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    老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的創(chuàng)新研究:杭州實(shí)證

    2012-02-01 03:59:14吳嬋君
    關(guān)鍵詞:老齡籌資杭州

    吳嬋君

    (浙江樹(shù)人大學(xué)管理學(xué)院,浙江杭州310015)

    截至2010年底,我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到1.67億,占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%,并呈加速增長(zhǎng)的趨勢(shì),人口老齡化趨勢(shì)日趨嚴(yán)重。相對(duì)全國(guó)的水平,杭州的形勢(shì)更為嚴(yán)峻,據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè),到2030年杭州地區(qū)老年人口將達(dá)到236.37萬(wàn),將比全國(guó)平均水平提前11年正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。①在養(yǎng)老形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的同時(shí),近年來(lái)杭州取得了高速發(fā)展,人民收入大幅增加。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì):2011年全年,杭州地區(qū)人均生產(chǎn)總值突破8萬(wàn)元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)34 065元,比上年增長(zhǎng)13.4%;農(nóng)村居民人均純收入達(dá)15245元,比上年增長(zhǎng)15.6%;已接近富裕國(guó)家水平。[1]隨著銀發(fā)群體的日趨龐大、家庭結(jié)構(gòu)的變遷、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也會(huì)越來(lái)越大,要求也會(huì)越來(lái)越高。在此背景下,大力發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)展老齡事業(yè)、建設(shè)生活品質(zhì)之城與建設(shè)和諧社會(huì)的迫切要求。

    老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)是指所有專門(mén)為老年人提供服務(wù)(包括養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、老年教育、老年文化以及老年體育等方面)的盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體所組成的產(chǎn)業(yè)。[2]資金是這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的命脈。然而,目前老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷資金短缺的困境。[3]筆者以杭州為例,對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資機(jī)制進(jìn)行深入探討。

    一、杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行籌資機(jī)制

    竇爾翔(2009)指出,機(jī)制是引起、制約事物運(yùn)動(dòng)、轉(zhuǎn)化、發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和作用方式。[4]而籌資機(jī)制則是將機(jī)制的概念引入籌資領(lǐng)域,探尋籌資過(guò)程中不同籌資渠道、方式的配合,探尋籌資過(guò)程中不同主體行為的激勵(lì)約束效應(yīng),探尋不同籌資方式所引起的籌資行為、籌資效率的差異等。因此,一個(gè)產(chǎn)業(yè)完整的籌資機(jī)制應(yīng)該包括籌資主客體、籌資方式、籌資模式和籌資配套政策等。

    (一)籌資主客體

    1.籌資主體。在杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資活動(dòng)中,老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)(或行業(yè)組織)以及相關(guān)個(gè)人起著主導(dǎo)作用,是籌資工作的主要承擔(dān)者。

    2.籌資客體?;I資客體是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資活動(dòng)所指向的對(duì)象,也就是籌資渠道?;I資渠道是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源的途徑或通道。按照約翰斯通的成本分擔(dān)理論,老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資渠道按投資的市場(chǎng)主體可大致分為政府、企業(yè)、個(gè)人以及老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)自身四個(gè)大類。[5]再作細(xì)分,又可分為政府資金、老年人支付的服務(wù)費(fèi)用、銀行信貸資金、其他企業(yè)資金、社會(huì)居民資金以及老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等六個(gè)子渠道。在這六種籌資渠道中,老年人支付的服務(wù)費(fèi)用和老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入屬于老齡服務(wù)企業(yè)的自有資金。根據(jù)筆者對(duì)杭州地區(qū)隨機(jī)抽取21家老齡服務(wù)企業(yè)作的調(diào)查顯示:目前,政府資金、自有資金是杭州市老齡服務(wù)企業(yè)的主要籌資渠道。調(diào)查樣本中有6家國(guó)有老齡服務(wù)企業(yè),政府提供資金達(dá)到100%;15家私營(yíng)和聯(lián)營(yíng)的老齡服務(wù)企業(yè),其各類資金的占比如表1所示,自有資金和政府資金之和占83.53%,其他籌資渠道取得的資金僅占16.47%。從杭州市民政局取得的調(diào)查資料也顯示,在整個(gè)杭州地區(qū)的老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)(這里主要指養(yǎng)老機(jī)構(gòu))中,政府資金約占整個(gè)產(chǎn)業(yè)資金的74.84%。

    表1 杭州私營(yíng)和聯(lián)營(yíng)老齡服務(wù)企業(yè)各項(xiàng)資金占比

    (二)籌資方式

    目前,杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資方式主要有吸收直接投資、利用留存收益、向銀行借款、利用商業(yè)信用、募捐和典當(dāng)融資(小型老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急時(shí)采用)等。在這些籌資方式中,杭州老齡服務(wù)企業(yè)目前主要采用利用留存收益、利用商業(yè)信用與吸收直接投資等方式,其他籌資方式發(fā)揮的作用十分有限。

    (三)項(xiàng)目籌資運(yùn)營(yíng)模式

    從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,在2010年杭州全市老齡服務(wù)業(yè)的投資總額中,政府投入等政策性資金占比為74.84%,其他籌資渠道資金僅占25.16%。①老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的籌資運(yùn)營(yíng)模式,除籌集自有資金和投資者投入的資金之外,主要依靠籌集國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)財(cái)政資金,有些項(xiàng)目還籌集部分借貸資金。然而,在產(chǎn)業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,由于銀行貸款的門(mén)檻較高,民間借貸的籌資成本過(guò)高,借貸資金的利用十分有限。因此,杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目籌資除自有資金外,主要依靠國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金支持,市場(chǎng)化籌資嚴(yán)重不足,籌資運(yùn)營(yíng)模式傳統(tǒng)單一。

    (四)配套政策

    為促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在浙江省政府制定相關(guān)政策②的基礎(chǔ)上,杭州市還制定了《杭州市人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》(杭政函〔2008〕239號(hào))、《市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》(市委辦〔2009〕33號(hào))和《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(市委〔2010〕24號(hào))等文件。此外,杭州市還制定了《杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(杭州發(fā)改規(guī)劃〔2011〕396號(hào))和《杭州市養(yǎng)老設(shè)施布點(diǎn)規(guī)劃(2010—2020)》。這些意見(jiàn)和規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局、供地方式、民辦公助和體制機(jī)制等方面,提出了多項(xiàng)促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。

    上述各種因素形成了杭州市老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的結(jié)構(gòu)。籌資機(jī)制結(jié)構(gòu)的合理與否將影響和制約這一產(chǎn)業(yè)籌資功能的發(fā)揮,也決定著籌資結(jié)果的質(zhì)和量。

    二、杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的缺陷

    從以上對(duì)籌資機(jī)制各因素的分析中不難看出,杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的籌資機(jī)制存在一些缺陷,影響了產(chǎn)業(yè)籌資功能的發(fā)揮,制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

    (一)籌資主體薄弱

    作為新興產(chǎn)業(yè),老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資主體薄弱,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

    1.單個(gè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)薄弱。作為新興產(chǎn)業(yè),首先,老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)時(shí)間還比較短,盈利情況不穩(wěn)定。其次,單個(gè)老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模較小,經(jīng)營(yíng)信息不透明,信息披露難度較大。再次,由于發(fā)展時(shí)間較短,機(jī)構(gòu)還未建立信用意識(shí),信用價(jià)值低下。

    2.產(chǎn)業(yè)籌資力量還未培育成熟。目前,這一產(chǎn)業(yè)在籌資時(shí),還是以單個(gè)的個(gè)體行為為主,產(chǎn)業(yè)籌資力量還未形成。然而,這點(diǎn)對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)恰恰非常重要。因?yàn)?,單個(gè)機(jī)構(gòu)的小額資金需求會(huì)產(chǎn)生籌資過(guò)程中的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,導(dǎo)致籌資交易成本升高和銀行的管理成本升高,而且整個(gè)產(chǎn)業(yè)比單個(gè)機(jī)構(gòu)更能克服信用缺失、擔(dān)保缺乏等缺陷。

    (二)籌資體系單薄、項(xiàng)目籌資運(yùn)營(yíng)模式單一

    相比其他產(chǎn)業(yè)的籌資體系,杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)目前的籌資體系比較單?。ㄒ?jiàn)圖2)。政策性籌資體系中只有國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金籌資。吸收直接投資、銀行貸款、民間借貸和典當(dāng)融資構(gòu)成了市場(chǎng)化籌資體系的主體,但是由于典當(dāng)融資只是部分小型老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急之舉,加之銀行貸款的高要求、民間借貸的高成本,造成目前杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化籌資體系中只有吸收直接投資這一方式發(fā)揮主要作用。在如此單薄的籌資體系下,杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在籌資時(shí),除自有資金外,主要依靠國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金支持,籌資運(yùn)營(yíng)模式傳統(tǒng)單一。

    圖2 杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資體系圖

    (三)市場(chǎng)化籌資配套政策尚未形成

    如前所述,現(xiàn)行政策在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局、供地方式、民辦公助和體制機(jī)制等方面提出了很多創(chuàng)新內(nèi)容。但在這些政策中,大多以促進(jìn)老齡事業(yè)而不是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為目標(biāo);對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的資金支持也主要以政府補(bǔ)助為主,并沒(méi)有提出促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌措市場(chǎng)化資金的相關(guān)政策。現(xiàn)行政策一方面會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)較大壓力;另一方面,發(fā)展資金以政策性資金投入為主,市場(chǎng)化籌資不足,會(huì)使公辦老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)與民辦老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的共生協(xié)同發(fā)展受到影響,將不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展效益的提升。

    三、創(chuàng)新老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制

    要彌補(bǔ)缺陷、創(chuàng)新杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資機(jī)制,首先要明確區(qū)分“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”。筆者認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品應(yīng)是“準(zhǔn)公共品”和“私人品”。因此,發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵在于鼓勵(lì)市場(chǎng)提供更多的老年“準(zhǔn)公共品”和“私人品”。按照公共物品理論,私人品的投資主體應(yīng)是社會(huì)資本;準(zhǔn)公共品的投資主體政府也應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)貼,同時(shí)吸納各方資本。鑒于投資主體的特點(diǎn),在現(xiàn)階段的關(guān)鍵任務(wù)就是創(chuàng)新籌資體系和籌資模式,制定配套政策,進(jìn)而拓寬籌資渠道,建立健全內(nèi)外協(xié)同的市場(chǎng)化籌資機(jī)制。

    (一)創(chuàng)新籌資體系

    參考國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的籌資體系進(jìn)行創(chuàng)新(見(jiàn)圖3)。與現(xiàn)有的籌資體系相比,在政策性籌資體系中,增加政策性銀行籌資和各種籌資擔(dān)保平臺(tái)。政策性銀行籌資能根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資給予適當(dāng)傾斜,這樣一方面可解決老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金匱乏的問(wèn)題,另一方面能減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。各種籌資擔(dān)保平臺(tái)發(fā)揮作用,能增強(qiáng)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資實(shí)力,促使銀行等金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)和個(gè)人向老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)投入發(fā)展資金,拓寬產(chǎn)業(yè)籌資渠道。在市場(chǎng)化籌資體系中,由于老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)還屬于新興產(chǎn)業(yè),采取發(fā)行有價(jià)證券的方式籌資并不具備可行性。在股權(quán)籌資中仍只能依靠吸收直接投資方式取得資金,但由于各種籌資擔(dān)保平臺(tái)的作用,可向非銀行的金融機(jī)構(gòu)嘗試籌資。在債權(quán)籌資中也可以采用銀行貸款、非銀行金融機(jī)構(gòu)借款、民間借貸和融資租賃等方式。

    圖3 創(chuàng)新老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資體系

    (二)創(chuàng)新市場(chǎng)化籌資運(yùn)營(yíng)模式

    在創(chuàng)新后的籌資體系的作用下,考慮老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)營(yíng)利性和福利性的雙重特征,根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資與經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn),借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),可考慮采取BOT、ABS、TOT等項(xiàng)目籌資模式及聯(lián)貸聯(lián)保貸款等債權(quán)籌資模式。[6]在我國(guó),類似BOT、ABS、TOT等項(xiàng)目籌資模式實(shí)際上已被運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與老齡服務(wù)項(xiàng)目相似,也有營(yíng)利性和福利性的雙重特征,參考基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),把大量的市場(chǎng)化資金引入老齡服務(wù)領(lǐng)域,如民辦(或合辦)老齡服務(wù)項(xiàng)目(包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年教育機(jī)構(gòu)和老年醫(yī)療機(jī)構(gòu)等),都將是較好的嘗試。同時(shí),聯(lián)貸聯(lián)保貸款模式也是基礎(chǔ)薄弱的新興產(chǎn)業(yè)貸款的首選模式。

    (三)創(chuàng)新籌資配套政策

    創(chuàng)新籌資配套政策的關(guān)鍵是應(yīng)制定切實(shí)有效的關(guān)于促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌措市場(chǎng)化資金的相關(guān)政策。市場(chǎng)化資金的主體主要是金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人,他們進(jìn)行資金投資的主要目的就是保證資金的收益性和安全性,因此,政府的政策可從以下三個(gè)方面著手。

    1.制定對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融援助的相關(guān)政策。一般來(lái)說(shuō),政府給予某一產(chǎn)業(yè)金融援助,主要有直接提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息和貸款擔(dān)保三種方式。優(yōu)惠貸款是指政府向老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供比正常市場(chǎng)利息略低(一般低2—3個(gè)百分點(diǎn))的貸款。貼息貸款是指政府對(duì)企業(yè)貸款的利息進(jìn)行補(bǔ)貼,與優(yōu)惠貸款相比,這種方式能以較少的財(cái)政資金吸引較多的社會(huì)資金參與對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的援助。貸款擔(dān)保是指政府設(shè)立專門(mén)的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款進(jìn)行擔(dān)保,以減少老齡服務(wù)企業(yè)到期不能還款的風(fēng)險(xiǎn),改善其貸款環(huán)境。一些效益較好的老齡服務(wù)企業(yè)可以通過(guò)貸款擔(dān)保等方式取得金融援助,而對(duì)于剛起步、經(jīng)營(yíng)不確定性相對(duì)大一些的老齡服務(wù)項(xiàng)目則可通過(guò)貸款貼息、優(yōu)惠貸款等方式取得金融援助。

    2.建立健全多層次的籌資擔(dān)保體系。為了促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供信貸支持,杭州市政府和相關(guān)部門(mén)可通過(guò)體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上再進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充,為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)組建適合其發(fā)展的政策和商業(yè)相配合的多層次擔(dān)保體系。借鑒其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),信用擔(dān)保、企業(yè)互助擔(dān)保、民間商業(yè)擔(dān)保以及老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔(dān)保基金的政策性擔(dān)保,可成為杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資擔(dān)保嘗試的四大基本模式。

    3.為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供土地、稅收、水電經(jīng)營(yíng)費(fèi)等優(yōu)惠政策。杭州市政府在現(xiàn)有的支持政策上還可予以完善,可為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)制定土地、稅收、水電經(jīng)營(yíng)費(fèi)等優(yōu)惠政策,降低老齡服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本,提高企業(yè)的收益水平,增強(qiáng)老齡服務(wù)企業(yè)的籌資基礎(chǔ),促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)化資金主體為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供資金。

    注釋:

    ①資料來(lái)源:杭州市民政局。

    ②主要包括:《浙江省人民政府關(guān)于建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度的意見(jiàn)》《中共浙江省委關(guān)于全面改善民生促進(jìn)社會(huì)和諧的決定》和《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》。

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