社會公眾政府信息獲取權的實現(xiàn)——以文化大發(fā)展背景下公共圖書館的保障為視角

●呂學軍(寧夏司法警官職業(yè)學院 刑事司法系，銀川 750021)

1 公共圖書館在政府信息服務中的主體定位與職能界定

1.1 公共圖書館作為政府信息公開主體的法律地位

公共圖書館是整個社會服務系統(tǒng)的組成部分，在推進政府信息公開化的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。隨著社會的發(fā)展，許多國家已經(jīng)充分認識到公共圖書館掌握著各種信息資源，在政府信息公開體系中的地位不可或缺，因此在相關法律、法規(guī)中都規(guī)定了公共圖書館應該參與政府信息公開，充當公眾獲取政府信息資源的橋梁。西方國家的公共圖書館開展政府信息服務有著悠久的歷史，公共圖書館作為公眾獲取政府信息的主要通道之一，已經(jīng)深深根植在西方社會的圖書館文化中，成為一種社會意識。我國公共圖書館長期以來游離于政府信息公開體系之外，直至2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息條例》)頒布施行，預示著公共圖書館具備了開展政府信息服務的基本法律規(guī)范保障?！缎畔l例》中第16條明確規(guī)定“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機關可以根據(jù)需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。”這一規(guī)定確立了公共圖書館作為政府信息公開的法定服務主體地位，明確了公共圖書館作為公民獲取政府信息的主要通道，彰顯了公共圖書館在政府信息公開中的重要地位和作用，這是我國政府信息公開制度建設發(fā)展進程中具有里程碑意義的重要事件。[1]

公共圖書館參與政府信息公開的意義不言而喻。(1)對于政府而言，拓寬了政府信息公開的渠道，有助于提升政府信息公開的廣度和深度，降低政府信息公開的社會成本，形成覆蓋全社會的、適應多樣化需求的政府信息傳播和獲取體系；(2)對于圖書館而言，恰恰彰顯和釋放公共圖書館自身的社會價值、社會功能，為發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢、促進專業(yè)活動和社會活動緊密結(jié)合提供了新的機遇。參與政府信息公開，這是目前階段推動我國圖書館事業(yè)發(fā)展的一個有效切入點，是各級公共圖書館拓展服務領域、擴大社會影響、提升政府重視程度、改善圖書館服務條件的良好契機；(3)對于公眾而言，為社會公眾提供了可以享受政府信息服務的場所，增加了一個公益、開放的獲取和利用政府信息的渠道，從本質(zhì)上說是公民政府信息獲得權、利用權以及公眾對政府工作的知情權、參與權、監(jiān)督權得到了進一步落實與保障。

1.2 公共圖書館政府信息公開的服務職能與邊界

公共圖書館承擔著各類信息的傳播任務，保障社會公眾各種信息獲得權利的實現(xiàn)。配合政府做好信息公開的服務工作，不僅是公共圖書館的職能，也是推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的新契機，理應在政府信息公開化過程中起到重要的橋梁和紐帶作用。

公共圖書館在實施政府信息公開制度中主要表現(xiàn)為以下功能：(1)整合政府信息資源。公共圖書館通過融入日漸信息化和網(wǎng)絡化的現(xiàn)代社會生活，進一步整合信息資源，為人們提供不同時期的各種政府信息內(nèi)容，填補政府公共信息資源管理的不足。(2)保障公民的知情權。在保障公民信息獲取權利上，公共圖書館和政府信息公開有天然的聯(lián)系，它們的使命和目標是一致的。作為獲取政府信息的渠道之一，公共圖書館的開放程度、流通人次、服務范圍是行政機關和檔案館所不及的。公共圖書館的立足點正在于積極主動地接受政府所提供的信息，確保盡快將其公之于眾，方便社會公眾的查閱，免費提供人們平等利用信息資源的機會，營造公平和諧的信息獲取環(huán)境，保障公民享有知情權，進而有效地參政議政。(3)傳播政府信息，推進政治民主。公共圖書館將政府的信息客觀、公正以及盡可能充分地公開，可以強化對政府信息資源管理的公眾監(jiān)督機制，確保行政公開和民主，防止腐敗滋生，有利于在政府與公眾間建立起相互信任的關系，喚起廣大民眾參與政治的熱情。

我國各級公共圖書館政府信息服務是在世紀之交時伴隨著各級政府公報的出版發(fā)行、免費發(fā)送而起步的。在《條例》實施之前，公共圖書館在政府信息公開活動中的價值和作用遠沒有體現(xiàn)出來。《信息條例》的實施，為廣大民眾了解政府及各種政策，進行參政、議政打開了一扇大門，也為公共圖書館增添了一項新的工作任務。雖然公共圖書館成為政府信息的提供平臺，但它并不是唯一平臺，甚至可以說不是最重要的提供平臺。在諸多為政府信息公開提供服務平臺的機構中，公共圖書館必須發(fā)揮自身優(yōu)勢，拓展信息服務范圍，積極主動地開展政府信息公開的服務工作。公共圖書館應當以《信息條例》頒布實施為契機，充分參與到政府信息公開服務工作中去，通過不斷創(chuàng)新服務，搭建好政府與公眾之間的橋梁，使公共圖書館成為公眾獲取政府信息的重要窗口。

2 文化大發(fā)展背景下公眾政府信息獲取權與公共圖書館的信息服務使命

1946年聯(lián)合國第一次大會宣稱信息自由權是一項基本人權。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》首次承認人人享有知情權。1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》也肯定了知情權的法律地位。世界越來越多的國家通過立法將公民知情權納入人權范疇。時至今日，人們廣泛認識到行使知情權的重要性，尤其是將通過各種途徑知悉、獲取政府信息視作國民社會生存需要的一種具體權利。

通常情況下，公眾信息獲取權利的實現(xiàn)有賴于政府信息公開。政府信息公開和公眾信息獲取權的基本內(nèi)涵和目的是一致的，即都是為了建立一個民主、開放、廉潔而又高效的政府，并保證更廣泛的社會民眾享有參與權。信息公開不是政府對公眾的施舍與恩賜，而是政府應承擔的法定責任與義務，其實質(zhì)就是政府為公民提供信息服務的過程。它充分體現(xiàn)了全面和深入地推進依法行政，增加行政透明度，建設陽光政府的基本要求。政府信息公開對于獲取政府信息有著重要憲政價值，是公民知情權實現(xiàn)的必要前提，也為公民有效參與國家管理和監(jiān)督提供了重要保證。我國于2004年頒行的《全面推進依法行政實施綱要》對政府信息公開法制建設提出了具體要求，具有重大的理論與實踐意義。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政。黨的十七屆六中全會審議通過了《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，這是新形勢下建設社會主義文化強國的綱領性文件，對黨和國家的文化事業(yè)發(fā)展具有重要里程碑意義。[2]

對于中國各級政府而言，政府信息公開是一場極具震撼力的改革，這項改革的成功與否也是法治政府建設快慢的標志，而且使得中國幾千年歷史發(fā)展中“民可使由之，不可使知之”的訓條被打破。作為國家重要的文化基礎設施，公共圖書館一直致力于推動我國公共文化信息共享事業(yè)的發(fā)展，為拓展社會公眾獲取和利用政府信息的渠道，提高政府信息傳播和流通的效率，充分滿足國民的政府信息的獲得權、利用權以及對政府工作的知情權、參與權和監(jiān)督權。然而，如何推進和深化公共圖書館政府信息服務是值得我們深思的問題，對于政府信息服務這項新業(yè)務，公共圖書館必然面臨更多的挑戰(zhàn)，任重而道遠。公共圖書館理應迅速轉(zhuǎn)變觀念，全面深入理解《信息條例》規(guī)定的圖書館政府信息服務職責，牢固樹立政府信息公開理念，抓住政府推進信息公開的良好契機，通過開展政府信息服務，提高圖書館的服務能力和服務水平。作為新時期的公共圖書館的管理者和從業(yè)者，應該積極抓住機遇，積極投入到政府信息公開和服務的工作中去，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。

3 拓展公共圖書館政府信息公開服務的未來路向與策略

3.1 完善公共圖書館政府信息服務立法

目前，我國圖書館界對公共圖書館在政府信息公開制度下的作用還認識不足，對《政府信息公開條例》的理解還不夠深刻，要真正保障公眾及時有效地獲取政府信息，實現(xiàn)其參與民主政治的權利，一定要突破現(xiàn)實中客觀存在的限制性因素，完善公共圖書館信息服務立法。(1)由于《政府信息公開條例》作為確立公共圖書館信息服務的行政法規(guī)，位階較低，權威不夠，應當認真研究創(chuàng)造條件積極推動適時由最高立法機關制定頒布信息公開法，制定、修改相關法律法規(guī)，盡快出臺細化的配套規(guī)定，使圖書館信息公開的法律法規(guī)既相互銜接，又具有可操作性，并最終建成各利益方互成均勢，社會、經(jīng)濟成本效益最大化的有效的政府信息公開制度體系。(2)圖書館法已經(jīng)成為我國圖書館界的期盼甚至夢想，早日頒布施行圖書館法，必會成為推動圖書館事業(yè)及政府信息服務發(fā)展的保障。(3)正確區(qū)分國家機密與應當公開的政府信息界限，特別是明確應當公開的政府信息的范圍和程序，要具體到哪些信息是必須公開的，哪些是不能公開的。(4)規(guī)定相關權利的司法救濟問題，使公眾獲取信息權利具有司法保障。對應當公開而不公開信息的行為有哪些糾錯機制和制裁措施等，防止工作人員以保密為借口制造信息不公開障礙。

3.2 建立政府信息服務合作機制

公共圖書館開展政府信息公開服務應當吸收借鑒國外好的經(jīng)驗，如美國、韓國、新加坡等采取托管模式保存政府信息并向公眾提供服務，尤以美國的“聯(lián)邦托管圖書館項目”為典型，還有澳大利亞統(tǒng)計局與圖書館合作實施的“澳大利亞統(tǒng)計局圖書館推廣項目”。就我國情況而言，建立政府信息服務合作機制是較為實際的途徑。

各級政府應該轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立政府信息公開理念，向利益相關人和公眾公開涉及公眾利益的信息。在政府信息公開進程中，越來越多的政府部門意識到圖書館在幫助、引導、和教育用戶利用政府信息方面的作用，因而越來越多的政府開始與圖書館進行合作，政府部門負責提供公開的政府信息，政府部門和圖書館合作進行信息的組織整理，擴大公開的場所及形式，實施政府信息利用的培訓。公共圖書館也應及時與政府機構聯(lián)系溝通，了解政府信息動態(tài)，不斷完善政府信息公開方式，以保障政府信息能及時完整的提供給圖書館，從而快速、有效、全面地獲取政府信息，使公眾能方便快捷地獲取各方面的信息。公共圖書館在做好信息公開服務工作的同時，可通過專題調(diào)查問卷、反饋信息表，或網(wǎng)上用戶調(diào)查等途徑廣泛征求公眾的意見或建議，及時了解公眾所需，以定期編寫評價報告等方式及時反映給相關部門，使政府能夠了解公眾心理，掌握信息分布過程中出現(xiàn)的問題和政策反饋信息，并根據(jù)實際情況調(diào)整工作方向，為今后制定政策提供參考依據(jù)，這在一定程度上保障了公眾的信息選擇權與參與權。同時通過國家、地方圖書館合作共建開展館際合作，走資源共享的道路，實現(xiàn)公共圖書館在政府公開信息的整合開發(fā)方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)對各級政府信息資源的收集、整理、保存、開發(fā)、利用并服務于公眾。此外，還可與檔案館合作，對地方政府信息資源進行整合，擴大政府信息公開服務覆蓋面，保證政府信息公開服務的社會效益達到最佳化、最大化。

3.3 加強政府信息資源庫建設

(1)建立信息資源服務平臺。公共圖書館廣泛收集政府信息資源，將各種信息統(tǒng)一到一個信息平臺上，用現(xiàn)代化手段對信息進行收集、存儲和管理，對海量政府信息進行科學地組織與整合，形成綜合統(tǒng)一的開放的一站式資源服務平臺，為政府信息服務奠定資源基礎。統(tǒng)一平臺的建立可以既可以避免“信息孤島”現(xiàn)象，又可以剔除大量的重復信息，讓讀者能快捷地查找到需要的信息。平臺可以以中央和各省政府網(wǎng)站發(fā)布的公開信息為整合對象，通過自動化采集，將各級政府公開信息整合到本地，建立多種專題數(shù)據(jù)庫，對政府信息資源的內(nèi)容、外部特征及其關聯(lián)關系進行組織、挖掘和揭示，可實現(xiàn)網(wǎng)絡上的政府公開信息與國圖館藏文獻資源的整合。公共圖書館可將國內(nèi)外各政府網(wǎng)站進行友情鏈接，對網(wǎng)站信息按政府新聞、政策法律法規(guī)、其他政府部門等信息主題進行分類，當用戶需要了解某一政府網(wǎng)站某方面的信息內(nèi)容時，可以直接點擊政府網(wǎng)站導航。目前國家圖書館主導建設的“中國政府公開信息整合服務平臺——國圖站”已正式開通服務，該平臺的建設是我國圖書館界對政府信息整合的首次嘗試。全國各級公共圖書館也應行動起來，聯(lián)合共建，合作共享，積極為政府信息公開和服務創(chuàng)造條件，以實際行動促進政府信息資源的社會化和公共化，將公共圖書館系統(tǒng)建設成社會可信賴的政府信息的收藏者、整合者和增值服務者。

(2)注重政府信息資源的規(guī)范化建設。充分發(fā)揮圖書館在信息組織與管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，積極拓展新技術新方法，利用專業(yè)知識做好政府信息資源建設工作，制定統(tǒng)一的資源整合標準，積極整合館藏各種政府信息資源，對接受和收集的政府信息進行專業(yè)化的整理、組織、揭示、檢索，并長期保存以方便公眾利用。必須采取自動化、智能化的手段，充分利用信息檢索、自然語言處理、文本挖掘等技術，形成政府信息公開的分類體系，并對政府信息作出深度標引，設計多途徑多角度的索引方式，形成方便檢索的政府信息平臺或數(shù)據(jù)庫，重新劃分公共圖書館信息資源板塊,為用戶提供不同版本和不同載體的政府信息，便于各類用戶利用。公共圖書館可以通過實現(xiàn)對網(wǎng)站的鏈接，把完整、詳細、權威的信息資源提供給讀者。

3.4 政府信息服務“多元化”

(1)服務形式多元化。長期以來政府信息服務形式的單一化已經(jīng)不能滿足社會公眾對政府信息日益增長的需求。公共圖書館必須了解用戶的需求，重視用戶的反饋和互動，提供更加多樣化、精細化、個性化的服務，為用戶提供全面的信息服務。應拓展服務渠道，利用圖書、期刊、報紙、視聽資料、網(wǎng)絡、手機短信、多媒體等多種載體與形式為政府和民眾服務，開設政府信息公開專題閱覽室、專題陳列區(qū)，提供政府公開信息的檢索、咨詢服務，提供電子政務應用項目的利用幫助或建設政府信息專題數(shù)據(jù)庫等；還可以邀請各政府部門的專家開展“專題講座”、“宣講報告會等”，向公眾發(fā)布、解說、宣講重要政策、熱點問題和焦點問題，深化政府信息公開的內(nèi)容與形式；應設專職館員負責與指導，受理有關政府信息公開的咨詢問題；設立社區(qū)圖書館和流動服務點，使居民不出社區(qū)就可以借到圖書、查閱信息；開通家庭虛擬圖書館，將現(xiàn)代化、個性化的電子文獻信息資源送到市民家庭；建立智能化圖書館，實現(xiàn)自助借閱、自助查詢等智能化服務，使圖書館真正成為公眾獲取政府信息的重要通道，成為政府信息公開的服務基地。

(2)服務對象多元化。只有普及的政府信息服務才能保障不同社會群體能夠均等地、及時地、準確地獲取政府信息，提高政府信息公開的實效性，促進政府信息的公共化和社會化。公共圖書館要發(fā)揮自身的業(yè)務優(yōu)勢，為不同層次，不同職業(yè)的民眾提供有效的、高質(zhì)量的、全面的信息與咨詢服務，以保證所有人能夠平等地獲得政府信息服務。① 借助共享工程為農(nóng)村提供政府信息服務。全國文化信息共享工程主要是面向農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以衛(wèi)星網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、鏡像、移動存儲、光盤等方式，實現(xiàn)信息資源在全國范圍內(nèi)的共建共享。公共圖書館作為共享工程的基層建設中心點，可以依托共享工程在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大范圍信息覆蓋的有利條件下，大力地推廣政府信息公開服務，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的合法權利得到充分保障。② 建立特別幫助制度，盡量覆蓋到所有的社會成員，尤其是貧困者、殘疾人、老人等弱勢群體，公共圖書館應當通過各種途徑，引導和培養(yǎng)公眾自覺收集、使用公共信息的意識和能力，不斷提高公眾的信息素養(yǎng)，教導用戶怎樣查 詢檢索信息、定位文獻、辨別有用信息和虛假垃圾信息、幫助殘障用戶拓展信息技能等，滿足公共信息資源管理的動態(tài)性和多層次性的復雜化要求，保障公眾順利而有效地獲取和利用政府信息。③ 充分發(fā)揮圖書館在資源組織和整合方面的優(yōu)勢，對政府公開信息進行深層次地開發(fā)與組織，為各級政府提供參考咨詢和信息推送服務。

3.5 公共圖書館信息公開服務效果的監(jiān)督與評估

為促進公共圖書館政府信息服務的開展，就必須明確監(jiān)管職責，定期對圖書館政府信息服務情況進行監(jiān)督考核，從而促進公共圖書館政府信息服務的不斷改善和發(fā)展。(1)人大作為民意機關要對圖書館信息公開的執(zhí)行情況進行經(jīng)常性監(jiān)督；(2)要調(diào)動公民關注公共圖書館開展政府信息服務的主動性和積極性，提高其參與的廣度與深度，通過參與互動、主動申請公開信息、依法維護合法權益等方式積極追求權利和民主，讓公民廣泛參與到政府信息公開決策、推行、評判和監(jiān)督之中，進一步擴大公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性，進而在全社會營造一種良好的公眾參與文化，促進政府信息公開的完善和發(fā)展。(3)接受社會和新聞媒體的監(jiān)督，可以考慮設立專門的社會中介機構，對圖書館政府信息服務與共享工作進行評估。

[1] 高紅，等．我國公共圖書館政府信息服務的現(xiàn)狀與國際經(jīng)驗借鑒[M]//《圖書情報工作》雜志社．圖書館法與圖書館建設．北京：海洋出版社，2011.

[2] 沈榮華，楊國棟．論“一站式”服務方式與行政體制改革[M]//應松年，馬懷德．當代中國行政法的源流．北京：中國法制出版社，2006.