國外閉礦后水環(huán)境管理制度對(duì)我國的啟示

陳 燕，藍(lán) 楠2，彭泥泥

0 引言

礦山開采完畢后的環(huán)境保護(hù)弱化，對(duì)水環(huán)境的影響不容忽視，這就要求規(guī)劃、協(xié)調(diào)可持續(xù)開采與對(duì)廢棄礦山環(huán)境進(jìn)一步保護(hù)?？傮w而言，只有極少數(shù)的國家或他們的省、州已頒布實(shí)施閉礦的法律，如澳大利亞，英國，安大略省，美國的內(nèi)華達(dá)州等。這些關(guān)閉礦井的規(guī)定一般體現(xiàn)在采礦法及其相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或條例指中。

1 國外閉礦后水環(huán)境管理制度評(píng)介

1.1 實(shí)施閉礦計(jì)劃減少礦區(qū)水環(huán)境污染

1999年《生物多樣性保護(hù)法》確立了閉礦問題是采礦方案的評(píng)估過程的重要考慮因素。所有的州和地區(qū)規(guī)定礦山企業(yè)必須向當(dāng)?shù)夭傻V批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交特定地點(diǎn)的閉礦方案中的復(fù)原計(jì)劃。美國規(guī)定環(huán)境影響評(píng)估范圍：“環(huán)境評(píng)估過程中必須包括關(guān)閉選項(xiàng)，處理和正在進(jìn)行的復(fù)墾”。閉礦計(jì)劃也必須符合露天采礦和復(fù)墾法案中的復(fù)墾計(jì)劃。在州一級(jí)，美國加利福利亞州規(guī)定閉礦分為采礦期間的閉礦計(jì)劃和閉礦后的計(jì)劃，這些計(jì)劃必須經(jīng)過地方區(qū)域委員會(huì)的批準(zhǔn)。在內(nèi)華達(dá)州，州法律對(duì)采礦區(qū)分為短期閉礦和永久性閉礦，計(jì)劃關(guān)閉和意外臨時(shí)關(guān)閉。印度尼西亞也實(shí)施了該制度，印度尼西亞格銅金礦實(shí)施的閉礦計(jì)劃有效地緩解了對(duì)河流區(qū)域的污染。該企業(yè)提交了閉礦計(jì)劃給印尼政府礦產(chǎn)能源部并進(jìn)行審批。該閉礦計(jì)劃確立了閉礦需要花費(fèi)的成本，主要包括整個(gè)采礦期間及其在閉礦以后的50年的成本，其中有很明確5年的復(fù)墾和酸性排水控制計(jì)劃。

1.2 設(shè)立專門的水質(zhì)恢復(fù)管理機(jī)構(gòu)

美國加利福尼亞州關(guān)于閉礦的水質(zhì)保護(hù)與管理機(jī)構(gòu)是地方區(qū)域委員會(huì)中的兩個(gè)最重要的管理機(jī)構(gòu)，分別是當(dāng)?shù)乜刂仆恋厥褂玫臋C(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)水質(zhì)保護(hù)機(jī)構(gòu)。其中水質(zhì)保護(hù)的機(jī)構(gòu)為水質(zhì)量控制委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)擁有對(duì)“廢礦區(qū)”包括廢棄的礦石廢物區(qū)尾礦池等的管轄權(quán)[1]。其實(shí)施職能主要體現(xiàn)于三點(diǎn)。首先，審批其向礦區(qū)周圍排放廢物的許可，不管是在運(yùn)行期間還是已經(jīng)閉礦之后，都將確保這些廢物的排放不會(huì)再影響到州水的實(shí)益用途。其次，負(fù)責(zé)確定礦山企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾其水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，并決定礦山企業(yè)完成環(huán)境治理與否。只有在區(qū)域委員會(huì)確定水質(zhì)方面再生的完整性和礦區(qū)廢物不再對(duì)水質(zhì)造成了威脅的情形下，閉礦后的維護(hù)周期才得以結(jié)束。最后，確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達(dá)標(biāo)與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理；提供關(guān)于區(qū)域水質(zhì)控制委員會(huì)規(guī)定的在復(fù)墾之前或者復(fù)墾結(jié)束之后應(yīng)實(shí)施的重大清潔或者減排項(xiàng)目的資金支持，直到區(qū)域水質(zhì)控制委員會(huì)確定水質(zhì)達(dá)標(biāo)，資金支持才可以結(jié)束，如果不達(dá)標(biāo)應(yīng)繼續(xù)投入水環(huán)境治理。

1.3 制定嚴(yán)格的水質(zhì)復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)

國外閉礦政策中關(guān)于水質(zhì)這方面有著嚴(yán)格的水質(zhì)復(fù)原要求。在南非，《水法》對(duì)礦區(qū)水資源保護(hù)有著廣泛的規(guī)定，特別是有關(guān)水資源的完整性保護(hù)責(zé)任的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定了礦業(yè)活動(dòng)可能導(dǎo)致水污染的人（包括法人）的責(zé)任，規(guī)定必須采取相應(yīng)的措施確保水資源不再受到影響。一旦違反該規(guī)定就會(huì)承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任，這些嚴(yán)格規(guī)定適用于任何礦主，并且適用于采礦期間和閉礦之后。在日本，水質(zhì)的相關(guān)規(guī)定由《礦業(yè)安全法》和《水質(zhì)污染防治法》規(guī)定。在美國，多層次的水質(zhì)復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)水質(zhì)恢復(fù)管理的重視。關(guān)于礦區(qū)水質(zhì)復(fù)原方面的規(guī)定分為國家層級(jí)和州層級(jí)。國家層級(jí)上，《露天采礦控制和復(fù)墾法》為美國提供了許多關(guān)于水資源的保護(hù)的規(guī)定，對(duì)避免露天采礦所引起的徑流對(duì)河流的污染有較為詳盡的規(guī)定，其中復(fù)墾方案與其在閉礦計(jì)劃中都對(duì)其水資源有著較明確的規(guī)定。州層級(jí)上也有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。如加利福利亞州的《水質(zhì)量法》要求不管是在運(yùn)行期間還是已經(jīng)閉礦之后，向土地排廢必須要在在工程廢物管理單位審批，確保這些廢物的排放不會(huì)影響到州水的實(shí)益用途。在科羅拉多州，在《水質(zhì)控制法》的規(guī)定下，如果廢水濫排并且沒有采取相應(yīng)治理關(guān)于勘探和采礦活動(dòng)的排放許可證可能被阻止，閉礦之后沒有采取相應(yīng)的措施會(huì)遭遇處罰。

1.4 治理廢棄礦區(qū)帶來的水環(huán)境污染

廢棄礦區(qū)是英國最大的污染威脅之一，英格蘭和威爾士9%的河流，以及蘇格蘭2%的河流，都經(jīng)受著來自廢棄礦區(qū)流出污水的威脅，這些河流都達(dá)不到水框架指令目標(biāo)關(guān)于化學(xué)和生態(tài)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。英國環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境保護(hù)中心和煤礦專家協(xié)會(huì)共同建立了一些應(yīng)急機(jī)制，大多數(shù)都用于處理煤礦區(qū)引發(fā)的水環(huán)境問題。目前已經(jīng)建立了54處專業(yè)處理礦區(qū)排出污水的處理廠，每年可阻止2500噸的鐵和其它金屬流入河流，保護(hù)超過200公里的河段和飲用水蓄水層不受重金屬污染。

1.5 多樣化的礦區(qū)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度確保水環(huán)境問題有效治理

環(huán)境恢復(fù)保證金制度這一經(jīng)濟(jì)手段的采用被視為是礦山環(huán)境管理的一個(gè)主要組成部分，其原因在于能夠作為政府直接管制的有益補(bǔ)充。在一些發(fā)達(dá)國家，如加拿大、澳大利亞等，為了確保礦業(yè)主履行其生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，保證金制度普遍得以應(yīng)用，促使礦業(yè)公司主動(dòng)恢復(fù)由于自身的開采行為所帶來的環(huán)境損害，能夠有效刺激礦業(yè)公司主動(dòng)履行水環(huán)境保護(hù)義務(wù)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)具有承保責(zé)任范圍的有限性、保險(xiǎn)合同內(nèi)容具有特定性和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)具有依賴性，需要政府提供一定的財(cái)政支持等特點(diǎn)[2]。在礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與管理中引進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，由保險(xiǎn)人承擔(dān)被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，則有效的解決水環(huán)境治理的責(zé)任履行不能，及時(shí)對(duì)受害人進(jìn)行賠付，礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的同時(shí)也保障受害人的合法權(quán)益。礦區(qū)環(huán)境治理是一個(gè)長期的過程，包括采礦期間與閉礦完畢之后，其治理成本較高，單獨(dú)依靠礦山企業(yè)治理難以完成環(huán)境治理任務(wù)?；诖耍环矫嬲⑾鄳?yīng)的環(huán)境基金；另一方面政府會(huì)強(qiáng)制要求礦山企業(yè)建立環(huán)境復(fù)墾基金。

2 國外礦區(qū)水環(huán)境管理制度對(duì)我國的啟示

2.1 實(shí)施閉礦計(jì)劃減少礦區(qū)水環(huán)境污染

在全國范圍內(nèi)實(shí)施閉礦規(guī)劃制度對(duì)我國具有礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與管理具有重要戰(zhàn)略性意義。閉礦計(jì)劃應(yīng)該包括關(guān)閉計(jì)劃、閉礦的成本計(jì)算、閉礦后的環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理，閉礦后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理等方面。閉礦計(jì)劃方案是中應(yīng)明確閉礦標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)注意在制定該計(jì)劃過程中應(yīng)像環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一樣，進(jìn)行公眾參與，廣泛吸收其他意見，制定相關(guān)閉礦標(biāo)準(zhǔn)，并且保證閉礦的標(biāo)準(zhǔn)為所有相關(guān)利益者同意。筆者建議標(biāo)準(zhǔn)的確定可以被定義在環(huán)境影響評(píng)估階段，可以對(duì)閉礦的整個(gè)操作進(jìn)行初步預(yù)測(cè)。成本計(jì)算必須立足于適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和估計(jì)，根據(jù)實(shí)施康復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的閉礦措施而帶來的所有成本，而不是僅僅根據(jù)重新植被的成本。為了最終的計(jì)劃和成本盡可能真實(shí)的，閉礦計(jì)劃和成本估計(jì)必須在采礦期間審查。

2.2 建立專門的權(quán)責(zé)范圍明確的水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)

美國加利福利亞州水質(zhì)控制委員會(huì)對(duì)于閉礦后水環(huán)境管理起到重要作用，我國也應(yīng)確立專門管理礦區(qū)的水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)。在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各地方應(yīng)本著自身的實(shí)際，可以另設(shè)礦區(qū)水質(zhì)保護(hù)機(jī)構(gòu)或者在現(xiàn)有部門中增設(shè)該管理部門。在權(quán)責(zé)范圍上，首先確定負(fù)責(zé)審批礦山企業(yè)向礦區(qū)周圍排放廢物的許可；其次負(fù)責(zé)確定礦山企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾其水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，并決定礦山企業(yè)完成環(huán)境治理與否。最后，確定政府治理礦區(qū)水環(huán)境的達(dá)標(biāo)與否并決定是否還應(yīng)繼續(xù)治理，制衡相應(yīng)政府治理環(huán)境的權(quán)責(zé)，切實(shí)落實(shí)政府保護(hù)和治理環(huán)境的責(zé)任。

2.3 明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

美國、南非、日本等國家在國家水法中對(duì)礦區(qū)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格規(guī)定，美國各州對(duì)地下水的復(fù)原都有規(guī)定，對(duì)水環(huán)境的保護(hù)極為有利。所以在我國也應(yīng)明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。國外立法模式上大多數(shù)國家在水法中規(guī)定，也有專門的水質(zhì)立法，也有少數(shù)國家在礦業(yè)法或者礦業(yè)復(fù)墾法中規(guī)定。筆者建立我國首先應(yīng)修訂水法，明確其對(duì)水環(huán)境有污染的項(xiàng)目進(jìn)行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求。然后在礦業(yè)相關(guān)復(fù)墾的規(guī)定中具體明確相應(yīng)的水質(zhì)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 進(jìn)行廢舊礦區(qū)的水源治理

一方面應(yīng)加大對(duì)礦區(qū)污染水源處理廠的投入，設(shè)置礦區(qū)污染水源治理的專項(xiàng)基金，拓寬資金的來源渠道。另一方面應(yīng)加強(qiáng)與環(huán)保技術(shù)部門、NGO合作，鼓勵(lì)環(huán)保技術(shù)部門關(guān)于廢棄礦區(qū)的污水處理問題的研究并給予一定的資金和技術(shù)支持，力爭開發(fā)多樣化的處理措施。我國的具體實(shí)施路徑是在我國受廢棄礦區(qū)水源污染嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)行試點(diǎn)，從而積極推廣，以切實(shí)保護(hù)礦區(qū)水環(huán)境。

2.5 完善礦山水環(huán)境保護(hù)和管理的經(jīng)濟(jì)制度

我國現(xiàn)行治理礦山水環(huán)境的資金主要是工業(yè)企業(yè)當(dāng)年投資來源所得，企業(yè)自籌，水環(huán)境保護(hù)與治理投入不穩(wěn)定?；诖?，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，第一，應(yīng)完善我國礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)保證金制度；第二，構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度；第三，加大對(duì)礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)的投入，建立礦區(qū)水環(huán)境保護(hù)治理專項(xiàng)基金。

[1] Cochilco.Research on Mine Closure Policy[C].Mining,Minerals and Sustainable Development 2002，44(1).

[2] 黃鳳文,余振國,孫貴尚.礦山環(huán)境管理引入礦山環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2007,（8）.