行政問責與政策行為從眾:“十一五”節(jié)能目標實施進度地區(qū)間差異考察

梅賜琪 劉志林

(清華大學公共管理學院，北京100084)

進入21世紀以來，全球溫室氣體減排與能源安全成為中國經濟社會發(fā)展的重要制約因素。在這一背景下，國家“十一五”規(guī)劃明確提出了2010年單位GDP 能耗要在2005年基礎上下降20%，并作為“十一五”期間“必須實現的八項約束性指標之一”。雖然經過多方努力，“十一五”的節(jié)能目標在2010年底基本完成(19.1%)，但是總體推進速度不盡如人意。進一步對各地區(qū)的數據進行梳理，我們發(fā)現各地區(qū)完成節(jié)能任務的情況存在明顯的差異，完成情況最好的地區(qū)(北京)完成了預定目標的132.95%，但同時有多個省份剛剛達標[1]，而情況最差的新疆只完成了計劃任務40.05%[2]。節(jié)能目標推進的地區(qū)間差異是整體目標完成情況欠佳的主要表現之一。對于我國在節(jié)能工作上的省際差異，一些關于我國能源消耗水平和節(jié)能工作的文獻已經有所涉及。但相當多的研究都是在考察我國能源消耗強度或能源效率本身，并沒有對“十一五”節(jié)能目標的政策實施進行直接分析[2－6]。另一部分研究則通過各種指標分解模型[6－8]或者統計模型[9]對于導致能源強度變動的技術性要素進行了分析。我們認為，“十一五”期間的節(jié)能工作是一項重要的自上而下的政策任務，具有明確的可測量的目標和時間性。其目標的完成過程應該首先被視為是一個主動的政策執(zhí)行的過程。前述一般性技術指標的變動對于能源強度變化的影響，也應該首先被視為是政策執(zhí)行主體在一個特定的時間段內出于完成政策的需要主動調整這些技術指標的結果。因此，對于作為政策目標的“十一五”節(jié)能工作的完成情況的分析，有必要超越技術經濟分析本身，而引入政策執(zhí)行過程的相關理論，這對于節(jié)能工作推進有重要意義。

1 行政問責、政策執(zhí)行與政策行為從眾

1.1 行政問責與政策執(zhí)行

自上而下的政策在地方的執(zhí)行的情況長期以來是國內外學者關注的熱點問題之一。目前的研究主要集中在與政策目標相配套的激勵機制上。從上世紀90年代開始，相當一部分的學者把研究的重心放在了財政分權對于地方領導實現經濟發(fā)展目標的激勵作用上，試圖總結出中國通過分權(decentralization)在中央和地方之間實現激勵相容(incentive-compatibility)并進而實現政策目標的一般性規(guī)律，例如Oi[10－11]，Nee[12]等人對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展邏輯的研究，Montinola 等[13]等人對于“保護市場的聯邦主義”的研究，都是基于自上而下的經濟激勵機制來闡釋中國地方經濟發(fā)展的邏輯。

上世紀90年代末期以來，越來越多的學者注意到，中國長期以來基于自上而下的權威體系構成了對地方官員的有效的政治激勵機制[14]。實際上，即使是地方官員對于經濟增長的關注，也更有可能是出于在以升遷為主要目標的“政治錦標賽”中勝出的政治考量，而不僅僅是經濟利益作用的結果[15－18]。在實踐中，更多的學者也發(fā)現，通過自上而下的行政權威，而不僅僅是財政分權，對地方政策執(zhí)行行為的間接調控，是中央推動包括地方經濟增長在內的不同政策目標在地方的落實的主要政策工具[19]。

行政問責制以2003年抗擊“非典”為契機的出現，有效的證明了政治激勵機制作為主要政策工具的存在。針對這一政策工具，不同學者已經基于不同的學科背景對于行政問責制的內涵和制度環(huán)境[20－22]、行政問責制的理論邏輯與現實挑戰(zhàn)[23－24]、行政問責制的國際比較[25－26]等問題展開了研究。然而，行政問責制作為一種通過管理“執(zhí)行者”來間接推動“政策執(zhí)行”的政策工具，其在實踐中會產生怎樣的效果，在現有文獻中還缺乏充分的實證研究成果。

1.2 行政問責制與政策從眾

雖然目前對于行政問責制這一新的政策工具的實際效果的實證研究較少，但是不少學者已經對其他政治激勵機制的政策效果開展了研究。其中比較多的研究選擇了以“目標管理責任制”為主要形式的干部考核標準作為研究對象，分析其所傳遞的政治激勵機制對于地方領導政策執(zhí)行行為的影響。這一類研究較多的借用了“多任務委托代理模型”[27]的基本框架，發(fā)現目標管理責任制的內在困境，即:在面臨多元復雜治理目標時，目標管理責任制無法對所有政策目標進行有效的激勵和監(jiān)管，地方執(zhí)行者會在不同的政策目標中間進行“選擇性執(zhí)行”[28]，或者采用形式主義的應對[29]，或者在層層增加的“壓力責任”下選擇不執(zhí)行[30]。

目前關于目標管理責任制的政策效果的研究，對研究行政問責制的政策效果具有一定的借鑒意義。但是這類研究較多的遵循了現有政策執(zhí)行文獻中的“自上而下”的思路[31]。與目標管理責任制相比，行政問責制通常只針對單個的政策目標，而且行政問責制中的問責手段更加明確和直接。換言之，站在一般地方執(zhí)行者的角度來看，行政問責制已經解決了激勵機制設計本身的問題。行政問責制在實踐中能否達到期望的政策效果，很大程度上取決于不同的地方執(zhí)行者在面對相同的激勵機制下所采取的不同行為能否在這一激勵機制的持續(xù)作用下收斂到期望的政策行為上來。

在現有文獻中，Chung[32]對家庭聯產承包責任制研究比較早的關注到了持續(xù)的中央權威對于不同地方執(zhí)行行為所產生的收斂作用。家庭聯產承包責任制作為一項有由“政策探索者”(pioneer)率先試驗并由中央權威推動的政策在其全國推廣的過程中，先后經歷了“探索者”繼續(xù)實踐，“跟隨者”(band-wagoner)主動跟進以及“后進者”(laggard)被迫跟從的階段從而最終在全國范圍內獲得實施。結合到本文研究對象來說，“十一五”節(jié)能目標在能否在全國范圍內落實，其關鍵就在于行政問責能否持續(xù)發(fā)揮作用并使得三類不同的地方執(zhí)行者最終收斂到較高水平的政策執(zhí)行行為中來。

通過對于行政問責制的特性的分析，我們對這項政治激勵機制持續(xù)作用使得三類執(zhí)行者都向高水平政策執(zhí)行行為收斂的可能性存疑。行政問責制主要采用超常規(guī)的干部管理手段來影響地方干部的執(zhí)行行為。這種超常規(guī)的做法在常規(guī)性的政策執(zhí)行中使用可能會進一步產生諸如之前提到過的形式主義應對、壓力過大導致“不執(zhí)行”的問題。同時，也因為行政問責的超常規(guī)性，實施問責的對象通常都只具有代表意義個別而不可能擴展到所有應該問責的對象，這會產生公平性疑問的同時，帶進地方執(zhí)行者的機會主義行為。另外，行政問責制單向的強調對于執(zhí)行不力行為的懲罰，而缺乏與之對應的獎勵措施，也有可能會使得地方缺乏動力更好的推動節(jié)能工作。

“十一五”節(jié)能目標省際差異為實證的檢驗上述邏輯提供了可能。我們認為行政問責制從長期來看，對于上述三類不同的地方執(zhí)行者會產生“政策行為從眾”而不是向高水平收斂的效果。具體的來說，行政問責制會有效的促使后進的執(zhí)行者迅速提高執(zhí)行水平;而對處于平均水平的執(zhí)行者來說，行政問責制不會改變他們的執(zhí)行行為模式;對于執(zhí)行行為的領先者，行政問責制的實施甚至可能會產生負的激勵效果。

2 節(jié)能目標政策實施的測度

我國采取了節(jié)能減排目標分解機制和目標考核機制，將節(jié)能減排目標完成進度納入各省(自治區(qū)、直轄市)社會經濟發(fā)展綜合評價、績效考核和政績考核?？紤]到各地區(qū)在社會經濟發(fā)展水平、節(jié)能減排空間上的不一致性，節(jié)能目標分解存在一定的東中西部地區(qū)差異，中部省區(qū)的節(jié)能目標總體上高于東部省區(qū)和西部省區(qū)。其中吉林省最高，2010年能耗強度較2005年需下降30%。東部省區(qū)盡管經濟發(fā)展處于全國領先地位，但分解后的節(jié)能目標基本低于20%的國家節(jié)能目標。

考慮到上述節(jié)能目標分解的地區(qū)差異，我們對于各省區(qū)節(jié)能目標政策執(zhí)行水平的測度不能采用能源強度下降的絕對值，而應考察其相對于各自“十一五”分解目標的完成進度。值得注意的是，體現出我國在目標分解與目標考核機制并非一個純粹自上而下的過程，而是在實施中存在著自下而上的地方對中央進行談判和博弈的過程。2008年，中央將對吉林、內蒙古、山西等省份的節(jié)能目標考核要求調整為22%。并且，由于在2009年我國進行了第二次經濟普查，同時國民經濟核算方法做出了重大調整，導致每年對各省區(qū)經濟指標與能源強度指標核算上存在變動。因此，考慮到數據統一性的要求，本研究選擇國家統計局、國家發(fā)改委、國家能源局統一發(fā)布的各年度《各省、自治區(qū)、直轄市單位國內生產總值(GDP)能耗等指標公報》中公布的完成進度值來測度各省區(qū)的當年政策執(zhí)行程度。

具體而言，對某一省區(qū)而言，某年的節(jié)能目標政策執(zhí)行程度(即節(jié)能目標完成率)為:

其中:EIRPROGt為該省區(qū)第t年的“十一五”節(jié)能目標完成進度;TEIRPROGt為該省區(qū)第t年的 的十一五”節(jié)能目標累計完成進度;EIt為該省區(qū)第t年的單位GDP 能耗;EI2005為該省區(qū)2005年的單位GDP 能耗;EIRGOAL為分解到該省區(qū)的“十一五”節(jié)能目標(即2010年能耗相對于2005年的下降比例)。

3 節(jié)能目標落實的省際政策行為從眾現象

3.1 “十一五”初期節(jié)能目標完成進度的省際差異現象

如果各省區(qū)都將“十一五”目標平均分解到各年來完成，則每年的節(jié)能目標完成進度(EIRPROGt)為20%(即“十一五”目標要求的年均節(jié)能進度)。但由于經濟發(fā)展階段、技術水平、地方政策實施力度和能力等原因，必然存在節(jié)能目標實施的地區(qū)和年度差異。表1 對30個省區(qū)市(除西藏自治區(qū))的節(jié)能目標完成進度進行了匯總統計描述，可以看出，“十一五”第一年的政策執(zhí)行程度較低:2006年，30個省區(qū)市的節(jié)能目標完成進度均值僅為13.09%，遠遠低于預期的20%，反映出在問責制度出臺之前，“十一五”綱要中將節(jié)能作為約束性指標對于地方行動的影響力有限。

表1 各省市區(qū)“十一五”節(jié)能目標執(zhí)行程度的分年匯總統計 %Tab.1 Summary statistics of provincial progress in energy saving policy implementation，2006－2009

除總體完成情況不如人意之外，我們還能觀察到節(jié)能目標實施在2006年存在顯著的省際差異，完成最好的北京市達到了26.25%，而完成最差的青海省則不降反升。對各省區(qū)2006年節(jié)能目標完成進度與2005年萬元GDP能耗進行相關分析，發(fā)現二者存在負相關關系(皮爾遜相關系數為－0.545;見圖1)。表2的回歸分析也表明，在控制經濟總量和經濟結構變量(上年人均GDP、上年三產比重、當年GDP 增長率)后，2005年萬元GDP 能耗每增加一個單位，2006年的節(jié)能目標完成進度反而降低接近4%(回歸系數為－3.754)。也就是說，2005年萬元GDP 能耗越高的省份，“十一五”節(jié)能目標的初始完成情況越差。

圖1 2006年省級節(jié)能目標完成進度與2005年萬元GDP 能耗的相關關系Fig.1 Scatterplot of provincial progress in energy saving in 2006 by energy intensity in 2005

3.2 行政問責制下節(jié)能目標完成進度的政策行為從眾現象

2007年，國家強化了對地方完成節(jié)能減排目標的行政問責，并制定了相應實施方案與考核機制，不僅總體上改進了節(jié)能目標完成進度，而且有效縮小了政策實施的省際差異，呈現出政策行為從眾趨勢。表1可以看出，2007年節(jié)能目標執(zhí)行程度有明顯提升，平均節(jié)能目標完成進度提高到了18.93%，并且完成進度的省際差異明顯縮小(標準差從2006年的5.66%降低為2007年的3.51%)。2008年問責風暴后，地方執(zhí)行程度進一步加快，平均節(jié)能目標完成進度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策執(zhí)行省際差異再次加大。

進一步對比東中西部地區(qū)的節(jié)能目標完成進度均值，亦反映出節(jié)能目標實施的政策從眾現象(圖2)。首先，能源強度更高的西部地區(qū)在2006年的平均節(jié)能目標完成進度僅為9.42%，遠遠落后于東部和中部地區(qū)。其次，盡管東中西部地區(qū)的各年節(jié)能目標完成進度均逐年提高，但東部和中部地區(qū)的政策實施進度基本一致。而在“十一五”初始年處于落后地位的西部省份，節(jié)能目標完成進度在2007年有迅速提升，從2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平(圖2)，并在2009年基本實現對其它組別省份的超越。

表2 2006年省市區(qū)節(jié)能目標完成進度與2005年萬元GDP 能耗和經濟發(fā)展變量的回歸分析Tab.2 Regression of provincial progress in energy saving in 2006 on energy intensity and economic structure variables in 2005

圖2 不同地區(qū)節(jié)能目標完成進度均值的年度變化Fig.2 Average progress in energy saving policy implementation，by region，by year

為進一步描述行政問責制下的政策行為從眾現象，我們逐年區(qū)分了節(jié)能目標完成的政策執(zhí)行優(yōu)異組、中等組、落后組三類，考察其當年與下一年節(jié)能目標完成進度的變化(圖3)。2006－2007年、2007－2008年、2008－2009年這三個時間段均體現出類似的特征，即:上一年度節(jié)能目標完成率落后的省份(即政策執(zhí)行落后組)，當年的節(jié)能目標完成率會出現較大幅度的提升，從而實現對優(yōu)異省份的追趕甚至超越;相反的，上一年度政策實施表現優(yōu)異的省份，則可能因為面臨較小的政治壓力，當年節(jié)能政策執(zhí)行力度有所放松，出現節(jié)能目標完成進度保持穩(wěn)定甚至有所下降的現象。特別是2008－2009年的對比可以看出，2008年節(jié)能政策完成進度最高的省份組別在2009年的節(jié)能目標完成進度較2008年出現了絕對下降。

圖3 各年份節(jié)能政策執(zhí)行情況不同組別省份的平均節(jié)能完成進度趨勢對比Fig.3 Comparing average progress of energy saving policy implementation by group of provinces，2006－2007，2007－2008，2008－2009

4 節(jié)能目標實施省際從眾現象的驗證

上述政策從眾現象可能正反映了我國特有的基于目標分解與行政問責制的政策落實機制所帶來的地方政策執(zhí)行行為特征。節(jié)能目標作為一項政治目標層層分解到省后，其最初實施在地方上遇到較大阻力，但行政問責的強化可能會推動地區(qū)間政策行為的從眾。對每年完成進度的核算公布，強化了對地方政策實施行為的政治壓力;原本節(jié)能目標完成進度較差的后進省份，需要在當年顯著性地強化其政策執(zhí)行力度、盡快提高節(jié)能目標完成水平以實現對先進省份的追趕。同時，這種自上而下的行政問責，也促使地方政策實施行為僅以完成中央下達指標為目標，原本完成進度較好的先進省份，完全可能在后期面臨較小政治壓力從而放松政策實施強度，最終實現向低執(zhí)行水平的“從眾”。

為進一步驗證地區(qū)間節(jié)能目標落實上的政策行為從眾現象，我們構建了三年(2007－2009年)的省級面板數據對當年節(jié)能目標完成進度增幅與上一年節(jié)能目標完成進度進行回歸分析。模型的因變量是當年節(jié)能目標完成進度較上年的差異(Yt)，即節(jié)能目標完成進度的增幅，以測度該省份多大程度上改善了節(jié)能目標的政策執(zhí)行強度。

Yt=EIRPROGt－EIRPROGt－1

模型的自變量是上年節(jié)能目標完成進度(EIRPROGt－1)，同時引入當年GDP 增長率、上年人均GDP(對數值)、上年三產比重等變量以控制經濟發(fā)展水平與經濟結構等因素的影響。由于我們的研究時限為2006年－2009年，而以節(jié)能目標完成進度較上年的變化為因變量，因此只能構建三年的省際面板數據①考慮到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影響，中央對兩個省份的節(jié)能考核不作要求，回歸模型中剔除了這兩個省份，因此全部觀測值為84。。

回歸結果再次證明了節(jié)能減排行政問責的強化對政策實施的促進作用。如表4所示，在控制上年經濟發(fā)展水平(即人均GDP)、上年經濟結構(即三產比重)和當年經濟發(fā)展績效(即GDP 增長率)的情況下，2008年和2009年的平均政策完成進度增幅均顯著高于2007年，且呈逐年提高的趨勢。此外，回歸結果同時證明行政問責制所帶來的執(zhí)行行為“從眾”現象。在控制基本經濟變量的條件下，節(jié)能目標完成進度增幅與上年政策完成情況呈顯著的負相關關系(回歸系數=－0.920;見表3)。具體而言，上年節(jié)能目標完成進度每高出一個百分點，則下一年完成進度的提高幅度將比其它省份低0.9個百分點。換句話說，上年的節(jié)能目標完成情況越差的省份，會在當年改善政策實施力度，節(jié)能目標完成進度的提升會高于其他省份;而上年的節(jié)能目標完成更好的省份，則容易放松政策實施力度，從而導致節(jié)能目標完成情況的低水平從眾。表4所示的分年度回歸結果反映出類似的結果:經濟結構與當年經濟增長績效與節(jié)能政策實施績效的改善并不存在統計上顯著的關聯。但是，在控制上述變量后，當年節(jié)能目標完成進度增幅與上年完成進度為顯著負相關。

表3 節(jié)能目標的政策執(zhí)行變化與上年政策執(zhí)行程度和經濟發(fā)展變量的回歸分析Tab.3 Regression of performance change in energy saving policy implementation

表4 節(jié)能目標的政策執(zhí)行變化與上年政策執(zhí)行程度和經濟發(fā)展變量的逐年回歸(2007－2009)Tab.4 Regression of performance change in energy saving policy implementation by year (2007－2009)

5 政策建議

行政問責制導致的在節(jié)能目標執(zhí)行中的政策從眾，雖然能在短期內促進前期進展較慢的省份迅速的加大執(zhí)行力度，但是前期完成進度較好或者一般的省份會在后期放松政策實施強度，在整體上拉低行政問責推動政策執(zhí)行的效果?！笆濉逼陂g，我國再次明確了單位GDP 能耗降低和CO2排放降低的相關約束性指標。在《十二五節(jié)能減排工作方案》中，也再次將目標考核與行政問責作為推進上述約束性指標實現的重要機制?；谏厦娴难芯浚疚膹耐晟普呗鋵崣C制的角度，對提升“十二五”期間節(jié)能減排政策實施效果提出如下政策建議:

5.1 節(jié)能減排目標分解應充分考慮地方發(fā)展進程與實施能力的差異

從“十一五”節(jié)能目標分解的情況來看，大部分省份都承擔了相同比例(20%)的節(jié)能任務。這種看似平等的目標分解模式，因為沒有考慮到地方發(fā)展進程與實施能力的差異反而造成了更大的不平等。從落實的情況來看，一些省份(主要是東部省份)完成得較為輕松，而西部地區(qū)則明顯困難較大。更為嚴重的是，這種由于目標分解不合理而產生的省際進度差異會在不同省份之間帶進橫向的“從眾行為”。任務負擔相對較輕的省份會在進度完成較快的時候主動降低執(zhí)行強度，而一些受到地方發(fā)展進程和實施能力限制的省份則會受困于強大的問責壓力，用較高的成本迎頭趕上。這兩種“從眾”行為從長期來看對節(jié)能減排工作的開展都會帶來不利的影響?！笆濉惫?jié)能減排工作的目標分解已經針對這一情況作出了調整，未來在制定年度目標以及進行目標考核時，還有必要在繼續(xù)堅持問責的公平性的同時，針對各地情況進行有有針對性的設計和考察。

5.2 政策落實機制設計應當綜合考慮短期政策效能與長期政策效果

在“目標分解”基礎上的行政問責對地方執(zhí)行行為的推動主要依靠自上而下的行政壓力在短期內對地方官員決策產生影響，短期政策效能較為明顯。但是強力的行政問責使得地方政策執(zhí)行僅以完成中央下達指標為目標，多數省份會在中期政策壓力減輕的情況下降低政策執(zhí)行強度，前期執(zhí)行強度較大的省份也可能會在與其他省份的對比中產生“向下”攀比的傾向，從而減弱政策執(zhí)行的效果，最終造成能耗水平的回彈。為此，“十二五”期間應當綜合考慮政策手段的短期效能和長期效能，在保證目標責任制強度的同時，注重構建促進節(jié)能減排目標落實的長效機制，保證節(jié)能減排工作推進的常態(tài)化和有效性。

5.3 完善落實機制的根本在于提高地方節(jié)能減排的“自發(fā)性”意愿

面對基本相近的問責壓力，“十一五”期間節(jié)能目標完成進度的省際差異表明地方政府的執(zhí)行意愿也是決定工作成敗的重要因素之一。實際上，改革開放30年來，地方政府逐漸從單純的中央政策的執(zhí)行者變成了地方發(fā)展的責任主體與利益主體。改革進程中已積累起來的地方利益格局和地方談判能力可能在一定程度上消解行政問責的效力，從而增加政策目標實現的難度。因此，在推進節(jié)能減排目標實現的過程中，國家應該在完善問責制的基礎上，進一步豐富政策工具，綜合采用財政獎補、稅收激勵、“區(qū)域限批”等多種手段，提高地方“自發(fā)性”的推進節(jié)能減排工作的意愿，形成自我強化(self-enforcing)的政策實施長效機制。

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