制度創(chuàng)新擬或理念更新——社會(huì)轉(zhuǎn)型期改善民生問題的行政文化思考

葛荃

[摘要]當(dāng)代中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)整體的轉(zhuǎn)型，在這樣的過程中，制度的構(gòu)建與創(chuàng)新當(dāng)然很必要。然而，過于強(qiáng)調(diào)制度的作用，不免會(huì)在理論上忽略了制度的承載者——人。本文提出，人是社會(huì)轉(zhuǎn)型的根本推力和制度的承載物，人的精神和理念是社會(huì)轉(zhuǎn)型期改善民生問題的實(shí)質(zhì)與核心。文章分析了政治主體與行政主體，以及行政文化研究在推動(dòng)人的觀念更新中的重要意義。認(rèn)為制度創(chuàng)新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇?fù)硐碌娜?。排除了這些要素談改善民生的制度創(chuàng)新，其可行性是難以想像的。

[關(guān)鍵詞]制度創(chuàng)新；理念更新；社會(huì)轉(zhuǎn)型；民生問題；行政文化

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-4769(2012)01-0056-06

中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，從長時(shí)段歷史考量，應(yīng)當(dāng)起始于19世紀(jì)中葉，這個(gè)轉(zhuǎn)型歷經(jīng)了150余年，仍然在行進(jìn)中。在這一過程中，制度的變遷至為明顯，茲毋庸贅言。20世紀(jì)80年代以來，全社會(huì)被發(fā)展經(jīng)濟(jì)的欲念驅(qū)動(dòng)，依賴政策和制度領(lǐng)跑，確實(shí)有了長足的進(jìn)步。理論界暨學(xué)術(shù)界遂將當(dāng)代中國的進(jìn)步與成功寄托在制度變革方面，實(shí)是情有可原。捫心而論，這一選擇不無道理。不過。轉(zhuǎn)換一個(gè)視角來看，制度變革論者雖然把握住了當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程的主要路徑，但還是忽略了些什么。

一、問題的提出：

“制度至上論”忽略了什么

針對(duì)當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界的一股思潮：認(rèn)為解決中國改革和發(fā)展問題的關(guān)鍵在于制度。似乎只要在制度的更新、改制和構(gòu)建上下足了工夫，困擾社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展的難題就能迎刃而解。我們姑且將這種觀點(diǎn)稱之為“制度至上論”。關(guān)注制度的認(rèn)識(shí)雖然有道理，但是，認(rèn)識(shí)過于強(qiáng)化，難免會(huì)遮蔽制度內(nèi)里的關(guān)鍵之處：制定和實(shí)施制度、規(guī)制及政策的“人”，亦即作為社會(huì)政治主體的“人”。

我有一個(gè)基本判斷，認(rèn)為中國近代以來社會(huì)動(dòng)蕩、政治變革和制度的變遷及發(fā)展是顯而易見的事實(shí)，有目共睹。但是，作為社會(huì)政治主體的“人”的精神世界卻在一定程度上保持了“歷史的穩(wěn)定性”。如果從社會(huì)政治與文化精英的層面看其社會(huì)政治理念的進(jìn)步性，當(dāng)代之中國與近代之中國相比較，在諸多層面和角落或有不及。如若以當(dāng)年新文化運(yùn)動(dòng)提出的口號(hào)為標(biāo)的，當(dāng)前顯然尚未達(dá)成。一百多年來，我們一直踟躕在“啟現(xiàn)代化之蒙”的行進(jìn)途中。

我以為，近代以來中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展滯后，其緣由“不在于制，而在于政——不在于政，而在于人”。因之，本文針對(duì)當(dāng)下學(xué)界的“制度至上思潮”擬予解讀，從另一個(gè)視角提出問題：“制度創(chuàng)新還是理念更新”?

首先厘清幾個(gè)概念。關(guān)于制度，道格拉斯·C·諾斯(Douglass C.North)曾這樣解釋：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會(huì)演進(jìn)的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”有研究者站在社會(huì)學(xué)家的立場(chǎng)，認(rèn)為制度包含兩方面的含義?！暗谝唬贫仁巧鐣?huì)公認(rèn)的比較復(fù)雜而有系統(tǒng)的行為規(guī)則，是維系團(tuán)體生活和人類關(guān)系的法則和社會(huì)行為模式，是在特定的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域中比較穩(wěn)定和正式的社會(huì)規(guī)范體系。第二，制度包括正式的、成文的、理性化的形式，還包括風(fēng)俗、習(xí)慣、道德、文化、價(jià)值觀等非正式的、不成文的、非系統(tǒng)的表現(xiàn)形式?！睆纳厦娴慕缍矗贫鹊膬?nèi)涵是比較寬泛的。其本質(zhì)規(guī)定性是游戲規(guī)則和行為規(guī)范，表現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，包括理性的人為規(guī)定和約定俗成的慣常模式等多種構(gòu)成。

其次，關(guān)于制度創(chuàng)新的理論，學(xué)界一般認(rèn)為是源自經(jīng)濟(jì)學(xué)。1971年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘭斯·E·戴維斯和道格拉斯·C·諾斯出版了《制度變革和美國經(jīng)濟(jì)增長》一書，他們繼承了約瑟夫·A·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的創(chuàng)新理論，認(rèn)為制度創(chuàng)新“指的是能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或而外利益的對(duì)現(xiàn)存制度的變革”。不過，隨著研究的擴(kuò)展，制度創(chuàng)新被研究者們廣泛地運(yùn)用于多個(gè)研究領(lǐng)域，李景治就從政治發(fā)展的角度概括說：“制度創(chuàng)新就是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面制度的變革過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的進(jìn)步，并改善個(gè)人、組織與其外部環(huán)境，其直接結(jié)果是激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使各種社會(huì)資源配置更加合理，經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率有更大提高。

在這些表述中，制度的創(chuàng)新被看作是改進(jìn)環(huán)境、促使進(jìn)步、獲取更多利益以推動(dòng)社會(huì)政治發(fā)展的主要路徑。

再次，關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型，作為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，觀點(diǎn)眾多。有人講得簡(jiǎn)單，“中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)，就是從前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。有人概括出幾層內(nèi)涵：從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，從封閉半封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型，從一元管控型社會(huì)向多元統(tǒng)合型社會(huì)轉(zhuǎn)變等等。有人則講得更細(xì)致，把社會(huì)轉(zhuǎn)型的趨向歸納為十個(gè)方面。這些認(rèn)識(shí)見仁見智，其中將社會(huì)轉(zhuǎn)型理解為整體性和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換與發(fā)展的認(rèn)識(shí)是有一定道理的。如劉祖云所言：“社會(huì)轉(zhuǎn)型，是指社會(huì)從傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)過渡的過程，是社會(huì)中的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素此消彼長的進(jìn)化過程，是社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革與整體性發(fā)展，其主體是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型?！?/p>

基于以上敘述，本文提出這樣一個(gè)問題：民生問題的改善，是不是全部聚焦在制度創(chuàng)新方面?關(guān)于民生問題，當(dāng)前正在成為學(xué)界、理論界和政治宣傳的熱點(diǎn)，論著挺多，概念的界定分歧不大。就字面而言，無非是“人民生計(jì)”，即人們的生活問題。我們引用馬克思的一句話大概就可以說明了：“我們首先應(yīng)當(dāng)確定一切人類生存的第一個(gè)前提，也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”。那么，怎樣改善一般社會(huì)成員在實(shí)際生活中遇到的種種問題呢?我以為不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為制度的創(chuàng)新。

在我看來，制度至上論者的思慮范圍囿于規(guī)則、規(guī)定、制度、結(jié)構(gòu)的層面，他們沒有將話語沉降，落腳在所有這些制度與規(guī)則的載體——人的身上。這當(dāng)然不是什么缺陷或疏漏，因?yàn)樵谶@些專家學(xué)者們看來，人的思想與行為在制度和規(guī)制面前，當(dāng)然是服從與遵行。這是題中應(yīng)有之義，似乎毋須贅述。本文則稍稍轉(zhuǎn)換一下視角，從行政文化的層面設(shè)問，以為當(dāng)代中國發(fā)展中諸多問題的破解，包括當(dāng)下亟須改善的民生問題等等，都需要追溯至制度的載體一人。

二、人是社會(huì)轉(zhuǎn)型的根本推力和制度的載體

所謂“社會(huì)轉(zhuǎn)型”是社會(huì)的整體轉(zhuǎn)變、發(fā)展和進(jìn)步。人作為社會(huì)政治的載體，是社會(huì)轉(zhuǎn)型的根本推力。

把社會(huì)轉(zhuǎn)型視為社會(huì)的整體過程，在諸種觀點(diǎn)中是最具有合理性的，李培林的表述就很典型：“如果從理論上來界定社會(huì)轉(zhuǎn)型，可以簡(jiǎn)單地說，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種整體性的發(fā)展，也是一種特殊的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，有必要把數(shù)量分析引入對(duì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)

的考察?！痹谶@樣的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，人作為社會(huì)政治的主體，必然是踐行和促動(dòng)這一轉(zhuǎn)型過程的實(shí)際推力。無論是“從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型”，還是“從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從封閉、半封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型”，或是“從同質(zhì)的單一性社會(huì)向異質(zhì)的多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)型，從倫理社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)型”，都不可能脫離人的選擇與行為過程。正如李培林所提到的：“社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變；在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們的行為方式、生活方式、價(jià)值體系都會(huì)發(fā)生明顯的變化。”這就是說，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革，包括經(jīng)濟(jì)、制度、法制和文化等諸多層面。其中，文化層面的轉(zhuǎn)型和變革是最具有實(shí)質(zhì)性的，而人的精神和理念的轉(zhuǎn)型與變革則是當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型最深層的變革。從20世紀(jì)80年代以來的行進(jìn)歷程看，這一變革開端于物質(zhì)即經(jīng)濟(jì)方面，其間伴隨著法制和制度，同時(shí)也出現(xiàn)了覆蓋廣泛、某些局部日益嚴(yán)重的社會(huì)沖突和發(fā)展障礙。民生問題之所以受到執(zhí)政黨的重視，以至于成為當(dāng)代熱門話題之一，恰恰是上述沖突與障礙嚴(yán)重到必須關(guān)切的一種反應(yīng)。

我以為，經(jīng)濟(jì)一市場(chǎng)、法制和制度是社會(huì)的表層結(jié)構(gòu)，人的價(jià)值觀念、人權(quán)觀念、利益意識(shí)和現(xiàn)代化法制理念等等，即人的精神和理念層面才是社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)。這一層面的變革如若滯后，必然會(huì)與變革中的表層結(jié)構(gòu)處于錯(cuò)位、扭曲和相互糾結(jié)的狀態(tài)，正如我們現(xiàn)在所看到的。除非提升人的精神與理念，否則就是社會(huì)表層運(yùn)作與深層結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、糾結(jié)的進(jìn)一步加劇。如果說當(dāng)下的“維穩(wěn)”問題不過是令執(zhí)政黨“頭疼”不已，那么，錯(cuò)位加劇導(dǎo)致維穩(wěn)失效，其后的局面必將是社會(huì)沖突的全面失控，最終引發(fā)社會(huì)整體性的失序、動(dòng)蕩與嚴(yán)重的政治危機(jī)。由此，本文以為，一般社會(huì)成員即全體公民是社會(huì)轉(zhuǎn)型的根本推力，離開人的本性與特點(diǎn)談社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新，多少有些疏忽。具體到民生問題，脫開人的觀念、意識(shí)和心態(tài)談民生問題，有如膠柱鼓瑟，難以破題。

換言之，探討促進(jìn)、改善民生問題從制度創(chuàng)新立論，不無合理。但是我們不能忽視與這一論題緊密相關(guān)的政治形態(tài)和社會(huì)政治主體。社會(huì)轉(zhuǎn)型-改善民生-制度創(chuàng)新問題的背后是當(dāng)代中國社會(huì)整體的進(jìn)步，其中的關(guān)鍵是人的進(jìn)步，包括人價(jià)值觀念、意識(shí)和行為選擇。社會(huì)學(xué)家們?nèi)缤螌W(xué)家們，往往關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)——制度與機(jī)制，但是，所謂轉(zhuǎn)型“它是指一種整體的和全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過渡，而不僅僅是某些單項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。這一點(diǎn)我以為至關(guān)重要，連馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中描述的理想社會(huì)都是以人的全面發(fā)展為指標(biāo)的。我們探討改善民生問題，似乎應(yīng)該從制度創(chuàng)新的層面更深入一步，從一般社會(huì)成員的現(xiàn)代化意識(shí)、公民觀念，以及政治權(quán)力的實(shí)際承載者們的現(xiàn)代化理念、社會(huì)政治主體意識(shí)等處起筆，為改善民生而成功破題。

從社會(huì)發(fā)展的層面看，制度創(chuàng)新有利于社會(huì)進(jìn)步，這一提法很有感召力，也很誘人，值得為其開動(dòng)腦筋。不過，如若仔細(xì)思忖，制度的創(chuàng)新、制定、執(zhí)行與操作，都是社會(huì)政治主體在承載之，制度與人實(shí)際存在著互動(dòng)的關(guān)系，亦即相互影響與作用的狀況。因之，偏重于制度創(chuàng)新而忽略人，顯然難以取得預(yù)期的效果，達(dá)成預(yù)設(shè)的目標(biāo)。30多年來，我們已經(jīng)有了不少的制度創(chuàng)新。例如為了治理濫用權(quán)力攫取資源中飽私囊，我們沒有制度創(chuàng)新嗎?效果如何呢?

張揚(yáng)制度建設(shè)在社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的作用，目前已是學(xué)界主流思潮。為什么會(huì)是這樣，緣由很多。從政治文化的層面看，我以為是受到了現(xiàn)代西方自由主義思潮的影響。自1860年以來，中國開啟了向西方尋求真理的過程。無論是自由主義、保守主義還是馬克思主義，無不是西學(xué)的造物。20世紀(jì)80年代以來，西學(xué)東漸展現(xiàn)出又一個(gè)高潮，以羅爾斯、哈耶克為代表的現(xiàn)代自由主義思潮成為學(xué)界時(shí)尚?，F(xiàn)代自由主義理論家們?cè)诰唧w的社會(huì)認(rèn)識(shí)方面或有分歧，但是在人與制度的選擇上，他們更注重后者。在他們看來，自由主義理論無非是對(duì)于政治制度與法律制度合理性的理論論證。

自由主義思潮當(dāng)然關(guān)注個(gè)人和人的利益問題。不過在現(xiàn)代社會(huì)條件下，一般社會(huì)成員即公民個(gè)人的利益問題是通過受到法律積極維護(hù)的公民權(quán)利義務(wù)來體現(xiàn)的，個(gè)人的道德評(píng)判與行為正當(dāng)性也是通過政治制度和法律制度的中介來驗(yàn)證并校正的。因而在現(xiàn)代自由主義來看，社會(huì)制度即政治制度與法律制度是問題的本根。將這樣的政治理念作用于社會(huì)，制度的構(gòu)建與更新遂成為社會(huì)發(fā)展的主要?dú)w結(jié)點(diǎn)，在中國理論界亦成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

然而，西方自由主義思潮淵源有自，西方社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程業(yè)已行進(jìn)了六、七百年，對(duì)于人的啟蒙，價(jià)值觀念、意識(shí)、理念的現(xiàn)代化洗禮已經(jīng)完成。他們的政治文化根源是自由主義?，F(xiàn)代政治理念所謂權(quán)力義務(wù)公民尊嚴(yán)的自覺及法治：意識(shí)等，在西方文化土壤中已然成熟，當(dāng)下可以只管收獲，不問耕耘?！耙岸蔁o人舟自橫”，現(xiàn)代自由主義自然會(huì)側(cè)重制度層面的考量。

中國則不然。我們的現(xiàn)代化進(jìn)程不過是一個(gè)半世紀(jì)，我們的啟蒙命運(yùn)多舛，困頓艱難。我們政治文化根源是王權(quán)主義②。在當(dāng)代中國人的精神內(nèi)里，在社會(huì)層面上，現(xiàn)代化觀念和意識(shí)還基本處于童稚狀態(tài)。除了極少數(shù)先進(jìn)人士，絕大多數(shù)的所謂文化精英、政治精英和商界一經(jīng)濟(jì)的精英們，對(duì)現(xiàn)代化價(jià)值準(zhǔn)則的認(rèn)知或是他們自認(rèn)為的現(xiàn)代化理念大體上都處于誤讀與模棱的狀態(tài)。

因此，在社會(huì)政治實(shí)踐中，還需要新的創(chuàng)新制度問世。

三、理念更新：關(guān)于制度創(chuàng)新的可行性陳述

本文的主題“理念更新”是個(gè)看似很虛其實(shí)很實(shí)的問題。諸如當(dāng)前引起眾多研究興趣同時(shí)也帶來諸多困擾的公民社會(huì)、公民意識(shí)、公民觀念等問題，其核心即是人的理念的更新。本文之所以提出“理念更新”，是基于下面的考慮。

政治制度及政策的價(jià)值在社會(huì)實(shí)效，在于實(shí)施的有效性。既然制度運(yùn)作——政策實(shí)施的對(duì)象和實(shí)施操作的主體都離不開人的承載，那么，如若我們改善民生問題的思緒纏繞在制度的制定與實(shí)施方面，事實(shí)上，這種狀況反而更需要關(guān)注人的問題。因?yàn)?，在?dāng)代中國社會(huì)，制度制定與實(shí)施的場(chǎng)域恰恰是政治權(quán)力主體得以運(yùn)用手中權(quán)力自由裁量的過程。在政治權(quán)力主體或行政權(quán)力主體執(zhí)掌和行使公共權(quán)力的過程中，在權(quán)力制約嚴(yán)重缺失的情況下，權(quán)力的濫用和公民權(quán)益被無端剝奪的狀況就會(huì)與人們的良好愿望嚴(yán)重背離，而深深地陷于窘境。為此，我們的思緒便需要深入到制度創(chuàng)新的內(nèi)里，來尋求其間的癥結(jié)：首要解決的并非制度本身，而是制度的承載物——人的精神和理念。這里涉及到兩個(gè)問題：一是對(duì)于政治主體和行政主體的辨析，另一是對(duì)行政文化在制度建構(gòu)中的價(jià)值判斷。

關(guān)于政治主體和行政主體，我曾經(jīng)試著做過界定，立意是從政治哲學(xué)和行政哲學(xué)的層面，厘清在社會(huì)政治生活中，政治權(quán)力的執(zhí)掌者與公民之間的關(guān)系定位。

現(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為，政治主體(politicalsubject)即是政治行為者。我以為就一般意義而

言，政治主體可以分為兩個(gè)層面，一是“社會(huì)政治主體”，另一是“政治權(quán)力主體”。前者是從廣泛意義上對(duì)于政治主體的一種理解。相對(duì)政治環(huán)境而言，指的是一般社會(huì)成員，亦即具有一定的政治認(rèn)知、具備政治人格和政治參與意識(shí)的人；從現(xiàn)代法制社會(huì)的角度看，社會(huì)政治主體對(duì)于自身的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)明確的自覺，其主要的角色擔(dān)當(dāng)是公民。

后者是對(duì)政治主體的一種狹義的理解。相對(duì)于運(yùn)作中的政治權(quán)力以及政治權(quán)力宰制范圍內(nèi)的一般社會(huì)成員而言，執(zhí)掌和操作政治權(quán)力的成員構(gòu)成政治主體。這類政治主體基于其特殊的政治角色定位，而在政治過程中處于主導(dǎo)地位，對(duì)于其政治行為所涉及的對(duì)象具有支配力。換言之，政治權(quán)力主體指的是政治系統(tǒng)中的掌權(quán)者，相對(duì)政治制度、政治設(shè)施和政治輸入輸出過程而言，他們的主體地位和支配作用是顯而易見的。

從行政哲學(xué)的層面看，其主體的辨析依然兩分，可以稱之為“行政關(guān)系主體”和“行政權(quán)力主體”。前者指的是在行政管理的范圍內(nèi)，一般社會(huì)成員與行政權(quán)力主體在行政管理的過程中結(jié)成了行政管理關(guān)系。從形式上看，是政府官員、公務(wù)員即行政組織的代表者在執(zhí)掌和行使行政管理權(quán)力。依照中國憲法第2條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！闭靶姓M織的權(quán)力是全體公民所委托賦予的公權(quán)力。在這一點(diǎn)上，一般社會(huì)成員即公民是主體。也就是說，行政組織及其代表者們所實(shí)際行使的行政管理權(quán)力是其管理的對(duì)象人——公民或社會(huì)公眾所委托其行使的公權(quán)力。因之，在管理與被管理的基本關(guān)系中，一般社會(huì)成員是主體。

行政權(quán)力主體是說，在行政管理的過程中。行政組織以及行使行政管理權(quán)力的人實(shí)際運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行管理，一般社會(huì)成員則是行政權(quán)力的受體，他們接受和服從相應(yīng)的管理，就此而言。他們是客體。用“行政權(quán)力主體”界定行政組織及其代表者，是從行政哲學(xué)的視角認(rèn)識(shí)這種關(guān)系。確指行政組織的主體意涵是在行政權(quán)力的運(yùn)作過程中被認(rèn)定的，一般社會(huì)成員在這一過程中的行為才會(huì)被賦予了義務(wù)合理性和操作的正當(dāng)性。

本文之所以要辨析政治與行政主體問題是為了說明，在制度的制定和實(shí)施中，一般社會(huì)成員即公民具有更為根本的即“第一序位”的主體定位。這種定位不僅需要法律的確定與維系，同時(shí)也需要在人們的觀念和意識(shí)中，具有明晰的自覺。特別是作為政治權(quán)力主體和行政權(quán)力主體的政府官員即公共權(quán)力的執(zhí)掌者與行使者們，在他們眼中的“群眾”、“老百姓”其實(shí)是制約權(quán)力的權(quán)利主體，他們是官員們執(zhí)掌和行使的公共權(quán)力的賦予者。一般社會(huì)成員的主體定位表明，在實(shí)際政治運(yùn)作和行政管理過程中，他們選擇服從或遵從無非是其公民義務(wù)的踐行；同時(shí)，他們的基本人權(quán)、公民的尊嚴(yán)和權(quán)利必須得到相應(yīng)尊重，因?yàn)樗麄冏鳛榈谝恍蛭坏纳鐣?huì)政治主體擁有神圣和不可侵犯的公民權(quán)利。如果他們的權(quán)益受到傷害或侵犯，作為公民，他們的利益訴求渠道是暢通和有效的，他們的權(quán)益必將受到法律的絕對(duì)維護(hù)。

假設(shè)，當(dāng)代中國的權(quán)力執(zhí)掌者與行使者的政治意識(shí)中具有明晰的現(xiàn)代主體理念，他們有著清晰的政治認(rèn)知，其面對(duì)的公眾是社會(huì)政治的主體和行政關(guān)系主體，他們不過是在執(zhí)掌并行使公眾委托和賦予他們的權(quán)力。如果在行使權(quán)力的過程中，他們無視這一點(diǎn)，把公眾視為“刁民”，對(duì)公眾“執(zhí)法粗暴”，動(dòng)輒打砸，“暴力執(zhí)法”，甚而傷及人身，他們必然會(huì)受到法律的嚴(yán)厲制裁。這時(shí)，近年來愈益普遍和劇烈的“群體性事件”至少在引發(fā)的主觀因素上會(huì)有所抑制。也就是說，當(dāng)我們的政府官員和執(zhí)政的執(zhí)法者們真的將這樣的現(xiàn)代政治理念替代了深深盤踞在他們觀念意識(shí)中的權(quán)力崇拜、等級(jí)身份和特權(quán)意識(shí)，這時(shí)，制度的創(chuàng)新與實(shí)施方才具有了可行性。

基于本文關(guān)于政治主體兩分結(jié)構(gòu)的陳述，作為社會(huì)政治主體和行政關(guān)系主體的一般社會(huì)成員，其主體理念當(dāng)然也存有缺漏。但是，從政治權(quán)力運(yùn)作過程看，一般社會(huì)成員畢竟處于相對(duì)的客體位置，因之就改善民生的制度創(chuàng)新而言，權(quán)力主體的觀念更新才是問題的關(guān)鍵。為此就需要從行政文化的視角進(jìn)一步予以解讀。

關(guān)于行政文化的研究，當(dāng)前論者不少，界定頗紛紜。我的看法是：“行政文化屬于狹義的文化范疇，是指在一定歷史條件下通過行政社會(huì)化而影響著行政主體的行政行為、行政傾向、行政態(tài)度、行政價(jià)值觀、行政情感和行政心理等一切主觀因素的總稱。如果從學(xué)科歸屬來看，行政文化是政治學(xué)學(xué)科的政治文化研究的一個(gè)特定的研究領(lǐng)域?！薄啊边@一界定是狹義的，為的是將行政文化研究的邊界劃定在政治與行政權(quán)力的范圍之內(nèi)，研究的對(duì)象是人，具體說是一些特定的人群，亦指那些執(zhí)掌和行使行政權(quán)力的人，亦即政府成員，也可稱之為“政府人”。

行政文化是行政行為的深層結(jié)構(gòu)，是政治權(quán)力在運(yùn)作和行使中的精神內(nèi)核，作為影響政治和行政行為的主觀性因素，行政文化可以穩(wěn)定或變革行政系統(tǒng)，規(guī)范、引導(dǎo)或調(diào)整行政行為。行政文化對(duì)政治運(yùn)作和行為的影響是無形、深刻而持續(xù)的。這種影響體現(xiàn)在社會(huì)政治過程的踐行中。一般會(huì)通過政府人的行為表現(xiàn)出來。

從行政文化的層面看，在當(dāng)代中國，嚴(yán)重阻礙政治權(quán)力執(zhí)掌與行使者們現(xiàn)代政治理念的既非資產(chǎn)階級(jí)思想，也非教條主義思維，而是源于傳統(tǒng)中國王權(quán)主義政治文化的“官本位”政治理念。前述所謂權(quán)力崇拜、等級(jí)身份和特權(quán)意識(shí)，無非都是官本位政治理念的諸種表現(xiàn)。

在強(qiáng)勢(shì)的官本位政治理念作用下，當(dāng)官的行為表現(xiàn)聚集為“管”、“治”二字。有的人表現(xiàn)得官氣十足、奉上壓下、唯上是從，公然踐踏人權(quán)、知法犯法、執(zhí)法犯法、欺壓民眾，以至于官官相護(hù)，集群性聚斂錢財(cái)，真可謂丑陋不堪，無恥之尤。同時(shí)，另一方面，一般社會(huì)成員的政治主體意識(shí)原本贏弱，在強(qiáng)權(quán)的壓迫下，愈加難以彰顯。既然政治上的身份地位決定了統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，基于榜樣效應(yīng)和實(shí)際利益，一般社會(huì)成員除非通過某種方式或途徑改換其“庶民”的身份，想方設(shè)法介入體制，分享權(quán)力并占有利益，否則就只有滯存于社會(huì)的底層，承受欺壓。換言之，在當(dāng)代中國強(qiáng)權(quán)與官本位政治理念相互融通而形成的強(qiáng)勢(shì)壓制下，當(dāng)代中國一般社會(huì)成員的政治主體意識(shí)非但沒能擴(kuò)展和提升，反而在實(shí)際社會(huì)政治生活中，在關(guān)切自身利益是非的取與舍中。往往選擇了權(quán)力的一方，表現(xiàn)出對(duì)于政治權(quán)力和特權(quán)的普遍崇拜與熱衷。

本文沒有做計(jì)量分析，當(dāng)然不能說上述狀況涵蓋了全部，但也不能認(rèn)可只是個(gè)別，僅從“群體性事件”年終統(tǒng)計(jì)達(dá)六位數(shù)的信息看，當(dāng)代中國政府人之現(xiàn)代政治理念的缺失程度是極為普遍和至為嚴(yán)重的。在這種狀況下，制度創(chuàng)新的意義難免大打折扣，那么，創(chuàng)新制度在改善民生方面的實(shí)際價(jià)值又如何估量呢?

不可忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，近十年來，從網(wǎng)絡(luò)民意看，中國公眾的法制觀念有所提升。從2001年劉涌案到2011年的藥家鑫案，公眾與“權(quán)勢(shì)”數(shù)個(gè)回合的較量，可以謂之“公理戰(zhàn)勝了強(qiáng)權(quán)”。在這樣的較量中，公理的一方不排除情感因素，但無可爭(zhēng)辯的是，事實(shí)表明了人的政治理念在行為選擇和制度實(shí)施中的正面價(jià)值和主導(dǎo)作用。由此亦可以認(rèn)定，行政文化研究對(duì)于催動(dòng)政府人政治理念的轉(zhuǎn)換亦應(yīng)具有相應(yīng)的作用。行政文化在制度建構(gòu)中的功能和價(jià)值亦藉此而顯現(xiàn)。

綜上，制度創(chuàng)新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇?fù)硐碌娜?。排除了這些要素談制度創(chuàng)新，其可行性是難以想像的。為此，我們可以重溫領(lǐng)袖的話語，為本文作結(jié)：“要改變中國的面貌除開建工廠、修水庫、修馬路等等，最重要的就是改造人?！?/p>