)督方式也產(chǎn)生了聯(lián)動效應(yīng)，由原來的直接承擔(dān)審批監(jiān)督職能變成了監(jiān)督和協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)處室的審批監(jiān)督職能。由此，國土局內(nèi)部形成了由業(yè)務(wù)處室和監(jiān)察室構(gòu)成的兩級監(jiān)督體系，在增加監(jiān)督厚度的同時(shí)提高了業(yè)務(wù)監(jiān)督精度，監(jiān)督效果顯著增強(qiáng)。

五、結(jié)論

杭州市國土資源局在最初窗口服務(wù)的基礎(chǔ)上形成了行政審批改革倒逼機(jī)制，自2010年以來，以“0°自由裁量權(quán)”為價(jià)值指引，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化改革為基礎(chǔ)，以行政審批集中改革為載體，在國土系統(tǒng)率先成功開辟了將行政審批改革導(dǎo)向全面、系統(tǒng)改革的道路，使我國的行政審批改革不斷走向深化，是我國當(dāng)前行政審批改革的一次質(zhì)變過程，為構(gòu)建權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制探出了一條新路。

杭州市國土局“0°自由裁量權(quán)”行政審批改革借助成立獨(dú)立的行政審批處和行政審批標(biāo)準(zhǔn)化形成的機(jī)構(gòu)和規(guī)則力量，使改革成功擺脫對領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素的依賴，使改革具有不可逆性，這對行政審批權(quán)力相對集中的其他政府部門具有普遍的借鑒意義。

杭州市國土局以自由裁量權(quán)為改革著眼點(diǎn)，從自由裁量權(quán)的政治屬性出發(fā)，以有效約束自由裁量權(quán)為目的，探索出一個(gè)獨(dú)具特色的對行政審批權(quán)進(jìn)行全面改革的模式，形成了一套內(nèi)部控權(quán)的有效方法。

杭州市國土局的行政審批改革同時(shí)實(shí)現(xiàn)了效率與公平兩種價(jià)值訴求，在我國當(dāng)前法制還不健全的情況下，這種以行政改革推動政治改革，以組織績效推動政治績效、社會績效的改革路徑對實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會具有重要示范意義。□