關于地方政府鐵路投資的若干思考

孟祥春

(北京師范大學 經(jīng)濟與工商管理學院，北京 100875)

1 地方政府是鐵路的重要投資主體

1.1 鐵路產(chǎn)業(yè)需要政府的支持

鐵路的發(fā)展和政府有著天然的聯(lián)系和不可分割性，這源于鐵路產(chǎn)業(yè)存在著嚴重的“市場失靈”。

（1）鐵路產(chǎn)業(yè)的“市場失靈”首先表現(xiàn)為鐵路基礎設施和運輸服務的公共產(chǎn)品特征。鐵路作為國民經(jīng)濟的重要交通基礎設施，以及大眾化交通工具所具有的普遍服務義務，修建某條鐵路或提供某項運輸服務不能完全以是否盈利為標準，而以公益性、基礎性、外部性作為標準必然導致一些鐵路項目和提供服務存在低收費、運力不足、盈利能力低等問題，具有“非排他”和“非競爭”的公共產(chǎn)品特征。

（2）鐵路的正外部性使鐵路項目的私人收益小于社會收益，需要政府對鐵路企業(yè)產(chǎn)生的正外部性進行彌補或者在事前對正外部性收益進行權利界定，使外部效益內(nèi)部化，建立投資鐵路的激勵機制。

（3）鐵路基礎設施所具有的自然壟斷特征決定了政府需要對鐵路基礎設施的規(guī)劃、準入、價格等進行規(guī)制，這樣使鐵路企業(yè)通過定價和收費而補償全部成本存在一定困難，其固定投入往往需要政府的補助。

1.2 地方政府是鐵路的重要投資主體

鐵路根據(jù)服務范圍可以劃分為長大干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路，每一類鐵路的服務對象和范圍有很大的不同。長大干線鐵路在路網(wǎng)中起主干作用；區(qū)域鐵路主要為某些地理相鄰空間的一定區(qū)域范圍提供服務；城市鐵路主要是為鐵路所在城市的公眾和企業(yè)提供交通運輸服務。長大干線鐵路往往具有重要的政治、經(jīng)濟和國防意義，其影響力可以輻射到全國范圍；區(qū)域鐵路或城市鐵路的收益溢出小、服務范圍有限。因此，長大干線鐵路主要應由中央政府投資，而區(qū)域鐵路和城市鐵路由于具有地方公共產(chǎn)品特征，應充分發(fā)揮地方政府作為其重要投資主體的作用。

（1）體現(xiàn)“誰受益、誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。①提高鐵路投資的效率。區(qū)域鐵路或城市鐵路主要為鐵路所在地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展服務，地方政府更了解本地公眾和市場需求。②提高鐵路投資的公平。區(qū)域鐵路和城市鐵路的受益者主要局限在某個區(qū)域或某個城市，該區(qū)域政府應該承擔投資成本，而不是由區(qū)域外無法受益或者受益較少的其他人來負擔成本。如果由中央政府使用來源于全國稅收的資金采用集權方式提供，會使成本負擔者和受益者不一致，導致福利分配的不公平。③促使地方政府樹立成本風險意識。由中央政府采用集權方式提供區(qū)域鐵路或城市鐵路，會導致地方政府不考慮項目本身的市場需求、成本、收益和風險。

（2）明確鐵路基礎設施建設和運營的投資及補貼主體。鐵路的自然壟斷特性決定了鐵路基礎設施等固定成本很難通過收費進行彌補；鐵路的公益性決定了很多鐵路項目存在政策性虧損。長期以來，由于鐵路公共投資制度缺失，政府對鐵路的固定成本和公益性虧損沒有建立科學的補償制度，主要由鐵道部通過對鐵路全行業(yè)資產(chǎn)進行控制和分配基礎上的交叉補貼進行補償。這不僅制約了鐵路改革，而且在微觀上使國鐵背負了沉重的負擔。明確地方政府的投資責任，可以使鐵路投資中的固定投入補償和公益性補助責任，按受益范圍在中央政府和地方政府之間進行合理分配，有利于建立鐵路投資和公益性補償制度。

（3）實現(xiàn)鐵路外部性的內(nèi)部化。鐵路外部性主要表現(xiàn)在鐵路對沿線交通條件改善、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、土地價值提升、增加就業(yè)等方面發(fā)揮的巨大作用。鐵路正外部性的存在使鐵路投資的私人收益小于社會收益，因此，私人資本對鐵路投資的激勵不足，需要政府對鐵路項目的外部性進行補償或者對鐵路外部性收益的產(chǎn)權進行界定，明確受益主體和外部性補償主體，實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化、明晰化。區(qū)域鐵路或城市鐵路所在的地方政府是這些項目外部性的重要獲益者。根據(jù)推算，石太高速鐵路在 2009 年的直接經(jīng)濟效益為 -4.73 億元，鐵道部由于既有線釋放的運力而獲得的間接經(jīng)濟效益為 1.05億元，地方政府獲得的間接效益為 10.52 億元[1]。因此，明確地方政府的鐵路投資責任，加大地方政府對區(qū)域鐵路和城市鐵路的投資力度，將地方政府這個鐵路外部性最大的受益主體納入到鐵路項目中來，是鐵路外部性內(nèi)部化的重要途徑。

2 地方政府在鐵路投資中存在的主要問題

2.1 地方政府對鐵路投資不足

基礎設施投資與政府的經(jīng)濟與政治治理模式有著密切的關系。自 1994 年我國實行分稅制改革以來，地方政府在經(jīng)濟上獲得了很大的自主權，積極推動基礎設施投資。隨著《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(2008 年調(diào)整) 的實施，地方政府積極要求參與鐵路建設，31 個省市自治區(qū)先后與鐵道部簽訂部省戰(zhàn)略合作協(xié)議，各省市自治區(qū)紛紛成立鐵路投資公司，重點對鐵路建設項目進行投資。地方政府也在鐵路規(guī)劃方面發(fā)揮積極作用，在鐵路建設方面具有熱情高、規(guī)劃標準高等特點，地區(qū)間鐵路建設具有顯著的追趕效應和趨同效應，而且對于高等級鐵路建設具有明顯偏好，主要源于既有的鐵路公共投資制度缺失、政府職責缺位，以及鐵道部政企合一的管理體制。

由于鐵路公共投資制度缺失，地方政府在鐵路投資中的責任沒有得到明確。地方政府作為實現(xiàn)地區(qū)社會福利最大化的主體，應該是地方鐵路普遍服務義務的最終承擔者，成為區(qū)域鐵路及城市鐵路的補貼主體，如成都—都江堰城際鐵路的政府補助及北京 S2 線的政府補助都是地方政府這一責任的體現(xiàn)。但是，地方政府的鐵路投資仍然明顯不足，“十一五”全國鐵路基本建設投資完成額中，地方政府的投資只占 20% 左右。地方政府作為區(qū)域鐵路、城市鐵路正外部性的主要受益者，其投資與獲益相比明顯不匹配。

長期以來，我國鐵路一直實行國有國營、政企不分的建設和經(jīng)營模式。鐵路作為覆蓋全國的大型交通基礎設施和外部效應顯著的公共產(chǎn)品，一直認為應該主要由鐵道部代表中央政府進行投資建設。對于地方政府在鐵路建設中的地位認識不足，往往將其作為鐵路發(fā)展中的外生變量，是中央政府 (鐵道部) 的輔助角色。因此，鐵道部完成鐵路建設任務受到自有資源不足制約時，需要尋求與地方政府的合作，破除資源約束，主要表現(xiàn)為鐵道部對合資建設鐵路實行控股，地方政府提供相關配套資源，而且在地方政府與鐵道部目標契合度較高的地區(qū)可以獲得更多的鐵路投資項目。

這種鐵路建設模式產(chǎn)生了多方面的影響。①在合資鐵路中鐵道部普遍控股，尤其在收益明顯的“地方性項目”中地方政府即使不投資或投資較少，依然可以獲得鐵路對當?shù)亟?jīng)濟帶動及政績提升等效益，出現(xiàn)地方政府“搭便車”動機，很難實現(xiàn)有效的股權激勵。②在鐵道部控股的情況下，無法明確鐵路項目的政府補償主體。由于鐵道部不是一級政府，其沒有稅收權，無法獲得可靠的補償資金，因此鐵道部只能通過鐵路資產(chǎn)經(jīng)營收益進行內(nèi)部交叉補貼，一方面使鐵路行業(yè)負擔沉重而無法建立合理的運價、補償體系，另一方面不利于區(qū)域鐵路項目運營補償機制的建立。③中央政府應該更關注全國范圍內(nèi)的公平，其資金往往具有平衡經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，應建立中央財政彌補虧損的合理機制。

2.2 地方政府鐵路投融資制度缺失

（1）地方鐵路規(guī)劃存在盲目性及攀比傾向。在鐵道部主導的鐵路建設模式下，地方政府可以實現(xiàn)以小搏大，更激勵了地方政府建設更多的地方鐵路項目。同時，合資鐵路國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位，沒有建立地方政府鐵路投資效果的評價體系，難以實現(xiàn)鐵路資產(chǎn)的保值增值。因此，地方政府在規(guī)劃鐵路建設規(guī)模和鐵路項目等級時，應充分考慮資金和資源約束條件、市場需求和成本補償。

（2）地方政府融資方式單一。1994 年以來我國實行的分稅制改革導致“財權上移，事權下移”，在財政分權的同時，地方政府承擔了更多的支出責任，而沒有相應的財權保障。同時，由于整體上沒有明確地方政府的鐵路投資責任，地方政府也就沒有專門的財政工具和財政手段籌集資金用于鐵路投資，中央政府對地方政府也沒有相應的財政支持和政策引導。目前地方政府參與鐵路投資，主要以合資鐵路為平臺，以土地拆遷作價和少量的貨幣資金入股。貨幣資金主要由地方融資平臺向銀行貸款和社會發(fā)債的形式籌集，但融資數(shù)量有限，遠遠不能滿足地方政府對鐵路投資的需求。

（3）合資鐵路治理不規(guī)范，鐵路運輸市場競爭規(guī)則不健全，合資鐵路難以實現(xiàn)保值增值。合資鐵路是地方政府投資鐵路的主要平臺和載體，合資鐵路的權利配置和經(jīng)營情況直接影響到地方政府對鐵路投資的積極性和可持續(xù)性。

3 完善地方政府鐵路投資的政策建議

3.1 建立鐵路公共投資制度

明確政府的作用是推進鐵路政企分開、深化鐵路改革的關鍵，也是鐵路改革和發(fā)展的重要國際經(jīng)驗。應以鐵路的經(jīng)濟社會屬性為前提，推進鐵道部政企分開，確定中央政府及各級政府在鐵路改革和發(fā)展中的責任，使政府對鐵路的投資和補貼責任由政企合一下的隱性、模糊向顯性、明晰轉(zhuǎn)變。

明確政府對鐵路的投資責任，要求建立完善的鐵路公共投資制度，明確規(guī)定政府在鐵路建設和運營中的職責、投資和補助形式、資金來源及資金使用，從而保證政府投資行為的科學性、有效性。既要按照鐵路建設項目的覆蓋范圍、功能、屬性確定中央政府和地方政府的鐵路投資范圍，也要建立政府間鐵路投資合作制度，提高中央政府和地方政府，以及地方政府之間的資源互補性收益，最大限度地獲得合作剩余，實現(xiàn)雙贏。

3.2 拓寬地方政府鐵路投資的融資渠道

（1）鼓勵成立綜合交通運輸基礎設施基金。在完善綜合交通運輸規(guī)劃的基礎上，體現(xiàn)政府對綠色、環(huán)保交通方式的政策傾斜。鼓勵地方政府成立區(qū)域化綜合交通運輸基礎設施基金，用于地方政府對鐵路項目的投資和補貼。當然這需要中央政府進行政策引導和深化鐵路改革，提升地方政府參與鐵路投資的積極性。目前，從交通基礎設施對于地方政府的效用來說，投資公路不僅可以改善投資環(huán)境，提升政績，而且地方政府可以很容易地通過收費控制公路的收益。而鐵路目前的剩余控制權和剩余索取權主要由鐵道部進行控制，相對于投資公路，地方政府投資積極性不足。

（2）整合既有資源。一方面，應立足鐵路運輸主業(yè)，提高地方政府已有鐵路資產(chǎn)的保值增值能力，形成投資的良性循環(huán)；另一方面，應充分挖掘土地資源價值為鐵路融資。鐵路等交通基礎設施正外部性最顯著表現(xiàn)之一是帶動鐵路沿線土地和房產(chǎn)的升值，對土地和房產(chǎn)所有權人征稅體現(xiàn)出交通基礎設施投資“誰受益、誰補償”的原則。如美國等大多數(shù)經(jīng)合組織國家 (OECD)，房產(chǎn)稅是市政基礎設施的主要融資來源。目前，我國在開通房產(chǎn)稅還存在一定困難的條件下，可以先挖掘土地的價值為鐵路融資。由于地方政府對土地資源具有很強的控制力，而且多數(shù)合資鐵路由于地方政府以土地入股，也擁有很多土地資源。因此，地方政府應通過提高土地資源的附加值和變現(xiàn)能力為鐵路投資籌集資金。目前，廣東省已經(jīng)在積極探索通過商業(yè)化運作，實現(xiàn)“以地養(yǎng)路”模式。

（3）發(fā)揮地方政府資金的引導作用。根據(jù)分類建設、分類經(jīng)營的原則，明確地方政府鐵路投資中的政府邊界和市場邊界，吸引社會資本投資鐵路。地方政府鐵路投資的重點是公益性項目、公益性運輸?shù)难a貼，以及固定投入的補償；而經(jīng)營性項目可以由社會資本進行投資，政府提供財政貼息、財政補助。同時，地方政府應為社會資本投資鐵路搭建投融資平臺，建立整合社會資本的鐵路專業(yè)化融資平臺，打通社會資本投資鐵路的專業(yè)化通道，如建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，實現(xiàn)已有合資鐵路公司的上市等。

3.3 優(yōu)化合資鐵路股權配置結(jié)構(gòu)

地方政府作為鐵路的投資者，其收益來源于直接收益和間接收益。雖然地方政府對鐵路投資更多地考慮的是間接經(jīng)濟效益，即鐵路發(fā)展帶來的外部性收益，而不是僅僅以直接收益作為是否投資的標準，但是作為一個投資主體，地方政府仍然有權獲得直接收益，進行成本收益的核算，對投資效果進行評估。這也是地方政府對鐵路項目進行投入，以及對公益性運輸進行補貼的前提和基礎。這就需要優(yōu)化合資鐵路的股權配置結(jié)構(gòu)，建立公正、明晰的鐵路市場運營規(guī)則，使地方政府對投入的鐵路資產(chǎn)享有充分的產(chǎn)權。

應根據(jù)鐵路建設項目的性質(zhì)、受益范圍確定不同的股權結(jié)構(gòu)，鼓勵地方政府對于“地方性”強的鐵路項目，如城際鐵路相對控股或絕對控股，充分發(fā)揮股權的激勵機制，提高地方政府在鐵路建設和運營中的話語權，調(diào)動地方政府的投資積極性。

同時，建立公平、公正的鐵路運輸市場運營規(guī)則。主要包括：運營環(huán)節(jié)的經(jīng)營自主權、透明公正的清算體系、市場化的鐵路運價形成機制、完善的鐵路行業(yè)監(jiān)管體系。鐵道部作為鐵路行業(yè)的管理者，要在互聯(lián)互通、收入清算等方面建立更為公平、透明的“網(wǎng)絡協(xié)同價值”分配制度，使國鐵之外的其他鐵路運輸市場參與者公平地參與鐵路經(jīng)營[2]。同時，應根據(jù)鐵路行業(yè)屬性和鐵路項目的不同特點，確立科學、靈活、符合運輸市場規(guī)律的鐵路運價形成機制。

[1] 劉 錚. 我國高速鐵路可持續(xù)的投融資模式研究[D]. 北京：清華大學，2008.

[2] 李明慧，趙 堅. 協(xié)同價值——中國鐵路投融資困境的癥結(jié)[J]. 綜合運輸，2008(5)：9-14.