基層社會管理創(chuàng)新中的民生與自治互促共贏策略——成都村級公共服務(wù)和社會管理政策的實(shí)踐與啟示

王健 徐睿

[摘要]提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平、提高農(nóng)村基層治理水平是目前農(nóng)村工作的兩個(gè)重點(diǎn)。成都以民生帶動民主、民主保障民生為特點(diǎn)的村級公共服務(wù)和社會管理改革有機(jī)地將這兩個(gè)重點(diǎn)結(jié)合起來，通過政府制度化的專項(xiàng)資金投入，不僅撬動起更多的社會資金改善村莊的民生，而且在資金的使用過程中強(qiáng)化了民主學(xué)習(xí)，收到民主與民生互促雙贏的效果。成都的實(shí)踐給基層治理和村級公共服務(wù)的完善帶來諸多啟示。

[關(guān)鍵詞]基層社會管理；村級公共服務(wù)；自治；成都實(shí)踐

[中圖分類號]C916.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1000-4769(2012)01-0010-07

社會管理和公共服務(wù)是兩個(gè)密不可分的概念，尤其是從現(xiàn)代社會管理理念的多元主體及公共服務(wù)供給的多元模式來看，二者的內(nèi)涵高度重合。就村級層面而言，兩者的關(guān)系可以概括為，以新型社會管理的理念來提供村級公共服務(wù)，同時(shí)在提供村級公共服務(wù)的過程中，使新型社會管理的理念在農(nóng)村扎根發(fā)芽開花結(jié)果。簡言之，通過二者間的良性互動，達(dá)到雙贏的效果。

十六屆四中全會從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這種管理格局的提出是以中國特有的方式，表達(dá)了社會管理主體的多元化，即由國家力量與社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民。共同治理一個(gè)社會。從村級社會管理的角度來看，就是確立村級社會管理的主體、對象、方式，回答“誰來管”、“管什么”、“如何管”的問題。

成都在2003年正式啟動城鄉(xiāng)一體化時(shí)，就將完善農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會管理作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，2008年11月，成都市委、市政府出臺了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見(試行)》(成委發(fā)[2008]37號)，并于2009年在各區(qū)(市)縣全面推行村級公共服務(wù)和社會管理改革工作。成都將村級公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作與村級治理結(jié)構(gòu)的建立及治理機(jī)制的完善有機(jī)結(jié)合，探索出一條以民主決策保障民生事業(yè)順利推進(jìn)，以民生事業(yè)推動民主參與機(jī)制不斷完善的良性互動路徑，實(shí)現(xiàn)了自上而下的賦權(quán)與自下而上的民主參與相結(jié)合的制度創(chuàng)新，對我國推進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有重要的借鑒作用。

本文擬以成都市開展村級公共服務(wù)與社會管理創(chuàng)新兩年多來的實(shí)踐為觀照，對村級公共服務(wù)和社會管理改革從基本做法、突出特點(diǎn)、實(shí)施成效、借鑒價(jià)值、存在問題等方面進(jìn)行總結(jié)與分析，為這項(xiàng)制度的完善提出意見與建議，為這項(xiàng)創(chuàng)新政策的推廣與運(yùn)用提出可資借鑒的參考。

一、基層社會管理、自治、民生間的關(guān)系梳理

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，解決了我國社會管理發(fā)展的方向問題，是一種社會管理及公共事務(wù)由政府、非營利組織(第三部門)、公民、家庭、社區(qū)、企業(yè)等主體共同參與治理的新思路。而治理既是一個(gè)公眾參與的過程，也是一個(gè)公共服務(wù)供給的過程。Ⅲ換言之，社會管理應(yīng)該是體現(xiàn)服務(wù)職能的治理，重點(diǎn)要抓好民主參與和公共服務(wù)供給。

社會管理的格局定位給基層社會管理工作指明了方向?；鶎由鐣芾恚貏e是農(nóng)村基層社會管理，一是要抓好村民自治，二是要抓好民生服務(wù)。

村民自治是我國農(nóng)村治理的基本制度，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是其主要內(nèi)容和具體要求。然而，“民主決策”和“民主監(jiān)督”目前仍是村民自治中的薄弱環(huán)節(jié)。作為村級主要決策機(jī)構(gòu)的村民會議和村民代表大會運(yùn)行機(jī)會較少，村民對決策過程的知曉程度較低。村干部兼任村務(wù)公開小組和民主理財(cái)小組成員，同體監(jiān)督問題突出，群眾對村干部工作不了解，對村里事務(wù)不明白。對村財(cái)務(wù)管理不清楚。顯然，現(xiàn)行的村級治理機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)以體現(xiàn)民主、注重民生為主要特征的社會管理格局的發(fā)展要求。有必要建立以農(nóng)村參與式民主為主要特征，充分調(diào)動農(nóng)民主動性、積極性，真正發(fā)揮農(nóng)民主人公地位的新型村級治理機(jī)制。這是各地近年來探索村民自治創(chuàng)新的共同亮點(diǎn)。成都的實(shí)踐也有體現(xiàn)，構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、村民(代表)會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與的，充滿生機(jī)和活力的村級治理機(jī)制。

民生服務(wù)是各級政府的職能重心，政府的根本責(zé)任就是為公民提供有效的公共服務(wù)，社會管理的最終落腳點(diǎn)也在于為社會和公眾提供服務(wù)。然而，農(nóng)村公共服務(wù)的供給總量仍然不足、供給模式效率仍然不高。長期以來，在村級公共品的供給上，我國實(shí)行城市偏向型城鄉(xiāng)非均衡供給策略，突出表現(xiàn)為政府提供的公共品大多涉及城市居民，而農(nóng)村公共品的供給主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在供給格局上，總體而言，沒有改變“國家單方供給”公共服務(wù)的漠式。顯然，村級公共服務(wù)供給現(xiàn)狀難以滿足公共需求全面快速增長的發(fā)展趨勢。亟須加大財(cái)政投入，并建立起政府、市場、社會、農(nóng)民等多主體參與的供給機(jī)制，走出公共服務(wù)投入資金不足、供給效率低下的困境。

綜上，村民自治的關(guān)鍵在于調(diào)動起村民參與村務(wù)的積極性，落實(shí)群眾對村務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；而民生服務(wù)的關(guān)鍵則在于服務(wù)供給的充足有效，將多元治理的理念滲透于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給過程中。

那么如何調(diào)動村民參與的積極性，如何確保服務(wù)供給的充足有效?統(tǒng)籌考慮村民自治和民生服務(wù)無疑更有利于促進(jìn)二者各自的發(fā)展。從村民自治與民生服務(wù)互動的角度來看，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都需要一個(gè)對象，比如公共服務(wù)。通過對公共服務(wù)項(xiàng)目的決策、管理、監(jiān)督，民主有的放矢、得以實(shí)踐，群眾自主意識、自治意識就會逐漸增強(qiáng)，參與村級事務(wù)管理的積極性就會逐漸提高；反過來，因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目是在民主實(shí)踐中實(shí)施的，作為農(nóng)村公共服務(wù)直接受益主體的農(nóng)民表達(dá)出了對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的真實(shí)偏好，以“自下而上”的需求主導(dǎo)型供給突破了“自上而下”的政績需求型供給，促進(jìn)了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給效率的提高。

可見，基層社會管理、自治、民生之間存在必然的邏輯關(guān)聯(lián)。而成都村級公共服務(wù)和社會管理改革就是對基層社會管理的一次創(chuàng)新實(shí)踐，是彰顯民生與自治互促共贏的一次大膽嘗試。

二、實(shí)踐基層社會管理創(chuàng)新的成都村級公共服務(wù)改革

2008年底，成都市委、市政府出臺了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見(試行)》(成委發(fā)[2008]37號)，2009年正式在各區(qū)(市)縣推開。此次改革主要體現(xiàn)在五大機(jī)制的創(chuàng)新，即分類供給機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、民主管理機(jī)制、設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制、人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。其中，最為核心的是分類供給機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和民主管理機(jī)制，明確了村級公共服務(wù)的供給格局是“一主多元”，需要“財(cái)政下鄉(xiāng)”的供給保障，并以“農(nóng)民做主”的方式來提高供給效率。

1分類供給機(jī)制。成都市將村級公共服務(wù)和社會管理分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會管理7大類59

項(xiàng)。界定供給格局為“一主多元”，即政府居主導(dǎo)地位，做好基本的公益性公共服務(wù)和社會管理；村級自治組織做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)和管理；引導(dǎo)和規(guī)范社會組織開展公共服務(wù)和社會管理；依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務(wù)和社會管理。

分類供給確立了公共服務(wù)供給“政府主導(dǎo)、多方參與”的基本模式，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)構(gòu)從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”向“公共服務(wù)”和“社會管理”的職能轉(zhuǎn)變，明晰了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中各級政府的責(zé)任和其他力量的應(yīng)有作用，厘清了政府、村級自治組織、市場、社會組織的相互關(guān)系。正是因?yàn)橛辛藞?zhí)政理念的真正轉(zhuǎn)變和打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的堅(jiān)定決心，成都改革才能在切實(shí)的財(cái)政投人支持及放手賦權(quán)后農(nóng)民的積極參與中，形成農(nóng)村公共服務(wù)“政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同”的多元供給局面。

2經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。成都市、縣兩級財(cái)政每年向全市范圍內(nèi)建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬元的村級公共服務(wù)與社會管理專項(xiàng)資金，對近郊區(qū)(縣)按照市、縣(區(qū))兩級財(cái)政5：5的比例分擔(dān)，遠(yuǎn)郊縣(市)7：3的比例分擔(dān)。并開設(shè)專用賬戶，實(shí)行專賬核算、?？顚Ｓ?。同時(shí)引入社會力量，允許經(jīng)村民(代表)會議決定，可以按專項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)方法7倍杠桿率向城投公司融資，以解決村級公共服務(wù)資金不足的問題。對于一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施較為落后的村莊，加大一次性投入。

成都做法的一大特點(diǎn)，首先明確了政府投入的主體地位，要求各級政府將村級基本公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制定對村級公共服務(wù)和社會管理投入的最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還制定了一條剛性政策確保對農(nóng)村資金投入的傾斜，即，以2008年為基數(shù)，各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資都主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)。顯然，與其他境況類似的地區(qū)相比，成都的財(cái)政投入力度更大、措施更實(shí)在，因而在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、提高村級公共服務(wù)和社會管理水平方面走在了前面。

3民主管理機(jī)制。在推進(jìn)村級公共服務(wù)改革的同時(shí)，成都也在探索新型村級治理機(jī)制，初步形成了“政府主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、還權(quán)賦能、村民自主”的新格局。民主管理滲透到公共服務(wù)項(xiàng)目的議定、監(jiān)督、評議各環(huán)節(jié)，民主選舉產(chǎn)生的村民議事會成員通過村民議事會議決專項(xiàng)資金的使用、管理和監(jiān)督。在實(shí)踐中，民主管理機(jī)制主要包括三個(gè)步驟：首先，民主議定項(xiàng)目，由村民集體決定項(xiàng)目內(nèi)容和實(shí)施順序，最大程度地體現(xiàn)公正；其次，民主監(jiān)督項(xiàng)目，村民選舉產(chǎn)生的村民議事會或監(jiān)事會，定期對項(xiàng)目的實(shí)施和經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督；第三，民主評議項(xiàng)目，一評是否達(dá)到合同要求，二評村民滿意程度，三評如何改進(jìn)提高。

成都將專項(xiàng)資金的管理使用與基層民主政治建設(shè)掛鉤，盡可能地放大民生項(xiàng)目對民主氛圍的杠桿效應(yīng)和輻射效應(yīng)。這一重要特點(diǎn)貫徹于公共服務(wù)的各類供給中：首先，由政府組織實(shí)施的村級公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目需農(nóng)民群眾民主評議；其次，由政府委托村級自治組織實(shí)施的項(xiàng)目需農(nóng)民群眾民主監(jiān)督；第三，由村級自治組織提供的項(xiàng)目需農(nóng)民群眾民主管理；最后，由政府支持、市場主體實(shí)施的則需接受農(nóng)民群眾的評議和監(jiān)督。正是因?yàn)槊裆?xiàng)目與民主治理相捆綁的方式，所以在實(shí)踐中，一方面可以使代表村民的村民議事會組織有用武之地，代表村民表達(dá)意愿、表達(dá)訴求，切實(shí)行使對村莊事務(wù)廣泛的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面也借助民生項(xiàng)目的開展鞏固了村民議事會這一村民民主決策機(jī)制，使其制度化、規(guī)范化、程序化，有利于民主氛圍的形成。

三、彰顯民生與自治互促共贏的改革成效和啟示

根據(jù)我們①對成都市20個(gè)區(qū)(市)縣開展村級公共服務(wù)和社會管理改革的政策研究、在9個(gè)區(qū)(市)縣進(jìn)行的干部座談和分段開展的1130份入戶訪談，我們認(rèn)為此項(xiàng)工作已取得顯著成效，不僅在制度設(shè)計(jì)上突破了一直以來公共服務(wù)投入城鄉(xiāng)分割的局面，將村級專項(xiàng)資金納入財(cái)政預(yù)算，而且在政策實(shí)踐中創(chuàng)新專項(xiàng)資金的投放運(yùn)作方式，將民生與民主有機(jī)結(jié)合，推動村民生活和基層治理的相互促進(jìn)，并為其他區(qū)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展道路積累了經(jīng)驗(yàn)，具有寶貴的啟示意義和借鑒價(jià)值。

(一)實(shí)施成效

1建立起村級公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長機(jī)制

全國范圍內(nèi)，成都市對農(nóng)村的財(cái)政投入比例處于領(lǐng)先地位。自2008年底，村級公共服務(wù)和社會管理改革啟動以來，兩年的時(shí)間，財(cái)政累計(jì)投入超過11億元。以2009年為例，市縣兩級財(cái)政共預(yù)算村級專項(xiàng)資金7.1億多元。全市2800個(gè)村莊專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)平均25萬元，有些村(涉農(nóng)社區(qū))經(jīng)費(fèi)更多，如青羊區(qū)2009年在涉農(nóng)社區(qū)公共服務(wù)和社會管理方面的區(qū)財(cái)政預(yù)算比2008年增長28％，平均每個(gè)涉農(nóng)社區(qū)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)達(dá)到68萬元以上②；又如雙流縣在實(shí)現(xiàn)每村20萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，2009年再一次性給予每村20萬元的經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加上其他投入，每個(gè)村用于公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)平均達(dá)到55萬元，實(shí)現(xiàn)了村級公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的大幅增長。據(jù)《關(guān)于成都試驗(yàn)區(qū)深入推進(jìn)“六個(gè)一體化”比較研究》，成都市在度量城鄉(xiāng)居民生活水平均衡程度的“城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差異系數(shù)”上，僅次于上海而排在第二位，高于對比城市天津、重慶、武漢等。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著影響的背景下，地處西部的成都市在提高村民生活質(zhì)量方面的努力就顯得尤為可貴。

2“一主多元”的分類供給局面初步呈現(xiàn)

成都市將村級公共服務(wù)和社會管理分為7大類59項(xiàng)。各區(qū)(市)縣結(jié)合自身實(shí)際，對59項(xiàng)服務(wù)進(jìn)一步細(xì)化，如大邑縣細(xì)化為116項(xiàng)，成華區(qū)細(xì)化為100項(xiàng)。此外，區(qū)分了項(xiàng)目供給的牽頭單位和實(shí)施主體，將各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))組織、市場都納入進(jìn)來，探索實(shí)施一主多元的供給模式。一是確立政府財(cái)政投入的主體地位和基本公益性公共服務(wù)和社會管理的職責(zé)。二是引入市場力量，參與修路、修溝渠等投入較大的公共服務(wù)項(xiàng)目。如雙流縣彭鎮(zhèn)羊坪村在公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)、公共環(huán)境衛(wèi)生管理等項(xiàng)目中，采取向村內(nèi)外市場主體和村民公開招標(biāo)、競買等市場競爭方式，大大降低了管護(hù)成本，提高了公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用效率。三是鼓勵(lì)社會組織參與村級公共服務(wù)供給，如雙流縣將動物防疫外包給具有專業(yè)資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會、組織，通過合同約束雙方的權(quán)利義務(wù)，使動物防疫100％達(dá)標(biāo)，保障了農(nóng)民的利益。

3構(gòu)筑起村級公共服務(wù)和社會管理的配套制度

為確保村級公共服務(wù)和社會管理工作的順利推進(jìn)，成都市在出臺《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見(試行)》的同時(shí)，也制定出若干配套政策，如專項(xiàng)資金管理辦法、融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法、基層工作隊(duì)組建、村民議事會組織規(guī)則、村民委員會工作導(dǎo)則等，各區(qū)(市)縣委及組織部門也均出臺了細(xì)化村級公共服務(wù)和社會管理及推進(jìn)新型村級治理機(jī)制的規(guī)范性文件。在上述配套制度的保障下，作為改革重點(diǎn)的五大機(jī)制得以建立并日臻完善，村級公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目逐年依次展開，農(nóng)民群眾民主參與村莊事務(wù)的積極性逐

步提高，村民生活與治理結(jié)構(gòu)雙重改善的局面正在形成。

4群眾廣泛參與的民主管理氛圍日益濃厚

成都市推進(jìn)村級公共服務(wù)政策的目的之一，除了全面提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，讓城鄉(xiāng)居民共享改革開放的成果之外，還有以公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施為契機(jī)，推進(jìn)基層民主政治進(jìn)步的考慮在內(nèi)。從兩年多的實(shí)施情況來看，村民民主參與作為一個(gè)必須經(jīng)歷的程序得到貫徹落實(shí)，一方面農(nóng)村基層干部的管理理念、工作方式逐步轉(zhuǎn)變，以前習(xí)慣“說了算，定了干”的基層干部，在政策的指引下，開始調(diào)整思路，轉(zhuǎn)變工作方式，變“為民做主”為“讓農(nóng)民自己做主”；另一方面，村民議事會在村莊社會經(jīng)濟(jì)生活諸多方面，包括產(chǎn)權(quán)制度改革、災(zāi)后重建及公共服務(wù)項(xiàng)目的決策、招投標(biāo)、過程監(jiān)督、民主評議等方面發(fā)揮了重要作用。問卷調(diào)查顯示：村級公共服務(wù)和社會管理的民主程序落實(shí)比較到位，與2010年度數(shù)據(jù)相比，2011年度受訪的村民中肯定村民議事會對村民意見具有代表性的比例由76.2％上升到84.1％，認(rèn)為村民議事會真正決定了村級公共事務(wù)的比例由50.4％上升到57.6％，而對村兩委、村民議事會、村民監(jiān)事會在村級公共服務(wù)和社會管理中發(fā)揮作用表示滿意的比例也由79.3％上升到87.9％。成都市村級公共服務(wù)和社會管理改革被評為2009年中國全面小康十大民生決策。

5農(nóng)村居民對公共服務(wù)知曉度、滿意度較高

在調(diào)查中我們了解到，為了讓村級公共服務(wù)深入人心，各地村、社采用開會、人戶、發(fā)宣傳單、廣播、公示欄等多種方式進(jìn)行了全面、反復(fù)的宣傳和動員。問卷數(shù)據(jù)顯示，此項(xiàng)改革開展一年多時(shí)受訪者中有84.3％知道此事，兩年多時(shí)這一比例上升至92.6％，并且村組會議、宣傳欄、宣傳單等正式途徑，成為人們得知此事的主要方式，可見，村民對公共服務(wù)的知曉度逐年提高。不僅如此，在兩次調(diào)查中，均有90％以上的村民對公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給村里帶來的變化給予正向評價(jià)，認(rèn)為沒有帶來變化的均在10％以下。與2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)相比。2011年調(diào)查時(shí)村民對已經(jīng)實(shí)施的公共服務(wù)總體滿意度由61.2％提高到66.2％，表示不太滿意或很不滿意的比例由12.3％降到4.7％，農(nóng)民群眾感受到了實(shí)惠，對這一政策由衷擁護(hù)。

(二)借鑒價(jià)值

1制度統(tǒng)一是基本公共服務(wù)均等化的根本切入點(diǎn)

新中國成立以來，我國一直實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)之間在公共管理方面實(shí)行的是不同的體制，這種管理制度必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距擴(kuò)大，很多農(nóng)村至今還沒有享受到城鄉(xiāng)一體涵義上的基本公共服務(wù)。根本原因在于這些公共服務(wù)所需建設(shè)資金大都采取“農(nóng)民自力更生為主，國家適當(dāng)補(bǔ)助”的政策，而主要問題則是中央政府將許多全國性公共服務(wù)提供的責(zé)任推給了地方，地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)又將許多應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任推給了鄉(xiāng)村，這種職責(zé)不明，相互推諉的狀況最終導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的局面。

針對根本原因和主要問題，成都村級公共服務(wù)改革抓準(zhǔn)切入點(diǎn)，從制度統(tǒng)一的角度出發(fā)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步，使廣大農(nóng)民平等參與到現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果的格局中。在提高村級公共服務(wù)水平的成委發(fā)2008[37號]文中，開宗明義地提出農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中“政府的主導(dǎo)責(zé)任”，同時(shí)規(guī)定村級基本公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費(fèi)要進(jìn)入各級政府的本級財(cái)政預(yù)算、年度新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)?；诖?。我們認(rèn)為，成都改革在全國范圍內(nèi)無疑是一次打破城鄉(xiāng)壁壘、消除城鄉(xiāng)居民身份差異、實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等的突破性嘗試。

2有計(jì)劃的資金投入不會帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體不足、投入不夠是不爭的事實(shí)。問題是如何彌補(bǔ)“欠賬”，是否會給各級財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)?這也是成都改革能否推廣到其他地區(qū)的首要疑問。成都經(jīng)驗(yàn)表明：有計(jì)劃的資金投入不會帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。我們在兩次調(diào)研中了解到，2009年市縣兩級財(cái)政村級專項(xiàng)資金有7.1億多元，其中市級支出4億，2010年增長到9億多元，市級承擔(dān)5億左右，均占市級全年財(cái)政支出的1％左右，負(fù)擔(dān)不算重。對于區(qū)縣財(cái)政而言，情況好的與市級財(cái)政對半承擔(dān)，情況不太好的只承擔(dān)30％，負(fù)擔(dān)也不能算重。

據(jù)此，從全國范圍①粗略地算一筆賬：根據(jù)2008年第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我們假定全國有行政村不少于60萬個(gè)，按成都市2011年對每個(gè)村(涉農(nóng)社區(qū))25-35萬的專項(xiàng)投入并拋高計(jì)算，各級政府每年對村級公共服務(wù)的財(cái)政投入約2500億元。同時(shí)對中央財(cái)政和地方財(cái)政分?jǐn)側(cè)?：5和7：3的中間，即6：4，也就是說，中央財(cái)政每年投1500億，地方投1000億。就2010年全國財(cái)政收入8萬多億的數(shù)據(jù)來看，政府有能力支出此筆專項(xiàng)資金，且能獲得改善民生、建設(shè)民主、社會和諧的多重效果。其他地區(qū)可根據(jù)成都的投入情況量力而行。

3群眾參與是公共服務(wù)供給最優(yōu)化的方式

就全國整體情況而言，公共服務(wù)決策尚未形成自上而下與自下而上的良性互動，出現(xiàn)自上而下的服務(wù)供給為主導(dǎo)、自下而上的需求反饋不充分的現(xiàn)象，公共服務(wù)供給與需求錯(cuò)位，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施效果被弱化。實(shí)際上，在公共服務(wù)決策中，自上而下能綜合全面，自下而上能反映準(zhǔn)確，二者不可偏重或忽視任何一方。而現(xiàn)階段，后者的問題更加突出，往往因?yàn)楹鲆暬蜉p視了居民需求的表達(dá)，導(dǎo)致為民辦了好事和實(shí)事居民卻不滿意，甚至遭到極力反對的情況。

針對這一尷尬局面，成都旗幟鮮明地提出“為農(nóng)民提供的公共服務(wù)要充分征求農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與和決策”。并在土地確權(quán)、公共服務(wù)專項(xiàng)資金使用等涉及農(nóng)村居民權(quán)益的公共事務(wù)決策中堅(jiān)決貫徹落實(shí)。在兩次調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村干部和村民對公共服務(wù)供給如何才能最優(yōu)化的認(rèn)識正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，村干部在工作實(shí)踐中逐步意識到，獨(dú)斷專行其實(shí)并不如民主管理更有效率、更能得到群眾的贊同。另一方面，通過自下而上的參與，居民群眾對居住區(qū)的歸屬感增強(qiáng)，對居住區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的關(guān)注度大大提高，“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的意識開始在農(nóng)村居民心中扎根。所以，我們認(rèn)為成都改革不僅挑戰(zhàn)了效率與公平是相互矛盾的思維定式，而且以實(shí)踐證明自上而下與自下而上的良性互動是公共服務(wù)供給最優(yōu)化的保證。

4民主與民生可以互促共進(jìn)

民主，是公民的政治權(quán)利；民生，是公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。作為公民，這兩種權(quán)利都不可缺少。沒有政治權(quán)利的社會成員只不過是匍匐在權(quán)力階梯上的“臣民”，只能期待政治權(quán)力慈悲為懷，施舍“民生”，因而“臣民”不可能有像樣的“民生”。然而，在民主和民生的關(guān)系問題上，有一種流行看法是二者間存在矛盾，至少在次序上有先后之別。換言之，雖然不至于為了民生而犧牲民主，但必要時(shí)民主要退居其次。

我們認(rèn)為這種看法陷入了對民主和民生關(guān)系的解讀誤區(qū)，因?yàn)殡x開民主求民生，則民生不可得；離開民生求民

主，則民主不長久。此外，成都的改革實(shí)踐也證明了民主與民生并非相互矛盾或有優(yōu)先次序，而是能夠互促共贏：在村級專項(xiàng)資金的帶動下，不僅有更多的社會資金投入到農(nóng)村的民生改善，更重要的是，民主程序的配套建立在專項(xiàng)資金的使用過程中真正發(fā)揮了應(yīng)有的作用，將基層社會的民主學(xué)習(xí)推進(jìn)了一大步。這一雙贏的效果也許正是成都改革最大的亮點(diǎn)，簡言之，就是花一份錢，辦兩樣事：專項(xiàng)資金不僅為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)付出了代價(jià)，也為基本制度建設(shè)付出了代價(jià)。既然民主建設(shè)在我國是一個(gè)長期而艱巨的過程，必須付出相應(yīng)的成本，那么何不尋找一些成本相對較低的路徑?在這個(gè)意義上，成都的做法的確值得考慮借鑒。

四、改革推進(jìn)中需要完善的幾個(gè)問題

成都的村級公共服務(wù)和社會管理改革已開展兩年多，成效明顯、特點(diǎn)突出，但是改革推進(jìn)中遇到的一些典型問題也不容忽視。

(一)基層黨組織建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

對社會管理中黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，成都有著清醒的認(rèn)識，并在基層治理機(jī)制的改革中貫徹落實(shí)。新型村級治理機(jī)制已初步形成，凸顯了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，促進(jìn)了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強(qiáng)。然而，基層黨組織的治理能力還不能與治理制度相匹配，特別是黨員干部的思想認(rèn)識還不到位，政策水平還不高，對社會管理中黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體落實(shí)理解有偏差，在把握大政方針和靈活多樣的工作方式相結(jié)合方面較為僵化。如對村黨支部與村民自治組織間關(guān)系的理解，尚未完全擺脫將村級黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心”理解為“大包大攬”的誤區(qū)，容易使村黨支部陷入紛繁復(fù)雜、具體瑣碎的各項(xiàng)村級事務(wù)中而無法自拔，忽略了自身建設(shè)和隊(duì)伍發(fā)展，導(dǎo)致發(fā)展大事糊涂、發(fā)展方向不明、發(fā)展思路混亂等問題。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)杂小叭蔽弧焙汀霸轿弧爆F(xiàn)象

政府在社會管理中的職責(zé)不夠明晰，主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠顯著，在社會管理的政策制定、資金投入等方面還存在著薄弱環(huán)節(jié)，有新的“缺位”和“越位”現(xiàn)象。從村級公共服務(wù)供給的角度來看，公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者之間職責(zé)劃分含混，許多項(xiàng)目的提供主體是政府部門，理應(yīng)承擔(dān)規(guī)劃、組織的職責(zé)，但一些政府部門只做指標(biāo)、測評、驗(yàn)收等工作，并未盡應(yīng)盡的規(guī)劃、組織、融資等職責(zé)，出現(xiàn)新的“缺位”。同時(shí)，一些部門手伸得過長，管得過寬，介入一些由村級自治組織規(guī)劃、生產(chǎn)的村內(nèi)部的公共服務(wù)領(lǐng)域，出現(xiàn)新的“越位”。此外，在公共服務(wù)的資金投入方面也存在著較大的缺口，突出表現(xiàn)為有限的村級公共服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與村民對公共服務(wù)的巨大需求間尚有較大差距，專項(xiàng)資金的支出范圍較為含混，道路、溝渠等大型的基建項(xiàng)目也在有限的村級公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)中列支。

(三)村民議事會尚無明確的法律地位

成都的村民議事會發(fā)端于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確權(quán)的需要，其作用在后來的村級公共服務(wù)和社會管理改革中被延續(xù)和擴(kuò)大。但在我國的法律體系中，議事會制度目前還缺乏明確的法律地位。作為農(nóng)村基層自治組織之一，村民議事會單獨(dú)于村民(代表)會議、村民委員會存在，其本質(zhì)在于行使村級事務(wù)議事權(quán)、決策權(quán)，然而議事會制度目前還缺乏明確的法律地位，權(quán)限范圍模糊、與村民(代表)會議的關(guān)系不清、對村委會的監(jiān)督形式不明。此外，就議事會產(chǎn)生于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和災(zāi)后重建工作的背景來看，無不與村民的切身利益息息相關(guān)，因而群眾高度關(guān)注，積極參與。但當(dāng)這些任務(wù)完成后，議事會發(fā)揮作用的方向又在哪里?議事會成員本身沒有任何報(bào)酬，他們參與的積極性如何得到有效的激發(fā)?如何推動村民議事會持續(xù)發(fā)展，在涉及公共利益的領(lǐng)域也能發(fā)揮長效性等等問題都需要繼續(xù)深入探索。

(四)村干部和村民的民主參與意識不足

民主參與體現(xiàn)在對公共事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中。雖然成都市推進(jìn)的新型村級治理改革在“還權(quán)賦能”方面取得了卓越成效，但在實(shí)踐中，村民對民主權(quán)利的理解和行使也存在一些問題，對無直接利益關(guān)系的村務(wù)參與動力不足，表現(xiàn)出需求的局限性、短視性及缺乏民主議事、利益博弈的觀念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不少時(shí)候代表村民的議事會還是聽村干部的，有的地方把村民議事會開成了政策宣講會、工作布置會、項(xiàng)目通過的舉手會。

(五)基層社會管理和提供公共服務(wù)的專業(yè)人才缺乏

人才是一切工作的基礎(chǔ)，社會管理創(chuàng)新概莫能外，必須抓好干部隊(duì)伍建設(shè)和公共服務(wù)的專業(yè)人才隊(duì)伍。然而。目前干部隊(duì)伍，特別是基層干部隊(duì)伍的思想認(rèn)識和綜合素質(zhì)仍有欠缺，提供公共服務(wù)的專業(yè)人才缺口較大。部分農(nóng)村基層干部對社會管理認(rèn)識的高度不夠，拘泥于“說了算，定了干”的思維模式，對較為繁復(fù)的民主程序表現(xiàn)出不適應(yīng)。這種思維模式在較為專業(yè)的公共服務(wù)供給中也有體現(xiàn)，影響了公共服務(wù)的供給。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)。成都市某村由于缺乏專業(yè)人員參與工程測算，結(jié)果漏報(bào)、低報(bào)預(yù)算，導(dǎo)致工程難以實(shí)施，中標(biāo)者毀約走人，工程難以繼續(xù)。因?qū)I(yè)人才的缺乏，村級公共服務(wù)中的助老、助殘、文化活動、法律咨詢、青少年教育等服務(wù)活動，也面臨著服務(wù)管理水平不高，或難以開展的問題。

五、深化村級公共服務(wù)改革、

推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

(一)強(qiáng)化基層黨組織，發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

黨的基層組織和黨員干部，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，做好群眾工作的最基本、最直接、最有效的力量，必須加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)。一是加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，進(jìn)一步完善村黨支部書記“公推直選”辦法，選出德才兼?zhèn)涞幕鶎狱h組織負(fù)責(zé)人。二是探索新的黨組織設(shè)置形式。在農(nóng)村新建的集中居住區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的黨組織(總支或黨委)；實(shí)行黨組織與村委會分設(shè)，按照“村村聯(lián)建”、“村企聯(lián)建”的方式，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、專業(yè)協(xié)會和各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體中建立黨組織等。三是強(qiáng)化基層隊(duì)伍建設(shè)。吸引優(yōu)秀公民加入黨組織。加強(qiáng)黨員的理想、信念教育，不斷提高黨員素質(zhì)。四是進(jìn)一步理順黨支部與自治組織的關(guān)系。黨組織要從過去事無巨細(xì)的直接管理中徹底解脫出來，將大量時(shí)間和精力真正用在想大事、定方向、管規(guī)則、重監(jiān)督和抓好黨的自身建設(shè)上。

(二)加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府社會管理的主導(dǎo)作用

強(qiáng)化基層社會管理，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵。一是各級政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完成向服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型，減政放權(quán)，探索從單一的行政管理轉(zhuǎn)向社會治理的管理方式。二是制定法規(guī)，完善社會政策，健全社會管理體系。在成都率先啟動對社會組織管制模式的全面改革，培育承接公共服務(wù)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，暢通公民參與渠道。同時(shí)，建議在《村民委員會組織法》修訂中，對村委會的定位適當(dāng)原則化，為村民自治改革留出余地，為村民會議對其他村級自治組織授權(quán)留出制度空間。三是明確政府在公共服務(wù)供給中的主體作用。嚴(yán)禁基層政府借村級公共服務(wù)專項(xiàng)資金到位之機(jī)，通過“資金整合”、“優(yōu)化配置”等“改革措施”，削減對農(nóng)村公共服務(wù)的資金支持。政府相關(guān)部門或技術(shù)部門要制定公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量技術(shù)指標(biāo)，確保村級公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平。

(三)完善村級治理的相關(guān)制度，探索基層治理的法制化

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，議事會在推動村級公共服務(wù)和社會管理改革方面發(fā)揮了重要作用，但不同村莊的議事會發(fā)揮作用的大小又不盡相同。造成這一差異的重要原因在于議事會的定位不明確，相關(guān)制度不完善。因此，要進(jìn)一步完善村級治理機(jī)制，建議將村民(代表)會議設(shè)為村民事務(wù)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民議事會設(shè)為村民事務(wù)的決策常設(shè)機(jī)構(gòu)，享有議事權(quán)、決策權(quán)，村黨委負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督，村委會設(shè)為議決事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。完善村級民主議事制度，規(guī)范議事會成員的選舉；規(guī)范議事程序；建立健全涉及民主管理、監(jiān)督、評價(jià)的一系列相關(guān)配套制度，將村民尤為關(guān)注的財(cái)務(wù)公開與民主監(jiān)督確立為農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的核心，把成都探索基層治理成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)法律化、制度化。

(四)推動公民意識成長發(fā)育，提高公民參與社會管理效能

村級公共服務(wù)與社會管理的完善，有賴于公民意識的發(fā)育和成熟，這是一個(gè)長期的過程。一方面，需要通過大規(guī)模的干部培訓(xùn)和學(xué)習(xí)提高，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立民權(quán)民定、民權(quán)民享的執(zhí)政理念，自上而下推動基層民主的進(jìn)程。另一方面，需要通過形式多樣的宣傳活動、教育培訓(xùn)，讓村民了解和重視自己的權(quán)利，知道怎樣去行使自己的權(quán)利；同時(shí)強(qiáng)化民主實(shí)踐，讓村民在實(shí)踐中學(xué)會博弈、協(xié)商、利益讓渡、利益共享等現(xiàn)代市場理念和民主理念，從而形成主體意識、公益意識和自助精神，將民主內(nèi)化為自身的需求并有能力付諸于行動。

(五)多渠道壯大人才隊(duì)伍，發(fā)揮人才在社會管理中的重要作用

社會管理創(chuàng)新和深化迫切需要具有較高思想認(rèn)識水平、綜合文化素質(zhì)及專業(yè)知識的社會管理人才隊(duì)伍。一是要建立一支公共服務(wù)型黨政基層干部隊(duì)伍，不斷提升他們引導(dǎo)多元社會主體參與社會治理、并實(shí)現(xiàn)其與各主體之間互動、協(xié)調(diào)、合作的能力。二是通過公推直選、民主評議等方式，引導(dǎo)居民群眾把政治思想素質(zhì)好、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、群眾威信高的同志推選進(jìn)入村“兩委”班子，優(yōu)化班子成員結(jié)構(gòu)，提高服務(wù)管理能力。三是使用好現(xiàn)有的“一村一大”志愿者，鼓勵(lì)他們在推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理中發(fā)揮更大的作用。四是挖掘本村人才、鄉(xiāng)土精英，注重從致富能手、退伍軍人、打工返鄉(xiāng)人員、個(gè)體戶、私營企業(yè)主、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生的優(yōu)秀分子中選拔人才，進(jìn)入村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，建立農(nóng)村后備干部隊(duì)伍。