行政征用視角下對(duì)警察優(yōu)先使用權(quán)的思考

崔海龍

(重慶警察學(xué)院 警察戰(zhàn)術(shù)系，重慶 401331)

警察優(yōu)先使用權(quán)是國(guó)家為了保障警察履行法定職責(zé)而賦予警察的一項(xiàng)特殊權(quán)力，有學(xué)者也稱其為警察征用權(quán)。我國(guó)對(duì)于警察優(yōu)先使用權(quán)的規(guī)定最早可以追溯到1957年6月25日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第76次會(huì)議通過(guò)并公布施行的《中華人民共和國(guó)人民警察條例》第六條第五項(xiàng)的規(guī)定，“人民警察為了緊急追捕人犯、搶救公民的生命危險(xiǎn)，可以借用機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和公民個(gè)人的交通工具和通訊工具?！痹摋l規(guī)定對(duì)于當(dāng)時(shí)警用裝備普遍匱乏的公安機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)起到了很好的保障作用。但是，近年來(lái)屢屢發(fā)生的不法人員冒充警察征用出租車、摩托車，以及警察不當(dāng)使用警察優(yōu)先使用權(quán)等事件卻反映出警察優(yōu)先使用權(quán)制度在立法方面的缺陷。鑒于此，有必要在對(duì)現(xiàn)行警察優(yōu)先使用權(quán)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，從行政征用的視角來(lái)規(guī)范警察優(yōu)先使用權(quán)的行使。

一、對(duì)現(xiàn)行法律關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)的考察

(一)現(xiàn)行法律對(duì)警察優(yōu)先使用權(quán)的規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)警察優(yōu)先使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在:

1．1995年2月28第八屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第12次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)警察法》(以下簡(jiǎn)稱“警察法”)第十三條第二款:公安機(jī)關(guān)因偵查犯罪的需要，必要時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以優(yōu)先使用機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個(gè)人的交通工具、通信工具、場(chǎng)地和建筑物，用后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還，并支付適當(dāng)費(fèi)用;造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償。

2．2009年1月1日起實(shí)施《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第八十四條:交通警察在道路上執(zhí)勤執(zhí)法時(shí)，嚴(yán)禁非執(zhí)行緊急公務(wù)時(shí)攔截搭乘機(jī)動(dòng)車。需要指出的是，該條雖未明確規(guī)定交通警察在緊急情況下能否使用單位或個(gè)人的交通工具問(wèn)題，但從條文中可知，交通警察在執(zhí)行緊急公務(wù)時(shí)是可以攔截搭乘機(jī)動(dòng)車的。

3．2004年3月14日第十屆全國(guó)人大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第二十二條:憲法第十三條“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑? “公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

(二)現(xiàn)行法律視野下的警察優(yōu)先使用權(quán)的內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的考察，可知警察優(yōu)先使用權(quán)具有如下特定涵義:

1．主體特定:警察優(yōu)先使用權(quán)的主體限定為公安機(jī)關(guān)的人民警察，不包括監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。國(guó)家安全機(jī)關(guān)的工作人員行使優(yōu)先使用權(quán)則應(yīng)按照《國(guó)家安全法》第uy條的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2．對(duì)象特定:警察行使優(yōu)先使用權(quán)的對(duì)象為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個(gè)人的交通工具、通信工具、場(chǎng)地和建筑物。針對(duì)的對(duì)象為有體物，不包括權(quán)利。

3．目的特定:只能是出于偵查犯罪的需要才可以行使警察優(yōu)先使用權(quán)。對(duì)于偵查犯罪以外的，即使是出于維護(hù)公共利益的需要，按照現(xiàn)行《警察法》的規(guī)定以及行政法中的“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的原則，公安機(jī)關(guān)及其人民警察也是不能夠行使警察優(yōu)先使用權(quán)的。

4．后果特定:用后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還，并支付適當(dāng)費(fèi)用;造成損失的，并不區(qū)分使用主體是依法使用還是違法使用，法律規(guī)定都應(yīng)當(dāng)賠償。

二、警察優(yōu)先使用權(quán)存在的問(wèn)題

從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，警察優(yōu)先使用權(quán)存在如下問(wèn)題:

(一)與上位法有關(guān)規(guī)定不一致

《立法法》確立了“上位法優(yōu)于下位法”的適用規(guī)則。這要求，下位法在內(nèi)容上不得與上位法相抵觸，同時(shí)，在法律術(shù)語(yǔ)上也要與上位法保持一致。2004年3月14日第十屆全國(guó)人大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第22條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”2007年10月1日施行的《物權(quán)法》第四十四條規(guī)定，“單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后被毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！卑凑铡吧衔环▋?yōu)于下位法”的原則，警察法第十三條第二款規(guī)定的警察使用權(quán)的法律術(shù)語(yǔ)應(yīng)與《憲法》、《物權(quán)法》等上位法持一致，將“使用”修改為“征用”。原因在于，“征用”是指國(guó)家機(jī)關(guān)出于公共利益的需要強(qiáng)制使用公私財(cái)物的行為，“使用”則是指為達(dá)到某種目的而利用財(cái)物的行為。兩者在目的、行使主體、強(qiáng)制性方面存有很大的不同。［1］

(二)適用范圍過(guò)于狹窄

首先，警察優(yōu)先使用權(quán)只能是出于偵查犯罪的需要才可以適用。對(duì)于偵查犯罪以外，即使是為了維護(hù)公共利益，按現(xiàn)行《警察法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察仍是不能使用單位和個(gè)人財(cái)物的;其次，行使警察優(yōu)先使用權(quán)的主體只限于公安機(jī)關(guān)的人民警察，對(duì)于那些享有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，即使他們出于履行自身職責(zé)的需要，也不能行使警察優(yōu)先使用權(quán)。

(三)立法粗糙、籠統(tǒng)，水平欠佳

立法應(yīng)簡(jiǎn)明、概括，但也要防止粗糙和遺漏。《警察法》第十三條對(duì)于警察優(yōu)先使用權(quán)的前提、主體、界限以及使用后究竟應(yīng)該是給予相對(duì)人補(bǔ)償、還是賠償，補(bǔ)多少、賠多少都未加以清晰界定，以致實(shí)踐中要么無(wú)法操作、要么隨意操作。而對(duì)于優(yōu)先使用的程序、對(duì)被征用主體的救濟(jì)途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償義務(wù)主體等方面卻不曾提及。雖說(shuō)警察在具體執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)擁有自由裁量權(quán)，但自由裁量必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，否則容易導(dǎo)致公共利益與個(gè)體利益的沖突激化，給人留下警察濫用權(quán)力的惡名。

(四)實(shí)際效果不盡人意

警察優(yōu)先使用權(quán)作為《警察法》第十三條明確賦予公安機(jī)關(guān)及其人民警察的法定權(quán)力，在實(shí)際行使過(guò)程中卻出現(xiàn)兩個(gè)極端，要么是不行使，要么是行使了就嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)一方的權(quán)利。原因在于，一是警察優(yōu)先使用權(quán)法定程序規(guī)定不足，缺乏制約。近年來(lái)，新聞媒體常常報(bào)道的違法犯罪嫌疑人假借警察之名行使優(yōu)先使用權(quán)，實(shí)為搶劫摩托車、出租車等案例就是這一缺陷的反映;二是警察在行使優(yōu)先使用權(quán)過(guò)程中，往往單純追求強(qiáng)制效果，方法簡(jiǎn)單粗暴，使相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利被無(wú)故剝奪的不公平感和抵觸心理，從而引發(fā)對(duì)抗情緒。

三、完善警察優(yōu)先使用權(quán)的建議

考察現(xiàn)行法律關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)制度是為了有針對(duì)性地對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行改造。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，筆者認(rèn)為可以從行政征用的視角來(lái)把握應(yīng)然意義上的警察優(yōu)先使用權(quán)的特征、內(nèi)涵，并結(jié)合現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出有價(jià)值的立法建議。

(一)從行政征用角度對(duì)警察優(yōu)先使用權(quán)的界定

行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益的需要，依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為。［2］警察優(yōu)先使用權(quán) (或稱為警察征用權(quán))從性質(zhì)上講，是行政征用的一種，其應(yīng)具有行政征用權(quán)的如下特征:

1．對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害性。行政征用首先表現(xiàn)為一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害行為，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)可能是公有性質(zhì)的，也有可能是私人性質(zhì)的。警察優(yōu)先使用權(quán)就是對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種暫時(shí)性的“合法”侵害，這種侵害行為會(huì)使財(cái)產(chǎn)權(quán)人喪失其對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有或使用，并由此導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)本身或者財(cái)產(chǎn)收益的損失。

2．權(quán)力的強(qiáng)制性。行政征用是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，只要權(quán)力的行使符合法定的征用目的和程序，相對(duì)人就必須服從。警察優(yōu)先使用權(quán)是行政權(quán)，行使該權(quán)力時(shí)，只要符合法定條件，即使在違背相對(duì)人意志的情況下，也可以進(jìn)行。由于行使警察優(yōu)先使用權(quán)而對(duì)相對(duì)人造成的侵害，按照“有權(quán)利則有救濟(jì)”的原則，相對(duì)人可以對(duì)使(征)用措施提出異議，甚至請(qǐng)求司法的救濟(jì)，但是為了保證警察優(yōu)先使用權(quán)的順利行使，在優(yōu)先使用權(quán)具體實(shí)施過(guò)程中，相對(duì)人只能對(duì)使 (征)用機(jī)關(guān)的行為予以配合。

3．目的的公益性。行政征用必須是為了公共利益，否則就是違法行為。行政征用強(qiáng)制力的價(jià)值合理性就在于其目的具有公益性。警察優(yōu)先使用權(quán)也應(yīng)該從公共利益出發(fā)，不應(yīng)只局限于偵查犯罪的需要。

4．程序的法定性。警察優(yōu)先使用權(quán)作為行政征用權(quán)力的一種，同時(shí)也是侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種行為，它同其他行政權(quán)力一樣具有天然的擴(kuò)張性，如果對(duì)其不進(jìn)行必要的限制，就會(huì)如孟德斯鳩所說(shuō)的那樣， “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”對(duì)于這種具有強(qiáng)烈擴(kuò)張性的行政征用權(quán)，必須對(duì)其進(jìn)行合理的程序設(shè)計(jì)以有效地對(duì)其進(jìn)行制約。在進(jìn)行程序設(shè)計(jì)時(shí)，必須完善程序規(guī)定，通過(guò)程序公開(kāi)和公平原則，將法律所設(shè)定的適當(dāng)程序適用于警察優(yōu)先使用權(quán)中。

5．補(bǔ)償?shù)拇_定性。警察優(yōu)先使用權(quán)的啟動(dòng)，應(yīng)同行政征用權(quán)一樣，是出于公益的目的，是將相應(yīng)的負(fù)擔(dān)施加于特定的人或少數(shù)人，是以一種犧牲特定的少數(shù)人利益的方式來(lái)促進(jìn)不特定的多數(shù)人的利益，依照“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用”的原則，必須對(duì)被使 (征)用的相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、范圍在法律中都應(yīng)做出明確的規(guī)定。［3］

警察優(yōu)先使用權(quán)作為行政征用的一種特殊形態(tài)，除具有行政征用的一般特性外，還具有自身特有的特征:

1．履行職責(zé)的緊迫性。由于人民警察職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情形，會(huì)發(fā)生在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)，優(yōu)先權(quán)的行使可以使人民警察利用可以利用的條件，在最短的時(shí)間，以最快的速度到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。因此，必須明確規(guī)定人民警察行使此權(quán)利應(yīng)為“履行職責(zé)的緊急需要”。［4］

2．較大的自由裁量權(quán)。行使警察優(yōu)先使用權(quán)時(shí)，必須是在事發(fā)突然、警察出于履行職責(zé)的緊迫要求下才能行使。這就要求警察要擁有比一般的行政權(quán)更大的自由裁量權(quán)，這樣才能保證警察履行職責(zé)的及時(shí)、有效。

因此，對(duì)于警察優(yōu)先使用權(quán) (更科學(xué)地稱呼應(yīng)為“警察征用權(quán)”)的定義，筆者建議為，警察征用權(quán)是指警察部門在緊急狀態(tài)下出于搶救公民生命和財(cái)產(chǎn)、追緝違法犯罪嫌疑人等維護(hù)公共利益的需要，依照法定職權(quán)和程序，強(qiáng)制取得公民、法人或其他社會(huì)組織臨時(shí)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。

(二)對(duì)現(xiàn)行法律的具體建議

1．?dāng)U大行使權(quán)力主體的范圍。將監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察一并納入警察征用權(quán)的行使主體范圍之中。

2．適當(dāng)擴(kuò)大征用需要的范圍。將現(xiàn)行法律中關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)行使的目的從“偵查犯罪”的需要進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大。擴(kuò)大的范圍應(yīng)包括搶救公民生命和財(cái)產(chǎn)、追緝違法犯罪嫌疑人等維護(hù)公共利益的情形。在進(jìn)行具體表述時(shí)，可以采用列舉式的方法把需要的范圍進(jìn)行羅列。只有這樣，才能更好地滿足和保證警察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中遇到維護(hù)公共利益的緊急需要時(shí)，及時(shí)征用單位和個(gè)人的財(cái)物，完成警察法所賦予的神圣使命。

3．完善相關(guān)的程序。在警察行使優(yōu)先使用權(quán)時(shí)，由于受客觀緊急情況的限制，時(shí)間緊迫，使用的程序可以相對(duì)簡(jiǎn)化，但必須滿足最基本的正當(dāng)程序的要求。這里的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)包括:警察部門決定做出時(shí)告之理由及表明身份;聽(tīng)取相對(duì)方意見(jiàn);合理的補(bǔ)償和充分的救濟(jì)。其中告之理由及表明身份之義務(wù)要求警察行使警察優(yōu)先使用權(quán)的時(shí)候，應(yīng)主動(dòng)告知理由，經(jīng)公民請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)出示相應(yīng)證明，因任務(wù)需要未著制服，應(yīng)主動(dòng)出示證件。否則，公民可以拒絕配合。事后應(yīng)為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)，這里可以分為聲明異議的權(quán)利、損害賠償或損失補(bǔ)償?shù)臋?quán)利及對(duì)前兩權(quán)利得不到合理解決或不服時(shí)，依法提起行政訴訟的權(quán)利。［5］

4．建立公平補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑。現(xiàn)行《警察法》對(duì)依法還是違法使用造成財(cái)物損失的，沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分，規(guī)定都應(yīng)當(dāng)賠償。而賠償、補(bǔ)償是截然不同的兩個(gè)概念。筆者建議，應(yīng)依據(jù)2004年憲法修正案第22條以及關(guān)于國(guó)家賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)、司法解釋等規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償、賠償進(jìn)行區(qū)分。并按照正義公平之原則，對(duì)依法使用給相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損壞時(shí)，采用以返還原物為主、并在合理范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)人適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行金錢補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

5．規(guī)范法律術(shù)語(yǔ)，統(tǒng)一為“警察征用權(quán)”。將現(xiàn)行《警察法》中“使用”改為“征用”，原因在于“使用”一詞不能很好地表達(dá)和反映公安機(jī)關(guān)及所屬人民警察代表國(guó)家依法行使征用權(quán)的立法本意，且與國(guó)際通行的警察征用權(quán)的法律術(shù)語(yǔ)也不一致。

總之，警察優(yōu)先使用權(quán)是警察出于公共利益的需要，在緊急情形時(shí)，對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所實(shí)施的一種臨時(shí)征用行為。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)其沒(méi)有詳細(xì)明確的規(guī)定，該制度存在這樣或那樣的問(wèn)題。但筆者相信通過(guò)相關(guān)學(xué)者的深入研究與呼吁，一定能夠完善該制度，使其能夠更好地保障人民警察依法履行職責(zé)。

［1］項(xiàng)金發(fā)．我國(guó)警察使用權(quán)存在的問(wèn)題及完善 ［J］．四川警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2006，(5):61．

［2］劉東生．行政征用制度初探 ［J］．行政法學(xué)研究，2002，(2):28．

［3］狄春麗．行政征用制度研究 ［D］．山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005:5－6．

［4］刑曼媛．論人民警察優(yōu)先權(quán)［J］．山西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)．2001，(9):30．

［5］周麗萍．淺議警察優(yōu)先使用權(quán)在適用中存在的問(wèn)題及對(duì)策 ［J］．甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)．2010，(8):29．