真正的既得利益者是誰(shuí)

鄧聿文

既得利益集團(tuán)的幾個(gè)特征

經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把利益集團(tuán)看成是“一個(gè)由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個(gè)體構(gòu)成的組織實(shí)體”。既得利益集團(tuán)也稱特殊利益集團(tuán)，是利益集團(tuán)中集體行動(dòng)能力非常強(qiáng)的群體，奧爾森把它叫做“分利聯(lián)盟”，意即指在社會(huì)總利益中為本集團(tuán)爭(zhēng)取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益集團(tuán)。這些年來，雖然中國(guó)既得利益群體的發(fā)育很快，利益集團(tuán)已具雛形，但可能并沒有像西方利益集團(tuán)那樣明確的集團(tuán)意識(shí)指向和集體行動(dòng)主張，也沒有一個(gè)明確的組織化體系，因此，利益集團(tuán)對(duì)國(guó)家政策的影響是以一種隱秘的形式進(jìn)行的。

中國(guó)的既得利益集團(tuán)具有以下一些特征：一是群體的狹隘性，這只是一小群掌握權(quán)力和資源的權(quán)貴，不代表社會(huì)大多數(shù)；二是形態(tài)的模糊性，若不深入其中，很難見其真面目；三是獲利的非正常性，利益集團(tuán)財(cái)富的獲得多是通過尋租、官倒、壟斷、侵吞國(guó)有資產(chǎn)等非正常手段取得；四是行為的表面合法性，除了一些違法行為外，利益集團(tuán)對(duì)公共資源的占有從形式上看具有一種合法性，一般是運(yùn)用權(quán)力并通過對(duì)組織、制度、政策進(jìn)行影響、干預(yù)， 維護(hù)或獲取特有的共同利益，故其一切活動(dòng)都有法律、制度層面的“形式合理性”，并為了顯示這種合法性，往往將小集團(tuán)的利益置換成社會(huì)的共同利益；五是利益的排他性，由于社會(huì)總體資源的有限，利益集團(tuán)只熱衷于在集團(tuán)內(nèi)部分配和共享權(quán)力與利益，排斥其他社會(huì)成員；六是權(quán)力的至上性，中國(guó)的利益集團(tuán)以權(quán)力為核心，按照權(quán)力的大小和親疏遠(yuǎn)近來分配和占有社會(huì)的公共資源與利益。（參見劉彥昌：《既得利益集團(tuán)的內(nèi)涵解析》，《嶺南學(xué)刊》2004年第5期）

據(jù)此，筆者提出判斷既得利益者的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其一，它們攫取了改革開放的大部分收益，并且將繼續(xù)從中攫取更多收益；其二，進(jìn)一步的社會(huì)改革尤其是政治改革會(huì)損害其利益，因而它們對(duì)限權(quán)的政治改革持消極態(tài)度；其三，它們有很大的能量阻撓改革的進(jìn)行，或?qū)⒏母飶挠行位癁闊o形，或?qū)⒏母飵淼奈C(jī)和不利轉(zhuǎn)嫁出去。

七類人是真正的既得利益者

按前述標(biāo)準(zhǔn)，尤其從與權(quán)力的結(jié)合程度，以及對(duì)公共資源實(shí)際占有的程度看，大致可把既得利益者界定為以下七類。

一是有很大審批和管制權(quán)的部門中的一部分人，即所謂的強(qiáng)力政府部門中的部分官員。我國(guó)社會(huì)的權(quán)力集中到政府，基層政府的權(quán)力集中到上一級(jí)政府，全國(guó)的權(quán)力集中在中央。但政府只是一個(gè)抽象的概念，真正負(fù)責(zé)管理的是政府的各個(gè)組成部門。所以，集中到政府的權(quán)力其實(shí)被分割到各個(gè)部門，而部門的權(quán)力又掌握在政策制定者和具體操作者手中。由于這些年來強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控與社會(huì)管理，在這一名義下，中央各部門特別是直接負(fù)有宏觀調(diào)控和社會(huì)管理之責(zé)的部門的管制權(quán)和資源配置權(quán)越來越大，形成了獨(dú)特的部門和個(gè)人利益，出現(xiàn)尋租和腐敗現(xiàn)象。比如，前些年發(fā)改委一個(gè)被抓的小小的民航處處長(zhǎng)，就能令某省的省長(zhǎng)等候其“接見”，蓋因該處長(zhǎng)掌控著全國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)和航線的審批權(quán)。

二是一些地方政府及相關(guān)官員。中央部委雖然位高權(quán)重，尚有一定約束，相比之下，地方尤其是省以下的各級(jí)地方政府，實(shí)質(zhì)性的約束力更弱，這無疑使得部分地方政府及其官員，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)下，更易把權(quán)力腐敗化、資本化。這些年來，在招商引資、城市化、土地買賣、房地產(chǎn)發(fā)展等體現(xiàn)地方政府政績(jī)和利益的活動(dòng)中，一些人把公權(quán)力市場(chǎng)化，通過各種途徑設(shè)租、尋租，輕易獲得超常規(guī)利益，造成部分國(guó)家財(cái)富以各種渠道或公開或秘密地變成了自己的財(cái)富。近年曝出的一些大案要案，受賄金額動(dòng)輒幾千萬到上億元，多數(shù)發(fā)生在地方。地方官僚集團(tuán)還在房地產(chǎn)調(diào)控、高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、食品整頓、高速收費(fèi)清理等幾乎各個(gè)方面，形成了一個(gè)個(gè)與全國(guó)利益有別的獨(dú)屬于地方小集團(tuán)的利益。

三是部分國(guó)有壟斷企業(yè)特別是央企和地方重要國(guó)企中的一些高管。央企和重要的地方國(guó)企憑借國(guó)家和地方賦予的政治、經(jīng)濟(jì)與金融特權(quán)，獲取政治租金及超額利潤(rùn)。它們對(duì)重要公共資源的占用和支配權(quán)，把本應(yīng)歸社會(huì)共享的成果變成企業(yè)利益，利用對(duì)公權(quán)力的影響力，使政策向自身傾斜。這方面最典型的是中石油、中石化兩大壟斷巨頭，利用石油這種重要的戰(zhàn)略資源綁架國(guó)家政策，讓全國(guó)人民為其“買單”。壟斷國(guó)企和行業(yè)還包括一些銀行、金融等機(jī)構(gòu)，有的甚至就業(yè)也只對(duì)本企業(yè)或行業(yè)的子女開放。這部分人已經(jīng)形成了一個(gè)獨(dú)特的甚至世襲的、阻礙收入公平分配的利益群體。

四是一部分跨國(guó)資本及其國(guó)內(nèi)代理人，即俗稱的“洋買辦”?？鐕?guó)資本也是中國(guó)30余年改革的最大受益者之一。跨國(guó)資本之所以能在中國(guó)市場(chǎng)受益巨大，一是有一些為自身利益而出賣國(guó)家利益的“洋買辦”，主要是由一些“官二代”、“官三代”組成，早年通過官倒或價(jià)格雙軌制起家，后來多數(shù)在國(guó)外金融財(cái)團(tuán)、中外合資的金融企業(yè)、跨國(guó)公司等任職，通過與國(guó)內(nèi)高層的親朋關(guān)系，充當(dāng)外國(guó)機(jī)構(gòu)的代理。改革開放前這些高層保有政治上的特殊地位，現(xiàn)在他們同時(shí)取得了經(jīng)濟(jì)上的支配地位，權(quán)力與資本結(jié)合，也就改變著自身的性質(zhì)：權(quán)力依靠資本自肥，而且會(huì)主動(dòng)為資本服務(wù)；資本利用權(quán)力，直到直接掌握權(quán)力?！把筚I辦”近年在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)攻城掠地，是國(guó)企改革和國(guó)內(nèi)資本增值的主要分肥者。

五是一部分房地產(chǎn)開發(fā)商。房地產(chǎn)是一個(gè)與政府尤其是地方政府緊密結(jié)合的行業(yè)。無論從地方財(cái)稅、GDP增長(zhǎng)還是就業(yè)來看，房地產(chǎn)在多數(shù)地方都是支柱產(chǎn)業(yè)，沒有房地產(chǎn)提供的財(cái)稅和土地收入，一些地方政府恐怕連生存都成問題。正因如此，一部分開發(fā)商也就有挾持政府的力量。因而，房地產(chǎn)也是尋租和腐敗發(fā)生最多的領(lǐng)域之一，很多政府官員都倒在房地產(chǎn)上。另外，房地產(chǎn)也成了國(guó)民收入的再分配渠道，產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)最多的富豪。

六是大的民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本中的一些人，包括一些民營(yíng)房產(chǎn)商、煤老板等實(shí)業(yè)資本家和金融資本家。在他們發(fā)跡過程中，少不了尋求權(quán)力的庇護(hù)。權(quán)力和資本的結(jié)合不分性質(zhì)，只問大小。資本在做大后，很少不與權(quán)力結(jié)合，尤其在中國(guó)這樣一個(gè)權(quán)力主導(dǎo)市場(chǎng)的社會(huì)，用錢來?yè)Q取安全和更多發(fā)展的資源與機(jī)會(huì)，就成了很多民營(yíng)企業(yè)家的必然選擇。

最后，是依附上述各類利益集團(tuán)的部分專家學(xué)者和專業(yè)人士。專家學(xué)者掌握著知識(shí)資源和專業(yè)權(quán)力，包括輿論和話語(yǔ)權(quán)力，他們中的一些人主要通過為其他利益集團(tuán)提供理論指導(dǎo)、政策咨詢，以及對(duì)財(cái)富“合法性”的論證來進(jìn)行利益輸送。比如，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者、法學(xué)專家、行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及媒體高層，與政府和資本的關(guān)系非常密切，成為后者的座上賓，他們往往身兼多個(gè)政府和企業(yè)的顧問，在多家上市公司任獨(dú)立董事，以自己的影響力為這些政府和企業(yè)游說并謀利；一些專家學(xué)者受雇于政府部門和企業(yè)，包括跨國(guó)公司，在它們的資助下從事研究，名為獲得政策咨詢，實(shí)為借助專家學(xué)者的研究影響國(guó)家決策；一些媒體充當(dāng)政府和資本的喉舌。更有一些專家學(xué)者與政府官員、企業(yè)高管組成某些排他性的小團(tuán)體，結(jié)成隱秘的利益聯(lián)盟。

上述七類人還可進(jìn)一步歸類，分為權(quán)貴資本利益集團(tuán)（包括前述的一、二、三類）；金融資本利益集團(tuán)（包括前述的第四類和第六類一部分）；實(shí)業(yè)資本利益集團(tuán)（包括前述的第五類一部分和第六類一部分），知識(shí)資本利益集團(tuán)（前述第七類）。它們基本囊括了中國(guó)的既得利益集團(tuán)，是改革的最大受益者。

既得利益者人數(shù)不多，但掌握著社會(huì)的實(shí)際控制權(quán)和公共資源，因而能量非常大，能把有利于社會(huì)大眾的改革舉措消解，或變通執(zhí)行，或直接將本部門、本行業(yè)、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會(huì)買單。這些既得利益群體是中國(guó)改革的最大反對(duì)力量，雖然他們往往以“改革者”的面目出現(xiàn)。

（摘自《南都周刊》）