城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題及其治理

湯奪先 高 朋

(1．安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽合肥230601;2．中國(guó)社科院民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京100081)

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題及其治理

湯奪先1，2高 朋1

(1．安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽合肥230601;2．中國(guó)社科院民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京100081)

運(yùn)用文獻(xiàn)研究法和定性分析方法，借鑒社會(huì)學(xué)與人類學(xué)相關(guān)理論，探討失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題，總結(jié)失地農(nóng)民貧困的類型，分析失地農(nóng)民的貧困原因，并提出治理對(duì)策。結(jié)果發(fā)現(xiàn):部分失地農(nóng)民在城市中面臨著貧困問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)貧困、文化貧困、能力貧困和權(quán)利貧困是主要貧困類型。導(dǎo)致失地農(nóng)民貧困的因素主要有體制與制度設(shè)置不合理、城市社會(huì)的剝奪與排斥、城鄉(xiāng)文化的沖突與非物質(zhì)文化變遷滯后以及失地農(nóng)民個(gè)人能力缺失等。治理失地農(nóng)民貧困問(wèn)題必須從宏觀層面強(qiáng)化制度與政策的保障作用，從微觀層面加強(qiáng)失地農(nóng)民的自身能力建設(shè)。

失地農(nóng)民;貧困問(wèn)題;致貧原因;貧困治理;能力建設(shè)

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民，部分失地農(nóng)民由于種種原因逐漸陷入到貧困中去，成為“城市新貧困人口”。本文在系統(tǒng)梳理學(xué)術(shù)界研究成果基礎(chǔ)上，歸納失地農(nóng)民的貧困類型，分析致貧原因，提出失地農(nóng)民貧困的治理對(duì)策。

1 失地農(nóng)民貧困研究的文獻(xiàn)回顧

失地農(nóng)民問(wèn)題已引起我國(guó)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，研究者從多個(gè)視角對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題進(jìn)行研究，但大部分成果都是對(duì)失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的原因及補(bǔ)償、安置、保障策略等角度進(jìn)行分析和梳理，局限于經(jīng)濟(jì)層面和短期效益［1］。其中，貧困問(wèn)題作為部分失地農(nóng)民遇到的問(wèn)題吸引一些學(xué)者的研究興趣，且取得了一定的成果。有學(xué)者側(cè)重失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困開(kāi)展研究，從制度因素和個(gè)人因素剖析貧困原因和解決方案［2］。有學(xué)者從失地農(nóng)民貧困現(xiàn)象著手，認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民貧困的根源［3］。有學(xué)者探討失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的特征，提出通過(guò)消除失地農(nóng)民制度貧困、對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的不同類型制定不同的幫扶策略、讓貧困的失地農(nóng)民“雙向得利”等治理途徑［4］。有學(xué)者則重視對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利貧困開(kāi)展研究，分析農(nóng)村中失地農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利缺失［5］。有學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致失地農(nóng)民生活貧困的根本原因在于中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利貧困，正是緣于土地財(cái)產(chǎn)、政治權(quán)利及社會(huì)保障權(quán)利的貧困，才導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入窘困的境地［6］。有學(xué)者分門(mén)別類地探討解決失地農(nóng)民不同類型貧困問(wèn)題包括權(quán)利貧困、教育貧困、資源貧困、技能貧困與社會(huì)保障貧困的對(duì)策［7］。有學(xué)者探討失地農(nóng)民的貧困風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，分析現(xiàn)行安置措施防范貧困風(fēng)險(xiǎn)的效用，并提出新的安置措施［8］。還有學(xué)者從政府作為層面探討失地農(nóng)民不同類型貧困如城市化扭曲性貧困、土地強(qiáng)行征用型貧困、土地補(bǔ)償不足型貧困、保障缺失型貧困、就業(yè)困難型貧困等的預(yù)防策略［9］。

整體而言，已有研究成果對(duì)于貧困的理解多狹義局限于經(jīng)濟(jì)貧困層面(只有少數(shù)研究者涉及權(quán)利貧困問(wèn)題)，對(duì)于失地農(nóng)民貧困的其他層面比如能力貧困、文化貧困、社會(huì)貧困等貧困類型的研究較為欠缺;對(duì)失地農(nóng)民貧困類型的劃分較為隨意，缺乏有說(shuō)服力的標(biāo)準(zhǔn);研究者學(xué)術(shù)背景較為單一(多集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科)，缺乏其他相關(guān)學(xué)科的介入;對(duì)失地農(nóng)民貧困的系統(tǒng)性、全觀性與整體性研究較為欠缺。有鑒于此，本研究無(wú)論是在理論還是現(xiàn)實(shí)層面均具有一定的意義。

2 失地農(nóng)民的貧困類型

一般情況下，失地農(nóng)民是指伴隨著工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中主動(dòng)或被迫離開(kāi)土地并進(jìn)入城市中生活的農(nóng)民［1］。失地農(nóng)民作為從農(nóng)村進(jìn)入城市的弱勢(shì)群體，其必將面臨種種問(wèn)題，而貧困問(wèn)題則是失地的必然伴生物，根據(jù)對(duì)“貧困”內(nèi)涵的不同解釋，失地農(nóng)民的貧困可以劃分為幾種不同類型。

2．1 經(jīng)濟(jì)貧困

國(guó)內(nèi)外理論界最初對(duì)于“貧困”的認(rèn)識(shí)集中在物質(zhì)層面或經(jīng)濟(jì)意義上。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，貧困指在物質(zhì)資源方面處于匱乏或遭受剝奪的一種狀況，其典型特征是不能滿足基本生活需要［10］。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，“所謂貧困，從最基本的意義上說(shuō)，是個(gè)人或家庭缺乏必要的資源，因而不能達(dá)到一個(gè)社會(huì)的基本生活水準(zhǔn)”［11］。失地農(nóng)民離開(kāi)了土地，喪失了最基本的生產(chǎn)和生活資料，再加上自身文化層次不高、專業(yè)技能欠缺等人力資本缺陷以及在城市中的社會(huì)關(guān)系缺乏等社會(huì)資本方面的不足，不太容易在城市中實(shí)現(xiàn)完全就業(yè)，部分人可能會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)貧困。經(jīng)濟(jì)貧困是失地農(nóng)民最常遇到且最為關(guān)注的貧困類型，也是人們通常理解的貧困類型。

2．2 精神文化貧困

貧困并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)層面，國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為貧困除了包括因收入不足而達(dá)不到基本的物質(zhì)生活條件外，還應(yīng)包括人們?cè)诮逃?、健康、生活方式等社?huì)文化方面的低下?tīng)顩r［12］。即貧困還包括文化貧困以及精神貧困。失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，在精神文化生活方面相對(duì)于城市人而言也表現(xiàn)出明顯的不足，由于缺乏熟悉的居住環(huán)境以及必要的經(jīng)濟(jì)條件，他們的娛樂(lè)方式、體育文化活動(dòng)參與等方面均體現(xiàn)為傳統(tǒng)的、類農(nóng)村的形貌，精神文化層面顯示為一種貧困狀態(tài)。

2．3 權(quán)利貧困與能力貧困

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，人們對(duì)“貧困”的理解從原本純物質(zhì)層面、只關(guān)注貧困者的收入與生活水平擴(kuò)展到關(guān)注人的機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利、能力等方面。世界銀行認(rèn)為貧困是“當(dāng)某些人、某些家庭和某些群體沒(méi)有足夠的資源去獲得社會(huì)公認(rèn)的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，就是處于貧困狀態(tài)”;是指“缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力”［13］。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)認(rèn)為貧困是權(quán)利被剝奪的結(jié)果，“貧困不單純是一種供給不足，而更多地是一種權(quán)利不足?！保?4］“有很好的理由把貧困看作是對(duì)基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下?！保?5］現(xiàn)在的貧困不僅表現(xiàn)在貧困者收入低下、自給不足，而且還體現(xiàn)為社會(huì)機(jī)會(huì)分配不均導(dǎo)致的個(gè)人應(yīng)對(duì)變化能力的匱乏。貧困已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)的貧困發(fā)展到機(jī)會(huì)的貧困，由機(jī)會(huì)的貧困深入到個(gè)人權(quán)利和能力的貧困。貧困是一種因?yàn)槿狈ξ镔|(zhì)的、社會(huì)的、文化的和精神與心理的資源而處于特定社會(huì)特定時(shí)期基本生活水準(zhǔn)之下的狀況，包括物質(zhì)貧困、權(quán)利貧困與精神文化貧困等［16］。

在失地農(nóng)民中普遍存在著權(quán)利貧困和能力貧困的現(xiàn)象。失地農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，其無(wú)法像世居城市人那樣真正享有在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多方面的基本權(quán)利，如平等就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、子女平等受教育權(quán)以及選舉與被選舉權(quán)等，權(quán)利享有方面陷入貧困狀態(tài)。此外，失地農(nóng)民的貧困中還有能力貧困的內(nèi)容，能力貧困是失地農(nóng)民獲得正常生存發(fā)展所需要資源的能力欠缺，“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會(huì)的貧困，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力”［17］。失地農(nóng)民的權(quán)利貧困與能力貧困既與制度和政策設(shè)置有關(guān)，也與失地農(nóng)民文化素質(zhì)不高帶來(lái)的維權(quán)意識(shí)與能力不足有關(guān)。

失地農(nóng)民的貧困屬于被動(dòng)型貧困，是一種涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化、權(quán)利與能力等方面貧困的全面貧困狀況。在失地農(nóng)民的貧困類型中，權(quán)利貧困、能力貧困等是新型的貧困，而經(jīng)濟(jì)貧困是失地農(nóng)民最可能遇到、最關(guān)注且影響最大的貧困類型。經(jīng)濟(jì)貧困可能導(dǎo)致失地農(nóng)民文化享有的不足以及權(quán)利使用的欠缺，而權(quán)利貧困與能力貧困又可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和文化貧困的加劇，其互相滲透、互相影響。

3 失地農(nóng)民的致貧原因

失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題，影響到城市社會(huì)穩(wěn)定，影響到我國(guó)城市化戰(zhàn)略的推進(jìn)與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。失地農(nóng)民貧困出現(xiàn)的原因是多方面的，我們從體制與制度層面、社會(huì)層面、文化層面、失地農(nóng)民自身層面進(jìn)行系統(tǒng)分析。

3．1 體制與制度設(shè)置的不合理

來(lái)自體制、制度以及政策層面的因素是失地農(nóng)民陷入貧困的外在因素。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，在生產(chǎn)資料所有制上是公有制。根據(jù)憲法規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村與城郊的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，全部屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。征收土地的實(shí)際操作過(guò)程中，無(wú)論是否出于公益性需要，所有的城市建設(shè)用地都要通過(guò)征收的方式轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地，在這種土地集體所有產(chǎn)權(quán)制度作用下，土地由集體所有變成了國(guó)家所有。體制層面的因素直接導(dǎo)致土地的一級(jí)市場(chǎng)被政府壟斷，土地所有者集體和土地使用者農(nóng)民只能處于弱勢(shì)地位，土地價(jià)值的轉(zhuǎn)移直接導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入經(jīng)濟(jì)貧困。不僅如此，他們面對(duì)巨大的利益流失而沒(méi)有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，喪失了話語(yǔ)權(quán)的失地農(nóng)民最終成為體制與制度的犧牲品，陷入權(quán)利貧困的境地。

制度設(shè)置的不合理也導(dǎo)致了失地農(nóng)民容易被動(dòng)陷入貧困。其中，征地補(bǔ)償制度是典型代表。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償分配不公、補(bǔ)償方式不合理等不足。征地補(bǔ)償主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，即農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出作為補(bǔ)償依據(jù)。基于農(nóng)業(yè)收入的低水平而設(shè)置的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，最終帶來(lái)低價(jià)的征收，失地農(nóng)民能夠得到的土地補(bǔ)償及安置費(fèi)極其有限，征地補(bǔ)償、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足失地農(nóng)民基本生活與再就業(yè)的費(fèi)用開(kāi)支［18］。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)村鄉(xiāng)兩級(jí)政府。在資金撥付上一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政，只有個(gè)別地區(qū)直接撥付到村。在村里，由于征地補(bǔ)償款份額較大，有的村還沒(méi)有建立起規(guī)范的村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，對(duì)補(bǔ)償款的分配使用缺乏具體細(xì)則和監(jiān)督管理機(jī)制，容易造成混亂和糾紛，導(dǎo)致補(bǔ)償款流失嚴(yán)重。在補(bǔ)償方式上，大都實(shí)行一次性支付補(bǔ)償金。而某些失地農(nóng)民由于年齡偏大、文化程度不高、缺乏非農(nóng)勞動(dòng)技能，對(duì)他們而言，直接造成的后果是失地又失業(yè)，難以維持可持續(xù)生計(jì)，從而加深他們的經(jīng)濟(jì)貧困。

3．2 來(lái)自城市的資本剝奪與城市社會(huì)的排斥

失地農(nóng)民遭遇到了來(lái)自城市的資本剝奪與社會(huì)排斥，使得他們無(wú)法享有城市的社會(huì)保障、無(wú)法正常就業(yè)、無(wú)法認(rèn)同城市社會(huì)，因而是失地農(nóng)民陷入貧困的又一外在因素。

來(lái)自城市的資本剝奪包括物質(zhì)資本、人力資本與社會(huì)資本等方面的剝奪，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存能力和可持續(xù)發(fā)展能力受到了損傷，能力貧困成為失地農(nóng)民陷入貧困尤其是經(jīng)濟(jì)貧困與文化貧困的重要原因，也是失地農(nóng)民貧困的重要表現(xiàn)。有學(xué)者指出，失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題是資本剝奪與能力貧困造成的。資本剝奪包含兩個(gè)意思:一是指客觀經(jīng)濟(jì)的被剝奪狀態(tài)，即“絕對(duì)剝奪”;二是指被剝奪者的一種主觀心理狀態(tài)，被稱為“相對(duì)剝奪”，是人們需求得不到滿足的一種狀態(tài)。絕對(duì)剝奪是由于不公正的待遇，一些人群的最基本生活需求得不到滿足的狀況?！敖^對(duì)剝奪”主要是造成了經(jīng)濟(jì)貧困，而“相對(duì)剝奪”是一種因感覺(jué)該得到的東西沒(méi)有得到而產(chǎn)生的不公平感，主要表現(xiàn)在失地農(nóng)民的權(quán)利貧困和能力貧困［19］。顯然，土地的喪失使得很多人失去了賴以維持生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，最基本的自然資本與物質(zhì)資本被剝奪;原本擅長(zhǎng)的生活技能與謀生技巧由于離開(kāi)了農(nóng)村而在城市中失去了意義，固有的人力資本在城市中不得適用而處于被剝奪狀態(tài);離開(kāi)了熟悉的生活圈子，原來(lái)所積累的社會(huì)資本與關(guān)系資源失去了發(fā)揮作用的場(chǎng)域，社會(huì)資本遭受了極大的損失，失地農(nóng)民在城市生活中整體處于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)地位與生活的窮困狀態(tài)。

此外，來(lái)自城市社會(huì)的諸多排斥包括制度性排斥、政策性排斥與觀念性排斥在某種層面上也是失地農(nóng)民貧困的重要因素，主要是城市社會(huì)保障制度、就業(yè)政策與城市人的偏見(jiàn)與歧視。其中，社會(huì)保障制度的排斥是城市社會(huì)制度性排斥的突出表現(xiàn)之一。在我國(guó)，社會(huì)保障制度主要是以城鎮(zhèn)居民為核心。農(nóng)民在失去土地進(jìn)入城市后，面臨與城市居民同樣的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，如果沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，失地農(nóng)民的最低生活水平都難以保證，也將是社會(huì)不穩(wěn)定的重大隱患［20］。失地農(nóng)民進(jìn)入城市，身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢瑧?yīng)該獲得與城市世居市民一樣的社會(huì)保障待遇，這樣才有利于加快城市化步伐，穩(wěn)定城市社會(huì)秩序。實(shí)際上，失地農(nóng)民并沒(méi)有獲得同等待遇。失地農(nóng)民成為社會(huì)保障這張安全網(wǎng)的“網(wǎng)”外人，受覆蓋面普遍偏低，絕大多數(shù)失地農(nóng)民處于無(wú)保障或低保障狀態(tài)。不僅如此，來(lái)自勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)排斥既有制度性排斥又有政策性排斥的內(nèi)容。城市中存在著兩種勞動(dòng)力市場(chǎng):收入高、勞動(dòng)環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動(dòng)力市場(chǎng)，即第一勞動(dòng)力市場(chǎng)或首屬勞動(dòng)力市場(chǎng);收入低、工作條件差、就業(yè)不穩(wěn)定、福利低劣的勞動(dòng)力市場(chǎng)，即第二勞動(dòng)力市場(chǎng)或次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)。第一勞動(dòng)力市場(chǎng)更多的受到制度性的保護(hù)，如工會(huì)力量、勞動(dòng)保障制度和最低工資法等，但是在我國(guó)即使失地農(nóng)民在勞動(dòng)技能上達(dá)到了第一勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求，由于制度性障礙，他們也無(wú)法進(jìn)入該市場(chǎng)［21］。受到不公平的就業(yè)政策與制度的限制，失地農(nóng)民難以獲得公平的就業(yè)資格，再加上失地農(nóng)民自身文化素質(zhì)與勞動(dòng)技能偏低等原因，他們處于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位。有些城市對(duì)失地農(nóng)民以及農(nóng)民工的就業(yè)范圍進(jìn)行了限制，以政府的行政法規(guī)或政策的形式確定下來(lái)，使得某些失地農(nóng)民只能找“臟、累、苦、險(xiǎn)”的工作，不僅僅難以擺脫貧困，甚至連身體的健康和安全都難以保證。還有，城市世居市民對(duì)失地農(nóng)民的偏見(jiàn)和歧視成為對(duì)失地農(nóng)民的觀念性排斥。失地農(nóng)民群體進(jìn)入城市后，可能隨時(shí)會(huì)面臨來(lái)自城市世居市民的不公平對(duì)待。某些城市市民可能認(rèn)為失地農(nóng)民進(jìn)入城市可能會(huì)給城市帶來(lái)很多問(wèn)題，比如安全問(wèn)題、衛(wèi)生問(wèn)題、就業(yè)就學(xué)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題以及其他相關(guān)問(wèn)題，會(huì)跟他們搶奪城市公共資源，不愿意接近他們，對(duì)他們產(chǎn)生某些偏見(jiàn)，基于偏見(jiàn)會(huì)產(chǎn)生出一種觀念性排斥，這是一種發(fā)自內(nèi)心深處的不認(rèn)可與不接納。普遍存在的群體性偏見(jiàn)與觀念性排斥與歧視使得失地農(nóng)民與城市居民產(chǎn)生了隔膜，不利于他們接受城市生活方式，進(jìn)而使得他們成為身在城市中卻無(wú)法享有城市文化的“貧困者”，而是繼續(xù)保留農(nóng)村文化的“城市農(nóng)民”。

3．3 城鄉(xiāng)文化的沖突與非物質(zhì)文化變遷的滯后

借助于文化的視角也可以分析失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題，從失地農(nóng)民攜帶的農(nóng)村文化與城市文化的沖突及其作為貧困文化的消極影響層面以及失地農(nóng)民在城市中非物質(zhì)文化的變遷滯后于物質(zhì)文化變遷的層面來(lái)解釋。

我國(guó)存在著農(nóng)村與城市的二元對(duì)立經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的存在衍化出城鄉(xiāng)居民二元對(duì)立的文化結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的文化與城市的文化有著非常大的差別，按照美國(guó)著名人類學(xué)家雷德菲爾德(R·Redfield)的“大傳統(tǒng)與小傳統(tǒng)”理論，城市為大傳統(tǒng)，農(nóng)村為小傳統(tǒng)，大傳統(tǒng)主要表現(xiàn)為一種高雅、精英、神圣、高度、開(kāi)放、異質(zhì)性強(qiáng)的城市現(xiàn)代文化，而小傳統(tǒng)則為低俗、普通、世俗、低度、封閉、同質(zhì)性強(qiáng)的農(nóng)村民間文化。失地農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，是從一種其已經(jīng)習(xí)慣的農(nóng)村文化走入完全陌生的現(xiàn)代都市文明。他們?cè)谵r(nóng)村習(xí)慣于一種自給自足、自?shī)首詷?lè)、不需要競(jìng)爭(zhēng)、互幫互助的生活方式，在內(nèi)心深處存在求穩(wěn)怕變、不愿競(jìng)爭(zhēng)、封閉自守、節(jié)奏緩慢、安于現(xiàn)狀的農(nóng)民意識(shí)，這與現(xiàn)代城市文化極為不一致。城市文化強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、快節(jié)奏、創(chuàng)新與開(kāi)放等，城市社會(huì)生活、觀念意識(shí)等方面都完全不同于農(nóng)村，城鄉(xiāng)文化處于典型的二元對(duì)立狀態(tài)。城鄉(xiāng)之間文化的差異導(dǎo)致失地農(nóng)民的不適應(yīng)，失地農(nóng)民作為農(nóng)村文化的攜帶者雖然進(jìn)入城市，但并不能適應(yīng)城市的文化，不愿改變對(duì)土地的依賴心態(tài)和對(duì)固有生活方式的認(rèn)同，由此導(dǎo)致了文化沖突的發(fā)生。文化沖突的直接后果就是導(dǎo)致部分失地農(nóng)民在文化上無(wú)法適應(yīng)與認(rèn)同城市的文化而處于精神文化貧困的狀態(tài)。失地農(nóng)民在城市中繼續(xù)保持農(nóng)村的文化，而農(nóng)村的文化在他們生活在農(nóng)村時(shí)是有價(jià)值的，但在進(jìn)入城市而言就不太妥當(dāng)，這種文化無(wú)法為他們?cè)诔鞘兄芯S持生存發(fā)展提供基礎(chǔ)，反而在城市中成為“貧困文化”。美國(guó)人類學(xué)家?jiàn)W斯卡·劉易斯(Oscar Lewis)認(rèn)為貧困文化表達(dá)“在既定的歷史和社會(huì)的脈絡(luò)中，窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式。”［22］從農(nóng)村帶來(lái)的貧困文化使得部分失地農(nóng)民在城市中容易形成屈從意識(shí)、安于現(xiàn)狀、容易滿足、得過(guò)且過(guò)、消極認(rèn)命、不思進(jìn)取、不愿意規(guī)劃未來(lái)的宿命思想。影響他們?cè)诔鞘械膴^斗和進(jìn)取，使得貧困得以延續(xù)。

對(duì)于部分失地農(nóng)民而言，其進(jìn)入城市之后可能會(huì)在生活方式等物質(zhì)層面向城市居民學(xué)習(xí)，但其內(nèi)心深處的心理與價(jià)值觀念的變遷較物質(zhì)層面的變遷則要緩慢得多。美國(guó)社會(huì)學(xué)家威廉·奧格本(W．F．Ogburn)的“文化墮距理論”認(rèn)為，由相互依賴的各個(gè)部分所組成的文化在發(fā)生變遷時(shí)，各部分變遷的速度是不一樣的。一般來(lái)說(shuō)，總是物質(zhì)文化先于非物質(zhì)文化發(fā)生變遷，價(jià)值觀念的變遷是最難的［23］。失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，在物質(zhì)層面例如衣著、居住、飲食習(xí)慣等生活方式方面完成向城市居民的轉(zhuǎn)變相對(duì)容易，但是在非物質(zhì)層面的轉(zhuǎn)變上卻有一定的難度，例如交往方式、生活習(xí)慣、價(jià)值觀念等與城市居民保持一定的距離。失地農(nóng)民群體在遷往城市前所從事的是田地勞動(dòng)，而遷入城市回遷小區(qū)之后由于生存環(huán)境的變化，其生活方式與生活條件變得不同，“物質(zhì)文化”發(fā)生了顯著的變化，但“非物質(zhì)文化”變遷較遲緩，這種滯后性使得失地農(nóng)民無(wú)法適應(yīng)城市生活的文化模式，難以融入城市生活。雖然政府對(duì)失地農(nóng)民采取了一系列補(bǔ)償及優(yōu)惠措施，例如經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等，但是卻難以改變失地農(nóng)民個(gè)體的內(nèi)在素質(zhì)和文化意識(shí)，其農(nóng)民意識(shí)絕對(duì)不可能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褚庾R(shí)，而是一個(gè)極其緩慢的進(jìn)程。有學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民的市民意識(shí)培育進(jìn)行研究，指出失地農(nóng)民只具有一定的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，因?yàn)槠渲饕褪У剞r(nóng)民的生存緊密相連，所以這種意識(shí)表現(xiàn)得相對(duì)充分。失地農(nóng)民在其他五個(gè)維度的市民意識(shí)層面則表現(xiàn)得相當(dāng)薄弱，尤其是政治參與意識(shí)和主體獨(dú)立意識(shí)方面更是不足。失地農(nóng)民很少對(duì)政治事件進(jìn)行關(guān)注，也較少參與和自己無(wú)關(guān)的社區(qū)政治事務(wù)，其對(duì)自我角色認(rèn)同方面仍然停留在農(nóng)民層面，甚至有部分失地農(nóng)民認(rèn)為自己目前的狀況不如以前，產(chǎn)生出懷念農(nóng)村生活的戀舊情結(jié)，產(chǎn)生出抵制城市等反市民化的傾向。［1］剛剛進(jìn)入城市的失地農(nóng)民身上仍然帶著在農(nóng)村形成的小農(nóng)意識(shí)和農(nóng)民文化，普遍教育程度低、輕視科學(xué)與技能、偏信迷信等，貧困往往與愚昧混合在一起，這些大大影響了脫貧致富的進(jìn)度，而“懷念農(nóng)村生活的戀舊情結(jié)，抵制城市等反市民化的傾向”則會(huì)讓失地農(nóng)民的文化貧困得以延續(xù)和難以改變。

3．4 失地農(nóng)民自身的能力不足

失地農(nóng)民自身的原因是失地農(nóng)民貧困的內(nèi)因。土地是農(nóng)民的基本資源，是農(nóng)民生存發(fā)展與保障的基礎(chǔ)與依托，土地被征用，使得農(nóng)民失去了自然資本和物質(zhì)資本，使得他們的可行能力受到嚴(yán)重削弱，導(dǎo)致了他們的能力貧困。有學(xué)者認(rèn)為，“能力貧困是失地農(nóng)民發(fā)生相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困的根本原因?！保?9］失地農(nóng)民自身能力的不足嚴(yán)重影響了他們對(duì)再就業(yè)的機(jī)會(huì)把握和對(duì)合法權(quán)益的維護(hù)。

失地農(nóng)民受教育水平低下是其能力不足的重要表現(xiàn)。作為面朝黃土背朝天的農(nóng)民，他們更關(guān)注的是莊稼收成，部分人的意識(shí)中認(rèn)為讀書(shū)讀不好不如回家種莊稼，而種莊稼是不需要知識(shí)的。這就造成了部分失地農(nóng)民知識(shí)水平的低下，缺乏必要的法律知識(shí)和維權(quán)常識(shí)。部分失地農(nóng)民在出讓自己的土地時(shí)，多受外界影響而只顧及眼前的利益，希望獲得政府支付的一次性補(bǔ)償金，對(duì)于這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)性、合理性、制度性和權(quán)利性卻沒(méi)有進(jìn)行充分的考慮，或者其知識(shí)水平難以達(dá)到主動(dòng)維護(hù)自身合法權(quán)益的程度，維權(quán)意識(shí)相對(duì)欠缺。因?yàn)槲幕瘜哟纹毡槠偷脑颍浣邮苄率挛?、適應(yīng)城市文化方面存在一些問(wèn)題，延緩了其市民化的進(jìn)程，文化貧困、權(quán)利貧困也就隨之而來(lái)。

失地農(nóng)民在城市再就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力較為低下。失地農(nóng)民的就業(yè)能力低，并不完全是因?yàn)槠淙肆Y本存量低，而是他們過(guò)去積累的經(jīng)驗(yàn)和技能，包括體能優(yōu)勢(shì)主要局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，人力資本的專用性導(dǎo)致他們?cè)诜寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)能力不高［24］。失地農(nóng)民群體失地之前以務(wù)農(nóng)為業(yè)，缺乏在城市中就業(yè)的專業(yè)技能和勞動(dòng)技術(shù)，難以擔(dān)當(dāng)專業(yè)程度較高的崗位;即便是某些對(duì)學(xué)歷要求不高的崗位也因?yàn)樗麄內(nèi)狈Ρ匦璧南嚓P(guān)技能培訓(xùn)而不能勝任。失地農(nóng)民所擁有的人力資本無(wú)法為他們適應(yīng)城市非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)以及公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位提供足夠的支撐，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民尤其是那些年齡偏大者在土地之外的其他工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于完全的劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)，逐漸陷入到一種既失地又失業(yè)的尷尬境地，失地農(nóng)民成為城市的邊緣群體和新“弱勢(shì)群體”。

4 失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的治理路徑

治理失地農(nóng)民的貧困問(wèn)題、消減失地農(nóng)民的貧困需要充分考慮到國(guó)家的體制與制度政策設(shè)置、城市社會(huì)的剝奪與排斥作用、城鄉(xiāng)文化的沖突以及失地農(nóng)民自身能力的欠缺等諸方面因素?；镜闹卫碓O(shè)想是從宏觀層面提供必要的政策支持與制度保障;從微觀層面上采取措施對(duì)個(gè)體失地農(nóng)民進(jìn)行能力賦予與提升，加強(qiáng)失地農(nóng)民的能力建設(shè)。

4．1 宏觀制度和政策保障

失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的治理需要一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，需要國(guó)家和各級(jí)政府的制度保障與政策支持。有學(xué)者認(rèn)為，可以通過(guò)消除失地農(nóng)民制度貧困解決經(jīng)濟(jì)貧困，制度貧困是失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的重要原因［4］。事實(shí)上，制度貧困不僅是失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的重要原因，也是失地農(nóng)民其他貧困的外在因素。制度貧困首先在于缺乏必要的制度予以約束與規(guī)范，然后是指有了一些制度但是制度的設(shè)置不合理或者制度本身沒(méi)有問(wèn)題但在貫徹執(zhí)行時(shí)導(dǎo)致制度的變形。

首先要改革和完善征地補(bǔ)償制度。確立適應(yīng)市場(chǎng)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高征地補(bǔ)償費(fèi)用;推行合理的補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的補(bǔ)償手段。政府在征地的過(guò)程中，一方面要保證農(nóng)民在土地被征用過(guò)程中具有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，防止暗箱操作;另一方面要建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制［25］。對(duì)以往的不公平利益分享機(jī)制必須予以改革;對(duì)于一次性補(bǔ)償現(xiàn)金的補(bǔ)償方式進(jìn)行合理的調(diào)整，建議與保證失地農(nóng)民再就業(yè)相結(jié)合，盡力消除對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的歧視性和限制性的不公平規(guī)定，進(jìn)一步在城市中完善就業(yè)扶助制度，給予失地農(nóng)民就業(yè)上的保障才是治本之策。城市相關(guān)職能管理部門(mén)應(yīng)在不違背原則的前提下，對(duì)底層行業(yè)從業(yè)的失地農(nóng)民實(shí)行寬松和人性化管理，最大化地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與失地農(nóng)民從業(yè)的利益共存。

其次，建立和完善適用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。對(duì)于失地農(nóng)民居住區(qū)要按照城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一完善社會(huì)保障體系，并在此基礎(chǔ)上予以必要的適度傾斜。根據(jù)失地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受損的問(wèn)題，予以制度上乃至法律上的保障，使得社會(huì)保障制度體現(xiàn)出均好化的傾向。失地農(nóng)民群體總體素質(zhì)較市民而言有很大差距，增加他們接受職業(yè)技能教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，可以從源頭上提高失地農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是提高其生活水平、脫貧致富的關(guān)鍵所在。政府還應(yīng)該為進(jìn)入城市的失地農(nóng)民辦理失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等諸多保險(xiǎn)，消除他們?cè)诔鞘猩畹暮箢欀畱n。

最后，加強(qiáng)和完善城市失地農(nóng)民的文化建設(shè)，并作為一項(xiàng)制度固定下來(lái)。要求相關(guān)部門(mén)如文化部門(mén)、民政部門(mén)與基層組織如街道、社區(qū)等采取諸種措施比如送文化進(jìn)社區(qū)、宣傳勤勞致富典型、開(kāi)展對(duì)外交流、社會(huì)活動(dòng)等方式，加強(qiáng)失地農(nóng)民集聚社區(qū)的文化建設(shè)以及自身的家庭文化建設(shè)，豐富失地農(nóng)民的文化生活。應(yīng)該將其作為衡量相關(guān)職能部門(mén)與基層政府工作績(jī)效的參照標(biāo)準(zhǔn)之一。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的文化建設(shè)，降低乃至消除來(lái)自農(nóng)村的“小傳統(tǒng)”與貧困文化對(duì)他們的消極影響，糾正其“一代貧、代代貧”錯(cuò)誤的思想觀念，扭轉(zhuǎn)他們安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取等心理定勢(shì)，引導(dǎo)他們樹(shù)立積極的生活態(tài)度和良好的致富觀念，鼓勵(lì)他們合法經(jīng)營(yíng)、勤勞致富擺脫貧困。通過(guò)這種文化建設(shè)為失地農(nóng)民營(yíng)造一種新的城市文化模式，最終在解決失地農(nóng)民文化貧困問(wèn)題的同時(shí)消除他們的能力貧困。

4．2 失地農(nóng)民個(gè)體能力建設(shè)和提升

對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只有自身具備勇于改變的精神與一定的職業(yè)技能，才能夠有助于真正解決其貧困問(wèn)題。

其一，從失地農(nóng)民自身來(lái)看，提升其文化素質(zhì)和專業(yè)技能進(jìn)而擴(kuò)大就業(yè)是失地農(nóng)民能力建設(shè)的重要方式。通過(guò)大力發(fā)展成人職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民群體的職業(yè)技能與專業(yè)技術(shù)水平，提高其在城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)失地農(nóng)民在不違反國(guó)家與政府政策和規(guī)定的前提下自主創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)，并建立失地農(nóng)民自主就業(yè)服務(wù)制度。政府應(yīng)將失地農(nóng)民的發(fā)展作為一種社會(huì)計(jì)劃來(lái)重新思考，通過(guò)區(qū)分征用農(nóng)民土地不同項(xiàng)目的性質(zhì)，來(lái)謀劃失地農(nóng)民的可發(fā)展政策。對(duì)于因政府提供公共物品而失地者，通過(guò)政府投資，逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)服務(wù)”四位一體的新模式，構(gòu)建失地農(nóng)民發(fā)展的長(zhǎng)效保障機(jī)制［26］。而重中之重在于能可持續(xù)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

其二，鼓勵(lì)失地農(nóng)村多參加社區(qū)活動(dòng)，通過(guò)相關(guān)活動(dòng)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行思想教育，讓他們從觀念意識(shí)層面完成從農(nóng)民意識(shí)向市民意識(shí)的轉(zhuǎn)變。思想意識(shí)以及價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變是擺脫貧困的內(nèi)在推動(dòng)力。轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民相對(duì)保守的農(nóng)民意識(shí)，鼓勵(lì)他們重視觀念更新，加快其市民化進(jìn)程。讓失地農(nóng)民盡快形成城市主人翁意識(shí)，明確自己所要扮演的市民角色之權(quán)利與義務(wù)，樹(shù)立民主意識(shí)與權(quán)利意識(shí)、維權(quán)意識(shí)與法制意識(shí)，培育規(guī)則意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)、環(huán)境意識(shí)。此外，通過(guò)在社區(qū)內(nèi)組織開(kāi)展一系列文化活動(dòng)，促使其精神生活方式和閑暇生活方式的改變，一方面利于豐富失地農(nóng)民的業(yè)余生活，解決失地農(nóng)民精神文化貧困問(wèn)題;另一方面，一定程度上鼓勵(lì)了失地農(nóng)民群體間的互相交往，擴(kuò)大了失地農(nóng)民之間的“社交圈”，使得失地農(nóng)民在與城市居民的交往中提高了自身的社交能力。

其三，失地農(nóng)民要對(duì)自己有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。要明確自己的文化素質(zhì)和專業(yè)技能的貧困，敢于正視，敢于學(xué)習(xí)，敢于挑戰(zhàn)，不斷豐富自己，這樣才能在就業(yè)市場(chǎng)上有優(yōu)勢(shì)。不要自暴自棄，不能甘于貧困;同時(shí)不能眼光太高，看不上“臟、累、苦、險(xiǎn)”的工作。應(yīng)該抱著虛心的態(tài)度，發(fā)揮自己在解決自身貧困問(wèn)題的主體性作用，還要努力帶動(dòng)周?chē)氖У剞r(nóng)民一起脫貧致富。

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Poverty Problem and Counter-Measures of Land-lost Farmers during Urbanization

TANG Duo-xian1，2GAO Peng1
(1．School of Sociology and Political Science，Anhui University，Hefei Anhui 230601，China;2．Institute of Ethnology and Anthropology，Chinese Academy of Social Science，Beijing 100081，China)

Under related theories of sociology and anthropology，we are trying to explore poverty problem of land-lost farmers with methods of literature study and qualitative analysis．Also，we attempt to summarize types of land-lost farmers’poverty，to analyze the causes of poverty，and to propose countermeasures．It is found that parts of the land-lost farmers in the city are facing poverty problems，and the main types are economic poverty，cultural poverty，capability poverty and right poverty．Some factors can explain why land-lost farmers are in poverty，such as unreasonable state systems and policies，social exclusion，cultural conflicts between urban areas and rural areas，lag of non-material cultural changes and personal disabilities and so on．To solve the poverty problems，it is necessary to stress the guarantee of state systems and policies at the macro-level，and strengthen land-lost farmers’abilities building at the micro-level．

land-lost farmers;poverty problems;poverty reasons;poverty solution;capability building

F301

A

1002－2104(2012)08－0114－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.08.018

2012－03－30

湯奪先，博士，副教授，主要研究方向?yàn)槎际腥祟悓W(xué)與農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解及其預(yù)警”(編號(hào):2007sk053zd);安徽大學(xué)學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“城市化進(jìn)程中的人口經(jīng)濟(jì)研究”(編號(hào):SKTD1003B);安徽大學(xué)首屆青年骨干教師培養(yǎng)對(duì)象經(jīng)費(fèi)與安徽大學(xué)杰出青年培育基金。

(編輯:王愛(ài)萍)