警惕對民主決策理解的片面性

高新民

在社會利益群體多元、黨員社會身份復(fù)雜化的時代，民主決策無論對于黨內(nèi)還是國家都是難以回避的問題。研究民主決策機制，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，具有顯而易見的益處。但是，對于什么是民主決策，不少人的理解是片面的。因此，要充分發(fā)揮民主決策的作用，首先必須完整理解它的涵義。

何謂民主決策

關(guān)于決策，人們已經(jīng)有諸多闡釋。從大多數(shù)人認可的含義來看，其要旨是在各種不同方案（選項）中進行選擇、決斷。

決策作為一種復(fù)雜的政治過程，是多種因素共同作用的結(jié)果，尤其受制于兩大因素的影響——民主與科學(xué)。民主與科學(xué)并非同一范疇的問題。所謂科學(xué)反映的是事物內(nèi)在的本質(zhì)的聯(lián)系，是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，決定政策的成敗。違反事物發(fā)展客觀規(guī)律的決策，即使多數(shù)人贊成，也不可能成功。但是，如果沒有民主的環(huán)境，科學(xué)的意見就有可能被壓制下去。因此，民主的氛圍、民主的決策機制，是保證科學(xué)的意見能夠脫穎而出的必要前提。

筆者以為，決策的民主性體現(xiàn)在兩個層面：一是過程的民主性。即與決策議題有關(guān)的各利益相關(guān)方，均擁有利益訴求的表達權(quán)利，擁有平等地參與討論政策的權(quán)利，即過程的平等；二是結(jié)果符合最大多數(shù)人的利益和意志。盡管最大多數(shù)人的意志未必就是科學(xué)的，甚至有可能因利益驅(qū)使而反科學(xué)，但在政治生活和社會生活中，失去了人心的政策是不可能貫徹的，因此不得不尊重最大多數(shù)人的意志。民主決策的本來含義當是如此。換句話說，過程的平等也未必保證結(jié)果一定公正，但至少可以保證決策的結(jié)果讓大多數(shù)人能夠接受。過程的平等就成為關(guān)鍵問題。

由此，所謂民主決策，就是給利益相關(guān)方以平等的機會與條件介入到?jīng)Q策過程中來。

從上述界定出發(fā)，黨內(nèi)民主決策，就是依據(jù)決策事項的范圍，給予相關(guān)黨員以平等的機會介入到黨內(nèi)決策過程中。

黨內(nèi)民主決策的主體可分為兩類：一是黨員直接或間接（通過代表）參與決策；二是黨委內(nèi)部的民主決策。就目前黨內(nèi)政治生活而言，這兩類主體的決策都存在一定的不足，需要進一步加強。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問題的價值

黨員依據(jù)黨內(nèi)決策事項的范圍直接或間接參與黨內(nèi)事務(wù)決策，那么，劃分什么事項需要間接參與，什么事項直接參與，就是重要問題。黨員參與決策，在一般情況下可以通過代表間接參與，常規(guī)性工作可由常設(shè)機構(gòu)處理決定。但在重大問題上和與群眾利益直接相關(guān)的問題上，需要黨員直接參與。這恰恰是列寧的思想。

需要特別說明的是，黨員直接參與討論不等于全體黨員公決。中國共產(chǎn)黨人數(shù)眾多，黨員總數(shù)相當于世界上一個中等人口規(guī)模的國家，如果由黨員直接投票表決，難度較大。因此，在黨員直接討論基礎(chǔ)上，按照黨章和制度、法律的規(guī)定，由相關(guān)權(quán)力機構(gòu)進行抉擇。但只要公開透明，并有合理的說明，即使某些意見沒有被采納，也能夠得到大多數(shù)人理解。

黨員直接參與重大問題討論在技術(shù)層面完全可行。在高科技時代，眾多人數(shù)參與討論不存在任何技術(shù)上的障礙，比如互聯(lián)網(wǎng)、手機等，可以使身處任何一個地方的黨員都能夠介入到?jīng)Q策過程中來，并不增加行政成本。此類決策已有國家層面的先例：全國人大的物權(quán)法、勞動法的制定都是全民自愿討論，教育、醫(yī)療改革的方案也是全民自愿參與討論，事實證明并沒有出現(xiàn)決策成本或技術(shù)上的障礙。因此，黨員直接參與黨內(nèi)決策的討論并非天方夜譚式的臆想。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問題，既是黨章賦予共產(chǎn)黨員的基本權(quán)利，也有利于聽取社會各階層的不同利益訴求。近些年來，某些地方因拆遷或某項工程上馬而引起周邊居住群眾的不滿，產(chǎn)生了以各種形式表達自己利益訴求的大大小小的群體性事件，而且屢見不鮮，反襯出決策過程中民主程度不足。在決策中增加黨員群眾的參與環(huán)節(jié)，已經(jīng)不是理論需要而是現(xiàn)實需要。

需要澄清的是，黨員參與討論、意見表達與社會不同利益群體的意見表達最主要的區(qū)別在于：中國共產(chǎn)黨是基于政治理念的大致一致而自愿結(jié)合的組織，黨員在黨內(nèi)服從于黨的中心工作與政治目標，受到紀律制約，因此，其個人利益訴求并不能在黨內(nèi)進行所謂“博弈”，只能在黨章所允許的框架內(nèi)表達整合后的意見。這與社會基層自治有重要不同。

黨員直接討論黨內(nèi)重大問題，還有利于構(gòu)建新型政治溝通關(guān)系。伴隨著時代的發(fā)展變化，黨員的思想觀念、民主意識、法制意識都發(fā)生了重大變化，黨內(nèi)政治溝通模式需要發(fā)生變化。以往上級認為有必要才開調(diào)研會、座談會、征求意見的方式，基本上屬于自上而下、單向度溝通模式。這一方式在決策中依然需要，不能沒有。但是，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的出現(xiàn)，自下而上、主動參與已經(jīng)成為不可遏止的潮流。黨的決策機構(gòu)需要與全體黨員溝通，了解黨員意愿，密切聯(lián)系群眾，而重大決策之前的廣泛討論，可以使各種意見直接表達出來，能夠聽到很多調(diào)研會、座談會上聽不到的聲音。黨員參與討論，權(quán)力機構(gòu)予以回應(yīng)，這是最好的積極的大規(guī)模的黨內(nèi)上下互動機制，最好的溝通機制，且不需要增加行政成本，需要的只是有關(guān)權(quán)力機構(gòu)的責(zé)任心和使命感。

從上述意義上講，黨員參與決策前的討論，其政治意義是黨代表在黨代會討論、有關(guān)機構(gòu)聽證咨詢無法替代的。

民主集中制與黨委內(nèi)部決策

按照黨章規(guī)定，黨委內(nèi)部決策需遵循集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則。黨的十六大以來，黨內(nèi)注重發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用，完善常委會議事規(guī)則和決策程序，推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制等制度。這些制度涉及的主要是領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部民主問題。這里有兩個層面的問題需要注意：

一是進一步理順常委會內(nèi)部關(guān)系，特別是個人——主要是一把手與其他常委之間的關(guān)系。當然，這些年來，隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，黨內(nèi)民主制度建設(shè)有了重大進步，民主集中制的內(nèi)涵也有發(fā)展，以一把手稱謂為象征的權(quán)力集中于少數(shù)人手中的現(xiàn)象得到了一定遏制，尤其是推廣票決制，對防止少數(shù)人說了算是有利的。但是，在現(xiàn)實生活中，民主集中制的實行效力，在很大程度上依然取決于一把手的素質(zhì)、個人的民主作風(fēng)。有些黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)民主集中制運作得比較順暢，但也有的執(zhí)行民主集中制時帶有很大的隨意性。比如，有的為了規(guī)避問責(zé)制而把一些本不需要集體討論的事項拿來集體討論，有的則把應(yīng)該集體討論決定的事項由個人決定。究其根源，在于權(quán)力還是過于集中。這屬于權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。決策機制層面的改革，如取消書記辦公會，并沒有改變權(quán)力結(jié)構(gòu)。說到底，是體制決定機制而非機制決定體制。在這種背景下，需要以權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整來保證民主機制能夠不依賴個人素質(zhì)運行，以制度化的方式來保障民主集中制的實行。沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，具體機制的運行、具體制度的執(zhí)行就可以被人的主觀意志所干擾。

二是進一步理順常委會與全委會的關(guān)系。從法理上講，黨代表大會、全委會、常委會，是一個層層委托、層層受托的關(guān)系，因此全委會向代表大會負責(zé)并接受監(jiān)督，常委會向全委會負責(zé)并接受監(jiān)督，是其授權(quán)關(guān)系的正當體現(xiàn)。由于代表大會不是常任制，全委會無法向代表大會負責(zé)，代表大會也無法對其進行監(jiān)督。常委會由于是常設(shè)機構(gòu)，很多重大問題往往由常委會經(jīng)手，全委會的議題也多數(shù)由常委會提出，因此常委會在黨內(nèi)決策體系中居于舉足輕重的地位，而全委會、代表大會的作用相對較弱。近些年來黨中央特別提倡發(fā)揮全委會作用，一方面可以更好地形成對常委會的支持，另一方面又可形成對常委會的監(jiān)督制約。由此，各地進行了擴大全委會權(quán)力的改革。如上海閔行區(qū)，把黨的全部工作分為4個專題，分4次在全委會上討論（黨章規(guī)定全委會每年召開兩次會議）；黨代表自愿報名列席全委會，并有權(quán)詢問常委；全委會決策后常委會分工負責(zé)執(zhí)行。在每次全委會上，委員、黨代表認真準備，積極詢問，常委們?yōu)榱烁玫卮饛?fù)與會者的提問而認真總結(jié)工作、準備資料，監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方的責(zé)任感都大大提高，常委會內(nèi)部也由此更具活力。從此事例來看，進一步擴大全委會權(quán)力，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、完善民主決策機制亦是一種推動。

最后需要強調(diào)的是，無論黨員參與黨內(nèi)重大問題討論，還是黨委內(nèi)部的民主決策，都需要有兩大前提：一是黨務(wù)、政務(wù)公開。只有公開議題、公開討論，人們才有可能參與討論；二是寬松的輿論氛圍。只有在容許大家發(fā)表不同意見的氛圍中，黨員、領(lǐng)導(dǎo)班子成員才有可能說真話，所謂民主決策才有實際意義。歸根結(jié)底，民主決策與黨內(nèi)民主的整體發(fā)育是分不開的。（作者系中央黨校教授）