上海兩類農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式的比較

張正峰 楊 紅 吳沅箐 郭碧云

(1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872;2.國土資源部土地整理中心，北京100035;3.上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海200040;4.清華大學(xué)水利水電工程系，北京100084)

自改革開放以來，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。但是，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求量不斷增加，耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻的形勢，成為阻礙農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的突出問題。在此背景之下，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，可在一定程度上增加對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也具有重大的現(xiàn)實(shí)意義[1－3]。農(nóng)村居民點(diǎn)整治是指在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，針對農(nóng)村居民點(diǎn)用地零散、無序的狀態(tài)，對其空間結(jié)構(gòu)和布局實(shí)施整治，并配合公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造和完善，以達(dá)到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境的一項(xiàng)綜合土地利用工程。上海是我國大城市的代表，城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)保護(hù)等用地需求進(jìn)一步凸顯上海的土地供給壓力。而開展農(nóng)村居民點(diǎn)整治對于盤活上海農(nóng)村建設(shè)用地，緩解土地資源供需矛盾，加速城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著特殊的意義。上海農(nóng)村居民點(diǎn)整治實(shí)踐開展較早，在20世紀(jì)90年代，就圍繞“農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的“三集中”戰(zhàn)略開展了農(nóng)村居民點(diǎn)的整治，目前也形成了多種各具特色的整治模式[4－6]。其中，尤以嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)為代表的“宅基地置換模式”和以奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)為代表的“村莊歸并模式”的影響最大。本研究即選取上海郊區(qū)這兩類典型的農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式，從地域特征、整治目標(biāo)、整治內(nèi)容、運(yùn)作方式、驅(qū)動(dòng)機(jī)制和配套政策6個(gè)方面比較這兩類模式的異同，從而為模式的優(yōu)化提供依據(jù)，為制定差異化的農(nóng)村居民點(diǎn)整治政策提供幫助。從理論研究角度來說，農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式研究也成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的一個(gè)研究熱點(diǎn)，眾多學(xué)者探討了農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式的內(nèi)涵[7]、模式的劃分方案[8－11]和不同模式下的整治策略[12－13]，但目前還缺乏不同模式之間的比較研究。因此，本研究可以豐富農(nóng)村居民點(diǎn)整治的理論與方法。

1 宅基地置換模式與村莊歸并模式的內(nèi)涵與特征

農(nóng)村居民點(diǎn)整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，是一個(gè)由主體、客體、技術(shù)、資金和環(huán)境等多種要素構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互作用的綜合體。這些組成要素在特定的時(shí)間和特定的區(qū)域中，按照一定的構(gòu)成方式所組成的具有一定外在表現(xiàn)形式與組合規(guī)律(如作業(yè)方式、組織方式和資金籌集方式等)的整體就形成了不同的農(nóng)村居民點(diǎn)整治的模式。

1.1 宅基地置換模式的內(nèi)涵及特征

“宅基地置換模式”以上海嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點(diǎn)整治為典型代表。宅基地置換，即在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，在農(nóng)民自愿的原則下，農(nóng)戶用位于規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的宅基地置換規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)、高水平建設(shè)的農(nóng)民集中安置小區(qū)，農(nóng)民原有的宅基地在農(nóng)民搬遷后統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，同時(shí)規(guī)劃出可供出讓的地塊，通過土地出讓獲得的收入用于資金的平衡，從而在整個(gè)項(xiàng)目區(qū)達(dá)到“建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理”的目標(biāo)。

宅基地置換模式的一個(gè)特點(diǎn)是整治對象的多元化和綜合化。宅基地置換一般將村莊整治、農(nóng)田整治、零散工業(yè)用地整治和未利用土地開發(fā)結(jié)合在一起進(jìn)行，屬于一體化的土地整治模式。在整治中，對搬遷的村莊和騰退的工業(yè)用地實(shí)施復(fù)墾工程，結(jié)合周邊農(nóng)田的整治工程和未利用土地的開發(fā)工程，促進(jìn)耕地的連片和基礎(chǔ)設(shè)施的提升，從而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支持。在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)宅基地置換項(xiàng)目中涉及到的整治對象就包括了農(nóng)村宅基地、空閑宅基地、宅基地周邊的其他農(nóng)用地和未利用地、工業(yè)用地和耕地。第二個(gè)特點(diǎn)是整治的范圍大。宅基地置換的項(xiàng)目區(qū)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，規(guī)模大，涉及到的村莊多。在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)宅基地置換項(xiàng)目中，拆舊地塊是依據(jù)外岡鎮(zhèn)的近遠(yuǎn)期發(fā)展需求和嘉定區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行選擇的，包含了規(guī)劃的萬畝糧田區(qū)域、規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)區(qū)域和規(guī)劃的自然保護(hù)區(qū)域。拆舊地塊的總規(guī)模為162.07 hm2，包含171個(gè)拆遷地塊，涉及到12個(gè)村莊。第三個(gè)特點(diǎn)是增加耕地面積的潛力大。在宅基地置換模式中，安置區(qū)多選擇在規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，安置小區(qū)多為容積率較高的多樓層住宅，因此通過整治增加的耕地面積會(huì)由于安置區(qū)容積率的提高而增加。在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)宅基地置換項(xiàng)目中，宅基地置換后平均容積率提高到1.66，因此節(jié)約出的耕地面積普遍較多。例如，在已經(jīng)完成的第一期的項(xiàng)目中，平均的出地率約為64%。

1.2 村莊歸并模式的內(nèi)涵及特征

“村莊歸并模式”以上海奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點(diǎn)整治為典型代表。村莊歸并，即在農(nóng)民自愿的原則下，通過將農(nóng)村中規(guī)模過小、分布零散的居民點(diǎn)遷至按照村莊規(guī)劃建設(shè)的集中居住區(qū)的方式，實(shí)現(xiàn)“居住聚集、農(nóng)地集中”，并且在村莊歸并過程中，農(nóng)民新房宅基地性質(zhì)不變，農(nóng)民土地承包權(quán)益不變，農(nóng)民身份不變，從而達(dá)到改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高土地集約節(jié)約利用水平的目的。

村莊歸并模式的一個(gè)特點(diǎn)也是整治對象的綜合化。村莊歸并中，一般對“田、水、路、林、村”進(jìn)行綜合整治，改變原有不合理的灌排系統(tǒng)、村莊布局和道路交通等，對土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和整治，從而實(shí)現(xiàn)“宅基地歸并集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村持續(xù)發(fā)展”。在奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)村莊歸并項(xiàng)目中，涉及到的整治對象包括了農(nóng)村宅基地、耕地、其他農(nóng)用地、部分喪失灌溉排水功能的河流水面等。第二個(gè)特點(diǎn)是項(xiàng)目的范圍較小，拆舊和建新都在一個(gè)村莊范圍內(nèi)進(jìn)行操作。例如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村村莊歸并項(xiàng)目中，其拆舊區(qū)和安置區(qū)都位于新葉村的范圍內(nèi)，依照村莊規(guī)劃組織農(nóng)民集中建房，拆除現(xiàn)有宅基地，對農(nóng)民集中安置區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。第三個(gè)特點(diǎn)是采用該模式的村莊多存在居民點(diǎn)布局散亂、生活環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施條件差的問題。例如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村的農(nóng)村居民點(diǎn)建筑大多修建于上個(gè)世紀(jì)80年代，其建設(shè)基本上按照村、隊(duì)行政區(qū)劃半集中半分散式地自發(fā)性發(fā)展，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)服務(wù)于一定的耕作半徑，從而形成“滿天星”式的農(nóng)村居民點(diǎn)格局，這種結(jié)構(gòu)松散的布局體系，也增加了公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難度。

2 宅基地置換模式與村莊歸并模式的比較

2.1 地域特征比較

地域特征要綜合考慮地域的地理位置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征。從地理位置方面來說，宅基地置換模式多出現(xiàn)于近郊快速城市化地區(qū)，而村莊歸并模式多出現(xiàn)于遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)。宅基地置換模式典型代表的嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)地處嘉定的西北部，是嘉定區(qū)規(guī)劃建設(shè)的5個(gè)新市鎮(zhèn)之一。外岡鎮(zhèn)距離上海市區(qū)約40 km，且交通便捷，滬寧高速、滬嘉高速、嘉金高速、郊環(huán)線等公路縱橫交錯(cuò)，大大縮短了外岡鎮(zhèn)與市中心及周邊城區(qū)的距離。而村莊歸并模式典型代表的奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村則位于上海的遠(yuǎn)郊，是黃浦江上游水資源保護(hù)區(qū)，也是上海市的重點(diǎn)糧食種植區(qū)。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征方面來說，宅基地置換模式多出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的區(qū)域，而村莊歸并模式多出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較低的區(qū)域。例如，由于嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)的發(fā)展定位不同，決定了二者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化程度的差別。嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)是規(guī)劃建設(shè)的新市鎮(zhèn)，由于處于上海市的近郊，受城市化輻射影響較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化程度都比較高。同時(shí)，宅基地置換后，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有空間，大量勞動(dòng)力可以到市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)中打工，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力資源的轉(zhuǎn)移。而奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)屬于上海市的糧食主要種植區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化程度不高，這也導(dǎo)致非農(nóng)就業(yè)有限。

2.2 整治目標(biāo)比較

目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)整治的目標(biāo)正從原來單一增加耕地面積朝促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展的多元化方向發(fā)展。作為上海市郊區(qū)出現(xiàn)的兩類重要的農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式，宅基地置換模式和村莊歸并模式在改善農(nóng)民集中居住的環(huán)境、增加耕地面積、促進(jìn)土地集約化利用方面的目標(biāo)都是相同的。

但不可否認(rèn)的是，由于兩類模式所在的區(qū)域條件有較大差別，二者主導(dǎo)的整治目標(biāo)也不相同。宅基地置換模式多出現(xiàn)在上海市近郊快速城市化地區(qū)，其主導(dǎo)的整治目標(biāo)是推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而村莊歸并模式多出現(xiàn)在上海市遠(yuǎn)郊的農(nóng)業(yè)地區(qū)，其主導(dǎo)的整治目標(biāo)是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展。在嘉定區(qū)外岡宅基地置換項(xiàng)目中，其安置區(qū)就選擇在外岡新苑周邊，緊靠老集鎮(zhèn)，距規(guī)劃中的外岡新鎮(zhèn)與國家級開發(fā)區(qū)核心區(qū)域僅500 m，這為置換居民的就業(yè)創(chuàng)造了一定的有利條件。同時(shí)，嘉定區(qū)的F1 賽場在安置區(qū)東南側(cè)約7 km，在外岡新一輪交通規(guī)劃中，設(shè)有外岡新苑通向F1 賽場的公交路線，也為外岡新苑增加了升值潛力，居住區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)聯(lián)片發(fā)展富有活力，這些都為城市化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展提供了支持。在奉賢區(qū)莊行新葉村村莊歸并項(xiàng)目中，其歸并的主要目的在于改變原來分散零亂的居住狀況，降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率，改善農(nóng)民生活條件;并且通過對原宅基地的復(fù)墾，增加耕地面積，促進(jìn)耕地的集中連片，推動(dòng)承包地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)戶增收的目標(biāo)。

2.3 整治內(nèi)容比較

在整治內(nèi)容方面，宅基地置換模式和村莊歸并模式在對騰退宅基地和空閑地的復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的完善以及耕地的集中和平整等方面的內(nèi)容是相似的，但二者主導(dǎo)土地整治目標(biāo)的不同也導(dǎo)致二者整治內(nèi)容的差異。

宅基地置換模式的核心是推進(jìn)城市化，其整治要點(diǎn)是將農(nóng)村居民點(diǎn)納入到規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)“的原則在城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張區(qū)內(nèi)進(jìn)行新城的開發(fā)，安置區(qū)的住房設(shè)計(jì)以容積率較高的多層樓房為主，同時(shí)建設(shè)相對配套的各項(xiàng)市政服務(wù)設(shè)施，從而解決農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)與居住的空間匹配問題。而村莊歸并模式核心是擴(kuò)大農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模、促進(jìn)農(nóng)村居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集中，其整治要點(diǎn)是村莊空間的重構(gòu)，即對原有村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及農(nóng)村空間進(jìn)行整合，集中配套農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以改善農(nóng)民的生活條件，并逐步對原村莊宅基地和空閑土地進(jìn)行復(fù)墾、集中建設(shè)規(guī)模連片、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化基本農(nóng)田，以凸顯傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地利用的主體功能。

2.4 運(yùn)作方式比較

土地整治的運(yùn)作方式是土地整治活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式，可以通過整治的經(jīng)營方式和資金籌集方式來反映。經(jīng)營方式是土地整治的組織形式，而資金是土地整治活動(dòng)開展的保障。

從經(jīng)營方式來看，宅基地置換模式是在政府主導(dǎo)下開展的，而村莊歸并模式是在村集體主導(dǎo)、政府支持下開展的。在宅基地置換中，政府主抓規(guī)劃的編制、政策的制定、資金的籌措、質(zhì)量的監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是由政府確定土地開發(fā)利用的模式。在村莊歸并中，政府主要對其提供政策和資金的支持，方案的編制、質(zhì)量的監(jiān)督以及宣傳和征求民意、安排項(xiàng)目的工期進(jìn)程是在村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)下開展的。比如在奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村項(xiàng)目中，由村委會(huì)組織，專門成立村莊歸并領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全部工作。中心村址的選擇、住房設(shè)計(jì)等都是由村委會(huì)在征求民意的基礎(chǔ)上委托專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的，在新房建造中，村委會(huì)擔(dān)任第三方監(jiān)督農(nóng)戶和建筑公司合同履行狀況;在舊房拆遷補(bǔ)償上，村委會(huì)請專業(yè)評估公司對房屋評估后向農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)償金;對于村莊歸并后可能產(chǎn)生的村民生活成本增加的問題，也是由村委會(huì)制定每戶劃撥蔬菜地、福利供蛋的措施。

從資金籌集方式來看，宅基地置換模式是政府資金配套社會(huì)資金的方式，村莊歸并模式是政府補(bǔ)大頭農(nóng)戶出小頭的方式。宅基地置換模式涉及大量的資金，需要?jiǎng)?chuàng)新融資機(jī)制以解決資金來源問題，所以除了政府財(cái)政資金撥付還需要通過建立新增耕地指標(biāo)補(bǔ)償、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)等市場化運(yùn)作方式來籌措資金。對于村莊歸并模式來說，資金的籌措是難點(diǎn)。由于開展村莊歸并模式的村莊一般位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，盡管農(nóng)戶整治的意愿強(qiáng)烈，但并不是所有農(nóng)戶都有經(jīng)濟(jì)能力支付新房建設(shè)的費(fèi)用，而采用市場化的籌資方式條件不成熟，所以在該整治模式下，政府資金占了大頭。

2.5 驅(qū)動(dòng)機(jī)制比較

農(nóng)村居民點(diǎn)整治行為是在農(nóng)戶改善自身生產(chǎn)生活條件的愿望(內(nèi)核驅(qū)動(dòng))以及外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化(外援驅(qū)動(dòng))雙重驅(qū)動(dòng)下，在國家政策引導(dǎo)共同作用下產(chǎn)生的一種行為。從內(nèi)核驅(qū)動(dòng)來說，隨著農(nóng)戶收入的增長、家庭結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)村的老齡化以及文化程度的提升，農(nóng)戶對居住條件的要求變高，而農(nóng)戶原有住宅大部分屋齡較長、交通等基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，使得農(nóng)戶產(chǎn)生了建新房或者搬遷至條件更好的城鎮(zhèn)或者中心村的意愿，由于農(nóng)戶搬遷成本較大，農(nóng)戶則希望借助國家和政府的力量改善自身的居住條件，因此，農(nóng)村居民點(diǎn)整治的內(nèi)核驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是村莊自我完善、自我發(fā)展的需要。外援驅(qū)動(dòng)力來說，由于城市化和工業(yè)化的發(fā)展，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，但社會(huì)保障制度和宅基地退出機(jī)制卻沒有及時(shí)跟進(jìn)，農(nóng)民在城市落腳困難而村莊內(nèi)宅基地卻季節(jié)性閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重。與此相對，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺，各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)屢屢被突破，于是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)下的指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)生，推動(dòng)了農(nóng)村居民點(diǎn)整治的開展。

宅基地置換模式下，農(nóng)戶受城市化、工業(yè)化影響較大，農(nóng)戶非農(nóng)化程度較高，大部分青壯年在外務(wù)工，留守老年人希望住進(jìn)出行方便、醫(yī)療娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件更好的社區(qū)或得到子女就近照顧，可見該模式下是外援驅(qū)動(dòng)主要影響下的“新型城鎮(zhèn)開發(fā)”。而在村莊歸并模式下，農(nóng)戶收入增加與現(xiàn)狀居住條件和居住環(huán)境狀況形成很大的反差，農(nóng)戶整治的內(nèi)在意愿強(qiáng)烈，但是單純依靠農(nóng)戶自身的力量難以實(shí)現(xiàn)，需要借助政府提供的政策和資金的支持改善村莊的條件，所以，村莊歸并模式是一種內(nèi)核驅(qū)動(dòng)主要影響下的“村莊自我更新”。

2.6 政策配套比較

宅基地置換模式下需要配套農(nóng)民市民化后的社會(huì)保障和就業(yè)的政策，村莊歸并模式下需配套財(cái)稅政策來解決整治資金問題。土地具有社會(huì)保障的功能，由于宅基地模式伴隨著農(nóng)民的市民化，將農(nóng)民與土地逐步分離，故需要對農(nóng)戶的社會(huì)保障做好配套，如開展宅基地或承包地?fù)Q社保，使得農(nóng)民城鎮(zhèn)化后享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇;同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的就業(yè)問題也會(huì)隨之凸顯，故需要針對市場的需求，對農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，建立完善的職業(yè)培訓(xùn)體系，消除農(nóng)民入城后失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在村莊歸并模式下，資金的籌措問題較大，所以需要建立區(qū)域統(tǒng)籌的財(cái)稅政策，建立以節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)制度以保證項(xiàng)目的資金來源。

3 主要結(jié)論

“宅基地置換模式”的特點(diǎn)表現(xiàn)為:整治對象的多元化和綜合化;整治的范圍大;增加耕地面積的潛力大?！按迩f歸并模式“的特點(diǎn)表現(xiàn)為:整治對象的綜合化;項(xiàng)目的范圍較小，拆舊和建新都在一個(gè)村莊范圍內(nèi)進(jìn)行操作;采用該模式的村莊多存在居民點(diǎn)布局散亂、生活環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施條件差的問題。

兩類農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式存在諸多差異:宅基地置換模式多出現(xiàn)于近郊快速城市化地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，工業(yè)化程度較高;而村莊歸并模式多出現(xiàn)于遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較低。宅基地置換模式主導(dǎo)的整治目標(biāo)是推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;而村莊歸并模式主導(dǎo)的整治目標(biāo)是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展。宅基地置換模式的核心整治內(nèi)容是將農(nóng)村居民點(diǎn)納入到規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置;而村莊歸并模式的核心整治內(nèi)容是原有村莊的空間重構(gòu)。宅基地置換模式是在政府主導(dǎo)下開展的，資金籌集采用政府資金配套社會(huì)資金的方式;而村莊歸并模式是在村集體主導(dǎo)、政府支持下開展的，資金籌集采用政府補(bǔ)大頭農(nóng)戶出小頭的方式。宅基地置換模式是外援驅(qū)動(dòng)主要影響下的“新型城鎮(zhèn)開發(fā)”;而在村莊歸并模式是一種內(nèi)核驅(qū)動(dòng)主要影響下的“村莊自我更新”。宅基地置換模式下需要配套農(nóng)民市民化后的社會(huì)保障和就業(yè)政策，而村莊歸并模式下需配套區(qū)域統(tǒng)籌的財(cái)稅政策來解決整治資金問題。

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